【学科分类】刑法学
【出处】正义网
【摘要】在建设社会主义新农村中，农村党支部委员会和村民委员会人员起着举足轻重的作用，他们是战斗在前线的主力军，人们亲切的把将其称为农村“两委”。然而，有些农村“两委”在协助人民政府从事救灾、抢险、优抚救济款物的管理，土地征用补偿费用的管理，有关计划生育、户籍、征兵工作等行政管理工作过程中，利用职务便利，进行贪污、受贿、挪用公款等犯罪活动，严重破农村地区的和谐稳定。本文试图通过对钦州市钦北区农村“两委”职务犯罪的发案原因和特点作浅要分析，以求提出可行的防治对策。
【关键词】农村“两委”；职务犯罪；防治对策
【写作年份】2012年


【正文】

　　农村“两委”协助人民政府从事优抚和救济款物的管理、国有土地的经营管理和土地征用补偿费用的管理、代征和代缴税款、计划生育和户籍管理等大量行政工作，在建设社会主义新农村中起着举足轻重的作用。然而，近年来，随着经济的快速发展，乡镇农村的可支配资金大幅增加，农村“两委”利用职务之便进行贪污、受贿等违法犯罪现象频发，使得广大农民极度不满。农村“两委”官虽小，伤民后果却极大，随着社会主义新农村建设的不断发展和深入，查办和预防农村“两委”成员职务犯罪也将面临新形势新任务。

　　一、钦州市钦北区农村“两委”基本情况及主要发案环节

　　钦州市钦北区村民委员会共163 个，成员658 人；居委会12 个，成员 47 人；社区支委会 8 个，成员53 人。他们经手管理的国家资金与集体资金类别一般有办公经费、党费、征地拆迁款、征地补偿款、青苗补偿款、土/林地租金、低保金、危房改造金等。根据地理位置及相关情况的不同，钦北区农村“两委”成员经手管理的国家资金与集体资金数额也不一样，有的村委只有每月财政拨付的五百元左右的办公经费，有的村委有时经手的征地拆迁款、征地补偿款、房屋租金、土地租金、低保金、危房改造金等十几万元甚至几十万元。

　　据钦州市钦北区检察院统计，2009年至2012年5月查办的“两委”案件共5件7人。其中贪污案3件5人，涉案金额26.8万元；挪用公款案1件1人，涉案金额2万元；受贿1件1人，涉案金额1.284万元。发案环节及手段主要是：（1）采取收款不入帐等手段贪污土地补偿款及青苗补偿款；（2）办理危房改造资金手续的过程中，非法收受贿赂；（3）利用职务之便，骗领低保金以及将已经审批通过并已经发放下来的低保金克扣下来归个人使用的方式贪污低保金。

　　二、农村“两委”成员职务犯罪的主要原因

　　（一）年纪大、文化低，法制观念淡薄。虽然近几年实行了大学生村官制度，但村“两委”成员仍以村内有威望的老人、大姓家族长辈、村里能人为主。再者，农村工作复杂，大多数工作要依赖“村官”的威望、经验、个人魅力来治理，而威望、经验和个人魅力这些因素往往与学历无关，而与个人经历和年龄相关。所以，村“两委”成员大多是长者，且文化素质低，不少还是小学没毕业的。他们往往思想觉悟低，法制意识淡，容易受社会不良风气的影响，个人私欲膨胀。在经济上对金钱产生强烈的欲望，一旦时机成熟，置国法党纪不顾，将贪婪之手伸向公款，而且存在着侥幸心理，认为自己聪明，别人不会知道。

　　（二）大权独揽，财务管理混乱。在农村受传统宗族观念和家长作风影响，支部书记和村主任一般都是本村大姓人氏担任，大权集中在村党支部书记和村委会主任手里，不少村干还身兼数职，这些“两委”大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐，使他们独断专行，贪婪无忌。所有支出全凭一人说了算，谁当干部谁管钱，帐目设置不规范，财务审批不严格。如我院在查办江某贪污案中，发现身为居民组组长兼出纳员的江某就是利用其经手管理有关部门下拨征用该村农民土地补偿款之便利，采取收款不入账的手段，侵吞公款198897元人民币据为己有。

　　（三）监督制约机制不健全。农村“两委”的各项工作并未受到有效的监督和管理，村务公开等制度的落实贯彻、村级基层干部的教育和监督也未能发挥应尽的职责。再者，通过普通村民对农村党委、村委干部的监督基本不存在。在农村基层两委，也并不存在权力制衡，村民会议制度松散，稍有能力的村民即便是进入了村民会议，也很少会通过村民会议对农村两委提出异议。所以，目前的监督主要表现在上访和举报。我院查办的农村“两委”案件中80%的线索是村民直接到控申科、反贪、反渎部门举报中发现的。如大垌镇马王村委出纳陈某挪用公款案、小董镇中花村支书兼村委妇女主任农某受贿案、大直镇那泮村委会陈某、龙谋、梁某3人贪污的串案等这些就是典型案例。可见，农村治理中缺乏村民的有力声音，村务公开在案发乡镇街道流于形式。

