三峡工程移民安置补偿案件的特点、成因及对策
——关于三峡库区移民安置补偿行政案件的调查报告
卢世雄　涂平 张建平
三峡工程建设成败的关键在移民。三峡工程水库淹没涉及重庆市16个区县、237个乡镇、1427个村、5483个组、受淹城市2座、县城8座、集镇101个、动迁城乡居民103.79万人，其中淹地农村移民35.34万人。移民搬迁安置中，生存环境的巨大变化，社会资源的再次配置，利益格局的重新调整，致使各类矛盾冲突相继发生。近年来，因移民安置补偿引发的行政纠纷数量增长较快，且案件涉及面广，政策性强，审理难度大，若处理不慎，极易诱发群体性事件，造成上访等社会问题，成为影响库区和谐稳定，制约库区经济社会发展，妨碍统筹城乡综合配套改革试验的突出因素。三峡工程“千年大计、国运所系”，对移民安置补偿中暴露出来的问题，应当予以高度关注。
重庆市第二中级人民法院地处三峡库区腹地，辖区内万州、云阳、奉节、巫山、忠县、开县等区县属移民大县。为全面掌握库区移民行政案件的基本情况，服务库区经济社会全面协调发展，从司法的视角审视移民安置补偿工作中暴露出的矛盾和存在的问题，总结经验教训，为政府决策提供有针对性的意见建议，推动四期移民攻坚的顺利进行，该院成立了调研课题组，对三期移民以来，辖区两级法院审结的安置补偿行政案件开展了专题调研。课题组采取查阅卷宗、剖析典型案例、与基层行政审判人员座谈、走访有关政府及移民、国土等职能部门的调研方法，历时三个月的时间，经过广泛深入的调查研究，掌握了翔实的第一手资料，在此基础上形成了《三峡工程移民安置补偿案件的特点、成因及对策——关于三峡库区移民安置补偿行政案件的调查报告》课题成果。
一、移民安置补偿案件的基本特点
根据调查分析，当前移民安置补偿行政案件主要具有以下几个方面的特点：
1、案件数量逐年上升。2004——2007年9月，辖区两级法院受理一审移民安置补偿行政案件126件。2004年，受理21件，2005年，受理30件，2006年，受理43件，年增长率分别为42.9%和43.3%，2007年1—9月，受理32件,与上一年度同期基本持平。从三期移民工作进程来看，呈现阶段性移民越到后期，矛盾纠纷增长越快、越集中的趋势。
2、争议重点逐步转移。三期移民前期，案件类型以请求行政机关履行给付安置补偿费用法定职责为主，进入后期，行政强制搬迁安置、销号案件显著增加。并且，除搬迁安置过程中因强制搬迁、安置对象、补偿范围、标准的确定、财产评估及补偿费用的计算、拨付等引起的纠纷外，安置补偿完成后因后期扶持不力引起的纠纷大量出现。2006年，当事人以有关政府没有履行后期扶持职责，造成生活困难为由，起诉请求重新搬迁安置的案件共8件，占当年受理移民安置补偿案件总数的18.6%。
3、原告主体类别多样。原告为单位的案件4件，占案件总数的3.2%，原告为自然人的案件122件，占案件总数的96.8%。自然人为原告的案件中，原告属外迁安置移民的3件，占案件总数的2.4%，属就地安置移民的119件，占案件总数的94.4%；原告属农村移民的75件，占案件总数的59.5%，属城镇居民的47件，占案件总数的37.3%。农村移民案件中，原告属占地移民的31件，占案件总数的24.6%，属淹没移民的44件，占案件总数的34.9%；其中属“双淹户”（房屋、土地均属淹没区）的28件，占案件总数的22.2%，属因淹地由集体经济组织调整土地安置等其他情况的16件，占案件总数的12.7%。从原告的主体类别来看，农村移民的就地安置和城（集）镇迁建中的居民安置是移民安置补偿纠纷的多发领域。
4、群体诉讼特征明显。原告人数为5人以上的集团诉讼案件14件，占案件总数的11.1%。另外，很大一部分案件原告起诉虽不是以集团诉讼形式出现，但案件背后涉及相同或相似境况的移民人数众多，甚至是某一类、某一地移民的整体，如部分“农嫁农”型“外嫁女”（指户籍仍在淹没区且对方同为农业人口的出嫁人员）、委托培养的大中专毕业生、计划外生育人员起诉请求安置补偿案件的背后是目前移民主管部门未纳入安置补偿对象范围的整个同类移民的群体。这类案件原告的诉讼活动往往得到案外同类移民人气、财力的大力支持，出现少数移民“打官司”，众人集资出钱，集体关注的局面。
