原告马某安诉被告栖霞市公安局扣押人民币强制措施案，向栖霞市人民法院提起行政诉讼。(时为1994年10月3日)栖霞市人民法院受理后，于1996年3月8日，依据《中华人名共和国行政诉讼法》第二十三条的规定，将本案报请烟台市中级人民法院决定，同年3月25日，烟台市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，指定本院管辖本案。 莱阳市人民法院
行政判决书
(1996)莱阳行初字第13号
原告马某安，男，1956年12月21日出生，汉族，农民，栖霞市亭口镇马 某村人，住烟台市芝罘区黄务镇某小区。
委托代理人李德华，烟台永兴律师事务所律师。
被告栖霞市公安局。
法定代表人张某某，局长。
委托代理人王某某，男，栖霞市公安局法制科民警。
委托代理人张业某，男，栖霞市公安局刑警大队民警。
原告马某安诉被告栖霞市公安局扣押人民币强制措施案，向栖霞市人民法院提起行政诉讼。(时为1994年10月3日)栖霞市人民法院受理后，于1996年3月8日，依据《中华人名共和国行政诉讼法》第二十三条的规定，将本案报请烟台市中级人民法院决定，同年3月25日，烟台市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，指定本院管辖本案。本院受理后，依法组成合议庭，于1996年5月7日公开开庭审理了本案。原告马某安及委托代理人李德华律师、被告栖霞市公安局的委托代理人王某某、张业某到庭参加诉讼。法庭休庭后，原告马某安被被告栖霞市公安局以其有新的犯罪行为为由抓走并收审。本院于同年5月13日向被告发出(1996)莱阳行通字第1号关于释放原告马某安的通知，要求被告立即将原告释放。被告接通知后，拒不释放原告，致使马某安人身自由受到限制，不能继续参加诉讼活动，本院遂于当日作出了(1996)莱阳行初字第13——1号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。1999年1月25日，原告马某安及委托代理人李德华律师向本院递交了被告栖霞市公安局对原告解除取保候审的书面材料。本院据决定恢复本案诉讼，依法组成合议庭，于1999年2月4日第二次公开开庭审理了本案。原告马某安的委托代理人李德华律师，被告栖霞市公安局的委托代理人王某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告马某安在诉状中称，1994年3月8日，原告带人民币17.6万元，与其妹夫杨某基准备乘车到蓬莱市葫芦线乡给齐某波送开采金矿的投资款，当路经占疃乡杨格庄村南变电站处时，随身携带的装有人民币17.6万元的书包被一伙身份不明的边衣人员强行夺走，人也被架上汽车，并被自称是栖霞县公安局的人带到栖霞城里进行搜身、录口供达一个多小时后，于当日下午将人放回。原告向被告一伙人要被夺去的现金收据，他们不给，让回家等候处理。事后，原告多次找被告要钱，被告于同年4月13日、5月6日两次退还了原告3万元，余款经追要无着后，请求人民法院判决撤销被告扣押17.6万元的具体行政行为，返还余款14.6万元，并赔偿经济损失。
被告于1996年4月12日向本院提交答辩状。辩称，原告马某安是在倒卖黄金的犯罪过程中，被抓获的现行犯，已立成重大刑事案件，属于刑事司法行为，不受“行政诉讼法”的约束。具体理由有五：1、马某安是在倒卖黄金的过程中被当场抓获的。2、按照1987年6月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知和《中华人民共和国刑法》的有关规定，马某安携资17.6万元，倒买黄金1602克，应属投机倒把数额特别巨大，构成了严重刑事犯罪。3、17.6万元纯属马某安倒卖黄金的赃款，是马某安犯罪的直接证据，扣押完全符合刑事办案的规定。4、扣押马某安的17.6万元是纯粹的刑事司法行为，理应受人民检察院机关的司法监督，不受“行政诉讼法”的约束。5、人民法院受理被告栖霞市公安局扣押马某安倒卖黄金赃款17.6万元一案，在时限和程序上违法。