　　（四）法制不健全，犯罪难界定。随着农村经济的发展，举报“村官”职务犯罪案件线索较多，但农村帐务混乱，办案费时费力，证据难以确定，调查的多，成案的少，打击力度削弱，助长了“村官”利用职务之便实施犯罪的行为。再加《刑法》对村官职务犯罪范围不够广，让办案人员无所适从。根据《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释，明确了村委会工作人员的职务犯罪行为的犯罪对象仅限于七项工作中的财产，而村级组织中的资金还包括本村的自有资金。村级财务并未对不同资金进行分类管理，导致在司法实践中，村官侵占或挪用的资金性质难以界定，案件定性难以把握，管辖不明确，给惩治“村官”犯罪留下一个真空地带。

　　三、预防农村“两委”成员职务犯罪的对策

　　（一）加强思想性、法制性教育，强化“绝不犯”的意识

　　1、要加强思想政治教育和业务知识培训。想真正遏制农村“两委”职务犯罪，必须加强对其思想教育，消除其犯罪的内因。多渠道、多形式开展素质教育、权力观教育和法治教育，增强村级干部拒腐防变的“免疫力”，保持清醒头脑，保持清廉作风，自觉抵制各种腐败现象的侵蚀。有计划、有针对性地对“村官”进行科技知识、财务知识、法律知识培训，改变目前“村官”学历相对偏低、财务知识不懂、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状。

　　2、加强农村“两委”法制教育，建立良好的法制教育机制。可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育、警示教育，利用农村党员干部现代远程教育或有线电视播放一些违法违纪村官案例，使他们从中吸取教训。纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，组建预防职务犯罪宣讲团，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案析法，开展法律知识的培训和宣传活动，强化农村“两委”成员“绝不犯”的法律意识，使其自觉远离职务犯罪。

　　（二）严格村级财务管理，实行民主决策，防止大权独揽

　　1、严格村级财务管理。加强村级财务人员政治素质和业务素质的培养，确保财务活动规范化、制度化、合理化，明确职责，严格实行“一支笔”审批制度，并确定审批额度。大额支出一律必经班子全体会议或村民理财小组决定，规范收支入账凭据，杜绝白条入账现象。在支出中，村委会或者村民理财小组要集体审查，逐项审计，不合理的决算项目，一律不予支付。

　　2、完善村级财务管理制度，切实把村务公开落到实处。严防走过场，保障农民群众知情权、参与权、表达权、监督权，要进一步健全完善“村帐镇管”制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务帐目，并加强对村帐的监管。

　　3、实行民主决策和民主管理，防止大权独揽。严格按照“支部提、村委议、党内通、代表定”十二字决策程序，即按议事内容，由村党支部提出意见和建议，在村委会上充分讨论，并统一意见，在广泛征求党内外群众意见的基础上，提交全体村民代表大会，作出决定和决议后，才进行实施。同时还要建立《重大事项管理规定》，并进一步完善好《村支部、村委会议事规则》、《重大事项报告制度》等民主管理制度，按章程办事，依法管理村级各项事业。

　　（三）加强监督管理机制，实行“阳光”的村务管理

　　1、上级主管部门要加强监督检查，制定严格的规章制度，加强内部制约。完善健全村级基层财务制度，设立主管、会计、出纳实行钱数分开，实行村务公开，开支公开。完善督促检查制度，建议乡镇一级党委政府对村务公开制度的落实情况进行督促检查，发现问题及时纠正，使各项制度正规化、制度化。

　　2、实行民主监督，强化对村干部的权力监督制约。一要坚持“三公开，一监督”制订完善，《党务、村务、财务公开制度》、《财务管理监督制度》，做到“阳光”的村务管理。各村要做到“五个统一”，统一制订村财务管理制度，统一由村文书或出纳到会计服务所签字领取，统一到乡镇会计服务所报帐核算，统一实行一年一次财务公开（时间统一、程序统一、科目统一、手续统一、公开栏统一）。二要注重村民监督小组作用，真正发挥他们的强有力监督机制，实现村民自我管理，达到自治目的，促进更好进行权力监督。

　　（四）重视预防机制，规范法律制度

　　1、对农村“两委”的犯罪行为要预防为主，防治结合。针对农村线长、面广的特点，应延伸预防网络，深入乡镇村开展法制宣传教育和职务犯罪预防工作，以法制手段推进基层社会主义民主法制建设，为维护农村稳定和促进农村经济发展创造一个良好的法治环境。

　　2、规范并完善关于农村“两委”行为的法律法规。在新农村建设中，要想适应社会主义市场经济体制发展的要求，真正做到有法可依、违法必究，使社会主义的法律法规成为农村基层工作者和农民朋友心目中的真正权威，就必须健全对农村“两委”犯罪行为的法律法规。首先，立法上《刑法》等相关法律应将村“两委”所涉及的罪名、主体上进行定性，避免其做了坏事，却在法律上没有明文规定，或主体不适用，最终依照法无明文规定不为罪的原则，而令其逍遥法外。其次，建议市委、市政府结合本地实际，制定《村干部规范化管理暂行办法》，把对村“两委”的任职条件、职责任务、选拔任用制度、教育管理、考核奖惩、监督约束、领导责任等列入其中。从而促进村级干部管理工作的制度化、规范化，从而提高农村基层组织建设的整体水平，培养和造就一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的村干部队伍。




【作者简介】
农培桢，单位为钦州市钦北区人民检察院。马能，单位为钦州市钦北区人民检察院。