5、政策专业属性突出。三峡工程移民属于世界级难题，受到国内外媒体广泛关注。党和国家高度重视移民安置工作，移民纠纷的妥善处理关系工程建设的顺利进行、关系库区稳定大局、关系移民基本人权保障，具有较强的政治敏感性。而在具体的规范层面，目前支撑移民安置补偿工作的规范体系除国务院制定的《长江三峡工程建设移民条例》及重庆市人大常委会制定的《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》外，大多均为地方各级地方政府及职能部门出台的作为政策依据的规范性文件。而且，安置补偿涉及的费用种类、费额核定、计算、给付等均具有特定的内涵和核算方法。因此，移民安置补偿案件具有很强的政治性、政策性、专业性和技术性。
6、诉前多经申诉信访。大多数安置补偿纠纷进入诉讼之前，当事人已经进行多次申诉，多级信访。由于安置补偿涉及移民的基本生产生活保障等切身利益，在通过行政程序无法取得满意结果的情况下提起行政诉讼，移民与行政机关之间矛盾尖锐，存在强烈的对抗情绪。据统计，93.6%的安置补偿纠纷进入诉讼以前，当事人曾经通过申诉、信访渠道向移民行政主管部门及安置补偿实施机关寻求解决。
二、移民安置补偿案件的原因分析
从案件反映的情况来看，移民安置补偿工作中存在的以下几个方面的问题是导致安置补偿纠纷的主要原因。
1、安置补偿标准总体偏低。按照国家有关规定，移民资金实行按农村移民安置、城（集）镇迁建、工矿企业迁建、专业设施复建、环境保护等大类分解包干到库区区县人民政府及有关责任单位限额使用的原则。在包干限额下，各区县确定的具体的移民安置补偿标准普遍较低。如按规定，被搬迁安置的城镇受淹居民房屋及附属设施的补偿价格以静态补偿基准价格（1993年5月价格）为基础，按照当年价差指数计算动态补偿金额。按以上补偿标准，很大一部分城镇居民所获得的生活安置补偿费不能抵偿其新建或购买市场同面积同结构房屋的支出。另外，农村占地移民中，部分家庭的房屋所在地已经“城市化”，但由于不具有城镇居民身份，只能按照农村占地移民的安置补偿标准进行补偿。相比之下，其毗邻的城镇居民，如果属于城镇拆迁的对象，其获得的房屋及附属设施的补偿费则相对高出许多。
2、补偿范围对象规范滞后。对于移民安置补偿的范围、对象，政策和法律强调了排除性规定，这客观上有利于准确确定补偿范围、补偿对象，确保安置补偿资金的使用不突破包干限额。但是，具体移民搬迁安置工作中新现象、新问题、新矛盾层出不穷，其补偿范围、对象的复杂性远不是这种“一刀切”的方法所能够解决的，其中不乏存在的合理因素已经凸显部分“排除式”规定过于僵化，缺乏灵活性的弊端。就补偿范围而言，按照《长江三峡工程建设移民条例》的相关规定，1992年4月4日以后在淹没线以下擅自建设的项目，属于违章建筑，国家不予补偿。但从实践来看，1992年4月4日后部分移民擅自建设的项目，既存在确因生产、生活所需，但由于主管部门的原因未能取得合法手续的情况，也存在虽取得有关手续，但因主管机关存在违法审批的行为导致手续无效的情况。就补偿对象而言，按规定，前述“农嫁农”型“外嫁女”不能请求生产安置补偿，很大程度是基于这类人员可在男方所在地取得承包地的考虑，但从土地承包的实践来看，这类人员很难在男方所在地短期内取得承包地。这类原告之所以提起诉讼，正是因为在男方所在地没有取得承包地。对于不予安置补偿的财产范围和人员对象，现行规定没有适度体现不同情形下的合理区别对待是引发纠纷的主要原因。
3、安置补偿调整程序复杂。移民资金的拨付必须按年度移民投资计划进行，移民作为具体的安置补偿对象获得有关补偿费用需经过计划、审批、实施等一系列严格的程序。如果少数应当安置补偿的对象由于主客观方面的原因没有被纳入年度移民计划，那么其补偿调整过程则比较漫长复杂。移民工作是一个系统工程，地方移民主管部门一般不会因少数移民出现的问题而调整年度移民计划，而是采取将其纳入下一年度移民计划的办法进行安置调整。当前，随着三期移民工作结束，少数需要调整安置的移民只能纳入尚在编制之中的四期移民计划。由于担心移民政策的变化，这种安置补偿迟延导致了相当数量的尚未得到补偿款的移民请求行政机关履行安置补偿法定职责的诉讼。