被告栖霞市公安局向本院提供并当庭出示了以下事实证据：1、档号为68号的栖霞市公安局卷宗一本共27页，内容分别是：(1)栖霞市公安局刑事立案报告表。(2)、1994年3月19日、20日对李涛(化名)的询问笔录。(3)、1994年3月18日13时30分至13时55分对王强(占疃派出所临时民警)第一次询问笔录。(4)、1994年3月18日15时30分至17时40分对王强的第二次询问笔录。(5)、1994年3月18日13时零分至13时40分对马某安的询问笔录。(6)、1994年3月18日13时50分至14时30分对杨某基的询问笔录。(7)、1994年3月18日抓获马某安等倒买黄金案的记录。(8)、1994年3月19日关于卖金人“刘洪涛”等人逃跑的报告。(9)、1994年3月18日扣押马某安人民币17.6万元的物品清单。(10)、1994年4月13日发还马某安人民币2万元的笔录。(11)、1994年5月6日发还马某安人民币1万元的笔录。(12)、1994年3月18日扣押“刘洪涛”黄金1602克的物品清单。(13)、1994年3月18日栖霞市公安局对马某安收容审查呈报表。(14)、1994年3月29日中共栖霞县公安局委员会关于辞退王强的决定。2、(96)栖检捕字第94号栖霞市人民检察院对马某安以投机倒把罪批准逮捕决定书。3、1998年7月17日烟台市公安局报省公安厅关于省政府法制局转省高级人民法院《关于送请对栖霞市公安局扣押马选安财产一案实行监督的函》的报告。4、1996年5月10日至21日对原告及证人的询问笔录。
上述材料被告未提交原件，均为复印件。
庭审中，原告马某安的委托代理人对被告栖霞市公安局提供的证据提出下列异议：1、被告扣押行为是具体的行政行为，不是“刑事司法行为”。从被告提供的各种关于本案的“表”、“单”来看，有的时间顺序自相矛盾，漏洞百出，且大部分是被告单方行为作出，有事过之后所补和在行政诉讼过程中，被告自行向证人和原告补充证据的行为。(1)、被告1994年3月18日《刑事立案报告表》中称：“卖方两人自称是中桥乡人，叫刘洪涛，今日中午外出吃饭未归”。被告所属缉私队1994年3月19日《关于卖金人刘洪涛等二人逃跑的报告》中称：崔玉秋到消防队伙房给马某安等四人取午饭，卖金人刘洪涛和王某趁机逃走。被告在答辩状则称：崔XX到消防队伙房给原告马某安等五个人领饭时，自称刘洪涛和王XX的卖金人趁机破窗逃跑。而被告在给省公安厅的“情况报告”中又称：除留崔某等二人值班外，自称刘洪涛和王某的卖金人趁干警不备跳窗逃跑。刘洪涛到底是怎么跑的?其身份是如何查明的，卷中无任何材料。但原告马某安在事后到缉私队要钱时，曾看到被告所称的“刘洪涛”与缉私队的人在一起打麻将。(2)被告在《刑事立案报告表》中称：“1994年3月18日上午9时接特情报告”。而在答辩状则称是该日上午8时30分，栖霞市公安局刑警队副队长张业某接到化名李涛(特情)的电话报称。这里的时间相差半小时。(3)从被告提供的《刑事案件立案报告表》和扣押“刘洪涛”物品清单》的内容看，或者被告所说的“已立成重大刑事案件是不存在的，或者是扣押刘洪涛黄金物品清单是不存在的，或二者都不存在，都是假的。因为如果“表”在前，因“刘洪涛今日中午外出吃饭未归”，所以才对扣押的黄金不知具体数字(达一千多克)，如确实“表”在前，那“单”是不会再有的，因刘外出吃饭未归或早已“破窗逃走”，已不能在“单”上签名盖印;如果“表”在前，那么“表”上应有确切具体的黄金重量数字1602克，就不能是“达一千多克”的模糊数字，且案中黄金去向无任何材料显示。2、从被告提供的《刑事案件立案报告表》与同日的《收容审查呈报表》看，于法无据，该案既然是刑事已立案，就不存在收审。被告将马抓获后，不采取任何刑事强制措施，却在立刑事案件后又报请对马收容审查。3、被告提供的对王强的两次询问笔录关于“买方人民币，卖方黄金的重量”的陈述不一致。第一次笔录准确称买方人民币是176250元，卖方黄金共1700克。第二次笔录中则改称“人民币176520元，卖方黄金大约17万元左右，不知具体钱数，黄金的重量当时没称，卖方说是1700多克”。4、被告在原告多方努力和追要下，先后“发还扣押”款3万元的行为于法无据。如果被告扣押是刑事侦查中的扣押，那么被扣押物品作为物证，在刑事案件撤销案件前，物证就不能发还。该案扣押的人民币数额与扣押的黄金重量相对应，现已“发还扣押”款3万元，该案的物证失去对应关系。如果被告两次“发还扣押”款的行为表明所扣款的款项与案件无关，该退还的就应全部退还。否则这种具体行政行为就侵犯了公民的财产权利，原告以此提起行政诉讼，完全符合《行政诉讼法》第四十一条之规定，确属该法第十一条规定的行政行为司法审查的范围。