4、规范性文件适用隐患多。囿于成文法的局限性，三峡移民的相关法律法规难以应对库区社会的法律需求，缺失遗漏之处不可避免，因此，有关政府及职能部门关于三峡移民的相关政策与移民法律法规共同构成了移民安置补偿工作的政策法规体系。移民工作中，作为地方政策的规范性文件因为较强的针对性、实用性、灵活性得以频繁实施，“红头文件”成为了移民工作中解决具体安置补偿问题的主要依据。但是，普遍适用规范性文件亦存在不少弊端，埋下了产生安置补偿诉讼的隐患。如，地方规范性文件，特别是区县级规范文件效力层级较低，缺乏权威性，移民工作中难以取得移民的认同。部分基于地方利益和局部利益而制定的规范性文件，与移民法律法规和上位的政策存在冲突，损害了移民的合法权益。一些地方的规范性文件制定主体混乱，内容不协调，前后不统一，缺乏连续性、稳定性。
5、移民行政执法行为失范。同其他工作相比，移民搬迁安置工作具有时不待人、“水赶人”的特点，时效性很强，存在难度大、时间紧、任务重的矛盾。一些地方特别是基层移民工作机构的工作人员为完成搬迁任务，片面追求效率，工作方式简单、粗暴、随意，不同程度上存在违法和不当执法的现象，助长了安置补偿纠纷的发生。从案件反映的情况看，移民行政执法存在的主要问题有：一些地方的工作人员政策法律理解能力不强，适用政策法律出现偏差失误；一些地方的工作人员对搬迁安置对象存在任意承诺，欺骗宣传，威胁恐吓，逼迫就范，暗箱操作等违法行为；一些地方的工作人员对实物财产等级、数量评估缺乏统一尺度，有失公正；一些地方前期工作不抓紧，拖到后期，丧失回旋余地即便明知违法也得普遍实施强制措施。三期移民后期，安置补偿案件数量的显著增长，行政机关采用强制措施是一重要原因。
6、村规民约侵害移民权益。按规定，农村移民生产安置补偿费归农村集体经济组织所有，按统一的人均标准，核算到户，补偿到社。但在具体分配过程中，农村集体经济组织通过村民大会决定分配方案时，一些陈旧落后的村规民约及“土政策”影响了分配的公正性，恣意侵犯部分移民的合法权益。如以村民大会“协议”等形式限制或剥夺“外嫁女”（“农嫁非农”）、“入赘婿”等人员参与土地补偿费分配的权利。虽然没有取得土地补偿费的移民可通过民事诉讼维护自己的合法权益，但现实生活中，这类人员往往认为行政机关移民补偿没有到位，从而向移民行政部门要求补偿，在请求无法得到满足的情况下进而提起行政诉讼。另外，村民大会确定农转非人员及其他相关财产补偿资金的分配等，基于同样的原因，也往往导致民事纠纷向行政领域扩散。
7、后期生产扶持落实不力。三峡工程建设移民，采取的是前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针。但从后期扶持政策的落实情况看，一些移民新区的产业配套方案实施受阻，甚至流于形式，导致新区经济发展缺乏活力，影响了移民的就业和收入，部分移民生活水平有所下降。例如，某地规划的移民新区建设，计划迁入上百家企业，新设车站、码头等作为产业支撑。但在市场体制下，很大一部分计划搬迁企业被关闭、破产，车站建设因规划调整亦未能实现。由于人口流动量小，服务业、商业不景气，新区补偿给移民的经营门面大多关闭，搬迁前在原居住地以经营门面有着丰厚稳定收入的移民由此失去了收入来源，生活水平下降较大。搬迁前后生活的强烈反差，激起当地移民对安置补偿的不满，引发了部分移民请求重新安置的群体诉讼。
8、诉讼意识能力缺乏同步。一方面，随着国家法治进程的推进和普法力度的加大，总体上，移民的法律意识及法律素养有了很大程度的提高。特别是，随着移民政策的日益透明化以及对有关移民法律政策理解能力的提升，部分移民的依法维权意识特别是寻求司法救济的意识明显增强，行为方式也逐步从寻求行政救济转向司法救济。这是近年来移民安置补偿案件数量增长较快的主观原因。但另一方面，受文化、教育水平落后以及不正当诉权干预（部分地方有限制律师代理移民安置补偿案件的规定）的制约，绝大多数移民的权利意识与诉讼能力仍存在较大差距。实践中，很大一部分安置补偿案件不是起诉被告错误、就是诉讼请求明显不能成立。一部分争议即便缺乏诉讼的必要性，但原告仍然固执已见，唯我独尊，不听取任何善意的意见，一定程度上存在滥诉现象。另外，极个别人别有用心地利用了移民安置补偿中存在的问题，以代理诉讼的形式，伺机敛财。在有关纠纷的非诉讼解决程序中，推波助澜、煽风点火，把矛盾推向法院。
三、改进移民安置补偿工作的对策建议
1、完善安置补偿政策法规，统一政策法律适用
政策法律规范的不完善是导致移民安置中诸多纠纷的根源，要从根本上解决安置补偿中的各种问题，首要的任务是完善有关政策法律规定，统一政策法律适用标准。
第一，加强安置补偿立法，完善涉及补偿标准、范围、对象等移民根本利益的事项的规定。在工业生产欠发达，传统农业经营占主导地位的广大库区，土地不仅仅承载着农民的生产职能，而且具有重要的生活保障功能。因此，政策法规对于失地移民的生产、生活安置补偿要从提供长远社会保障的角度出发，在经济社会发展的基础上，充分考虑移民相对集中的请求中的合理性因素，通过补助、扶助的形式，达到整体上适度提高补偿标准，扩大补偿范围和对象的效果。
第二、改革补偿安置立法体制，回收、限制地方政府及职能部门特别是区县级政府及职能部门制定涉及补偿标准、范围、对象事项的权限。凡上述事项需要具体规范的内容应提请重庆市人大或政府以法规、规章的形式作出规定，从而避免、缩小地区差异，提高安置补偿依据的权威性和公正性。
第三、合理协调政策与法律法规的关系，加强对规范性文件的审查和清理。政策具有较强的应变能力，能有效填补法律的空隙。在移民工作中，有关政府及职能部门结合自身实际制定的规范性文件，体现了地方的政策导向，对安置补偿工作的顺利进行具有积极作用。但是地方政策不能曲解、背离法律法规和上位政策，上级政府应当加强对下级政府及职能部门出台规范性文件的监督和合法性审查。对当前各地数量众多、内容庞杂的规范性文件开展清理工作，撤销、废止与违反法律法规及上位政策的规定，厘清规范性文件的内部关系，实现政策的内部协调和与法律法规的统一。
2、加强移民工作队伍建设，提高行政执法水平
移民工作是库区党委政府的头等大事，是事关库区经济社会发展的中心工作，是对党委政府执政能力的重要考验。移民安置工作状况是衡量各级移民工作部门及人员工作能力和水平的重要标准之一。为从源头上预防和减少安置补偿纠纷的发生，必须立足于移民工作队伍建设，增强移民工作人员特别是基层人员的素质，提高执法水平和妥善处理争议的能力。一是加强对移民工作人员的思想政治教育，不断强化政治意识、大局意识、人本意识、法治意识、责任意识，增强使命感、紧迫感。要树立搬迁安置工作的超前意识，避免后期的突击强制。二是加强对基层移民工作人员的培训。乡镇干部是移民工作与搬迁群众的桥梁，往往也是安置补偿工作一线经办人员，同时也是安置补偿纠纷的第一处理人员，其工作能力和水平决定矛盾的发展方向。因此，要通过广泛深入的培训，提高基层移民工作人员特别是乡镇干部的政策法律理解运用能力和调解化解争议的能力，改进工作作风和执法方式。三是加强行政公开。“阳光是天然的防腐剂”。安置补偿中暗箱操作带来的不公正性往往是引起纠纷的直接诱因，因此，必须提高安置补偿政策法律执行的透明度，以公开促公正，让移民群众感知体验理解安置补偿的公正性。四是加强对移民工作人员的检查、监督，对安置补偿工作中违反政策法律规定，侵害移民合法权益的行为要坚决予以组织和法律惩戒。
3、强化移民思想政治工作，培育自主创业精神