庭审中，原告委托代理人当庭出示了以下证据：1、1994年12月8日对齐某波、马某财、徐某兰、马某学等人调查了解马某安投资入股筹借资金情况的调查笔录。2、1994年12月26日对李某信的调查笔录。3、1994年12月26日杨某基的证词。4、1994年12月8日、1996年3月30日、1998年12月24日蓬莱市大柳行镇曲家选厂财务科杨某孔关于入股红利的证明材料。5、马某安1994年3月17日借李某信人民币96000元的借条。6、没有被告单位公章的扣押马某安人民币17.6万元的物品清单。7、1996年5月3日李某见证明被告工作人员补开给马某安的物品清单的证词。8、1997年12月9日被告以公解保决字(97)26号对原告解除取保候审的决定书。9、1997年12月9日被告以公保解保通字(97)26号对杨某亭解除取保候审通知书。10、1998年8月19日被告发给原告马某安解除取保候审决定书的信封。11、1996年2月10日盖有栖霞市看守所印章的释证字第108号栖霞市公安局对马某安的释放证明(副页)。12、1996年5月6日第76号栖霞市公安局对被收容审查人家属通知书。13、1996年6月4日(96)公捕通字第89号栖霞市公安局对被告人家属或单位通知书。
庭审中，法庭当庭出示了栖霞市人民法院随案移交本院的栖霞市公安局刑事案件立案报告表。针对两份内容一样，但字迹不同的刑事案件立案报告表，被告辩称向栖霞市法院提供的刑事案件立案报告表是抄录后找局长签的字，而后又复印给栖霞市法院的;向本院提供的刑事案件立案报告表是原件的复印件。但两份刑事案件立案报告表领导批示的内容则不同，前份为“同意立案”，后份为“同意立案侦查”。
被告栖霞市公安局的委托代理人对原告马选安委托代理人的质疑予以辩驳，认为：1、对原告如采取刑事强制措施，不利于案件的完美结案。2、对在刑事立案后又采取行政强制措施收容审查，我们在实践中普遍实行这种做法。3、两次退还是张局长批准的，理由是便于稳住原告。4、对王强两次询问笔录不一致，被告委托代理人王某某认为第一份笔录有讯问引导的嫌疑，办案人员素质较差;第二份笔录办案人员素质较高。被告委托代理人张业某作为两份笔录的询问人则认为王强当时不知道数字，后来被抓到后才知道具体数字，造成两次口供不一样。5、卖金人是如何逃跑的，被告委托代理人王某某认为卖金人破窗逃跑，虽是当场抓获的现行，但由于只是传唤，还没有录口供，因此不能实行强制关押，这属于一个司法运转问题。被告委托代理人张业某则认为是我们工作失误，造成卖金人趁机逃跑。6、该案黄金仍然扣押在我局。并对原告委托代理人提供的1、3、4、5、7号证据提出异议，认为1、4号证据与本案无关，不能作为赔偿的证据。3、7号证据不是事实。5号证据证明原告写借条的时间是1994年3月17日，但这9.6万元的交换则是在1994年3月18日交接的。被告委托代理人对原告方2、6号证据无异议。
经庭审质证，原、被告双方对原告马某安携带人民币17.6万元被被告扣押，并已由被告分两次返还给原告人民币3万元以及自1997年12月9日原告马某安被解除取保后候审后，被告栖霞市公安局再未对原告马某安采取任何强制措施，也未作出任何行政处理决定的事实均无异议。
在庭审质证中，原告委托代理人对被告3号证据种关于“1996年5月27日，栖霞公安局已投机倒把罪，提请栖霞市人民检察院批准逮捕马某安，6月3日检察院做出批准逮捕决定，6月6日执行逮捕，8月1日经烟台市人民检察院批准延长羁押期限1个月。9月6日、10月6日两次向人民检察院移送起诉，均被栖霞市人民检察院以”事实不清、证据不足“为由退回补充侦查。1996年12月9日，栖霞市公安局对马某安取保候审(人保)”的表述未予辩驳。
在庭审中，关于被告有无处理同案犯在逃的规定的问题，被告委托代理人不能向法庭举证、并决绝回答。
经庭审质证，可以确认下列事实：1994年3月18日11时许，原告马某安携带人民币17.6万元，与其妹夫杨某基行至栖霞市亭口镇杨格庄村南变电站处时，被被告栖霞市公安局便衣以其倒卖黄金为由抓获。同日12时许，原告马某安及其随身携带的现金被带到被告处，经过询问，在录取口供后将原告马某安放走，现金被扣押。同年4月13日、5月6日被告两次发还给原告人民币3万元。原告在索要剩余款项无着后，于1994年10月3日以不服被告行政扣押为由向栖霞市人民法院提起行政诉讼，1996年3月25日，烟台市中级人民法院依照《中华人名共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，指定本院管辖此案。同年5月7日原告马某安在法庭休庭后，被被告便衣抓走。本院遂于同年5月13日裁定中止本案诉讼。同年6月6日被告栖霞市公安局以投机倒把罪，根据栖霞市人民检察院6月3日的批准逮捕决定对原告执行逮捕。同年8月1日，经烟台市人民检察院批准，对原告马某安延长羁押期限1个月。此后，被告栖霞市公安局先后于同年9月6日、10月6日两次向栖霞市人民检察院移送起诉，均被栖霞市人民检察院以“事实不清，证据不足”为由退回补充侦查。同年12月9日，被告对原告取保候审(人保)。1997年12月9日，被告对原告作出公保保决字(97)26号解除取保候审决定书，被告于1998年8月19日将该决定书邮寄发出，原告于同年8月26日收到。此后，被告再未对原告采取任何刑事强制措施，也未再采取任何刑事、行政处理决定。本院于1999年2月4日恢复对本案的审理。
本院认为，公安机关是既有刑事侦查权又有治安行政管理权的行政机关，公民、法人或者是其他组织认为其有关行为是侵犯人身权、财产权的具体行政行为而起诉，而公安机关认为被诉行为属于侦查行为的，人民法院可以依照《中华人名共和国行政诉讼法》第一、二条及有关法律规定，根据公安机关的举证作出是否属于行政诉讼案范围的判断。
被告栖霞市公安局的举证材料表明，被告是在原告马某安“买卖黄金”的现场当场将其抓获，并以“倒买倒卖”黄金作为重大刑事案件立案的，在立为刑事案件后的当天，又对原告作出是否收容审查的呈批报告，并作出“暂不收审”的决定。被告将刑事案件和治安行政案件两类不同性质的立案标准相混淆立案处理，于法无据。被告以原告现场“买金”被抓获，并且扣押人民币17.6万元，但不能提供事实依据证明“卖金”人的存在。在将原告人民币扣押后，即解除了对马某安人身自由的限制，并未依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定对于其所认定的“犯罪嫌疑人”采取任何刑事强制措施，且在“刑事侦查”过程中将扣押的“倒买倒卖”黄金的主要物证人民币分批部分发还原告人，其行为亦于法无据。被告在原告提起行政诉讼后，先是以原告“投机倒把罪”予以提请逮捕，后又对其取保候审，但在对原告解除取保候审至今长达1年多的时间里既未进行任何处理，也未依《刑事诉讼法》规定对其所认定的“犯罪嫌疑人”进入刑事诉讼程序。因此，被告的上述行为，均不能证明属刑事侦查措施，而只能证明被告对原告采取了以针对公民的财产实施了扣押的具体行政行为。本案被告栖霞市公安局以刑事侦查为名，扣押原告马某安人民币的行为，无论从事实上，还是从法律上均不属于《刑事诉讼法》规定的扣押行为。被告认为其对原告马某安实施的行为属于刑事侦查的抗辩理由，本院不予采纳。原告不服被告的扣押行为，依法提起行政诉讼，符合《中华人名共和国行政诉讼法》第十一条第一款(二)项之规定的受案范围。被告在庭审中不能充分举证证明其采取强制措施扣押马某安人民币的具体行政行为合法的法律依据，属滥用职权。被告以刑事侦查为名扣押原告的人民币，侵犯了原告马某安的财产权，应予退还。原告要求被告偿还其财产被违法扣押所造成的直接经济损失，符合法律规定，应予支持。但原告要求被告赔偿其投资入股的红利损失，无法律依据，不予支持。依照《中华人名共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第5目、《中华人名共和国国家赔偿法》第二十八条(二)、(七)项的规定，判决如下：
被告栖霞市公安局扣押原告马某安17.6万元的具体行政行为违法;
被告栖霞市公安局应在本判决生效之日起十日内返还马某安被扣押的人民币14.6万元及利息79718.19元(从原告主张权利起到本院作出判决止，以中国人民银行同期贷款利息计算)，经本院过付。
案件受理费4500元由栖霞市公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审判长 赵德智
审判员 陈义明
审判员 倪进宽
一九九九年三月二十九日
书记员 仲长江