补偿是对搬迁移民已失物质利益的一种弥补，但是，乡情难舍、故土难离，移民抛家离舍、背井离乡的精神创伤不是用金钱、实物所能挽回和弥补的。物质补偿的局限性本身存在诱发安置补偿争议的可能性。因此，移民工作部门必须通过深入细致的思想政治工作给移民以精神安慰，抚平其心理创伤，鼓励其重建家园的信心。一是加强政策法规宣传教育。针对库区社会结构带有很强的封闭性，群众道德文化素质不高，法治观念较为淡薄，传统、朴素的观念在思想意识中根深蒂固的特点，要通过有效的政策法规宣传，使移民群众在学法、懂法的基础上，增强其接受安置补偿的自愿性和主动性。二是积极为移民排忧解难。不仅自身要充分认识并敢于承认补偿的有限性，而且要通过耐心的说服工作，让移民也理解到国家补偿的有限性。要摒弃“搬也搬了、补也补了、并且是越搬越好”，希望移民感恩戴德的“恩赐”思想，从肯定移民的奉献牺牲精神出发，多方面为移民谋利解忧。三是帮助移民克服“一等（等政策）、二靠（靠救济）、三闹（群体上访）”的依赖思想、惰性思想，不断改造移民的就业观，大力培育“自强不息，再造家园”的创业精神，并通过劳动培训等手段，提高移民劳动技能，帮助和引导移民积极就业、自主创业。
4、加快推进新区产业发展，加强后期扶持力度
“搬得出、稳得住、逐步能致富”是移民工作的基本目标。面对部分区县移民迁入新区成为城镇居民后，却因就业难、致富难、生活难不断引发安置补偿争议的新形势，有关政府必须予以高度重视，积极采取措施解决移民的现实困难，实现搬迁移民的安居乐业。一是对于移民开发区尚未落实的配套建设，应当加快实施进度，对于不能继续实施的规划方案，应当及时制定、公开补救措施，从而稳定移民情绪，增强扎根新地方、建设新家园信心。二是抓住机遇，利用国家破解库区产业“空心化”问题的各项政策措施，加快推进移民新区的产业发展进程。安排产业投资、建设项目以及优惠政策要向新区倾斜和照顾，采取多种形式多方面为新区移民提供就业扶持，拓宽就业渠道，增加就业机会。特别要通过工业企业的发展，带动新区商业、服务业的繁荣，从而促进个体经济的发展，推动移民就近就业、家庭就业，满足移民增加收入，改善生活的现实需求。三是建立和完善移民社会保障制度，移民、民政、劳动、教育等职能部门要多方联动、形成合力，注意将特定困难移民的就业与再就业、基本生活保障、养老、医疗保险及教育等纳入社会保障体系予以特别考虑，千方百计将可能由此引发的安置补偿纠纷消弭在萌芽状态。
5、健全安置补偿调处机制，畅通权利救济渠道
过去的经验教训表明，在三峡库区，移民安置纠纷经常与其他社会矛盾纠纷渗透交织在一起，牵一发而动全身，极易引发群体性事件。因此，在构建社会主义和谐社会的法治环境下，健全安置补偿纠纷的多元解决机制，畅通移民权利救济渠道是当前建设和谐库区的必然选择。一是充分发挥申诉、信访、复议的纠纷解决功能。申诉、信访、复议是法律赋予当事人的行政救济权利，申诉、信访受理部门和复议机关应当尊重当事人的程序选择权，在对安置补偿争议的处理中，切实履行监督行政、调处纷争的职能，尽量消化矛盾。要避免形式主义，“走过场”，最终造成矛盾向法院集中的局面。特别是对于申诉、信访，建议体谅当事人的信赖需求，大力推行移民安置补偿纠纷行政首长接待制度、“问名”接待制度。二是正确处理安置补偿纠纷“堵”与“疏”的关系。矛盾在于“疏”而不在于“堵”，有关政府及司法行政部门要改变压制律师事务所、法律服务所等法律服务机构承接移民安置补偿案件的错误做法，要通过加强管理，强化教育的手段，积极正面引导律师、法律工作者参与解决移民安置补偿纠纷，通过发挥其在法律政策解释方面的优势作用，达到化解矛盾的目的。有关政府应当信赖、支持法院用司法方式解决安置补偿纠纷，杜绝利用财政、行政手段向法院施加压力，限制法院依法受理安置补偿案件的现象，避免矛盾长期积攒于行政程序之中，酿成事端。三是拓宽法院行政审判的司法功能。要准确定位权利救济，权力监督功能，发挥行政审判作为“官民”矛盾“减压阀”“调节器”的职能作用，加强当事人的诉权保护，维护当事人的合法权益。要延伸政策形成、释法补漏功能，通过有针对性地制作司法建议及专题调研报告等形式，对行政机关在安置补偿中的工作方法、管理体制、规章制度以及政策制定、法律适用等方面存在的漏洞和问题，及时提出解决问题的意见和建议，促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作，实现行政机关、法院安置补偿纠纷预防、解决机制的对接与联动。