【关键词】法院；拆迁矛盾；功能定位
【写作年份】2012年


【正文】

　　近年来，随着区域经济的快速发展，城市化建设的不断推进，对因公共利益引起的国有土地的使用权进行重新规划和配置成为必然。然而这一现实使得在房屋拆迁过程中所引发的利益冲突亦随着城市化进程而愈演愈烈。大量的暴力强拆事件及反抗强拆自焚事件被不断曝光，这也与西方国家“风可进、雨可进、国王不能进”的私权保护理念形成了强烈的反差。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新《条例》）的出台引起了社会的高度关注。时至今日，法院作为司法机关在被新《条例》赋予了更为重要的历史使命后，面对既存在法律问题，又有拆迁深刻的社会根源情况下，法院再次陷入了尴尬境地，如何定位法院在拆迁中的功能，以更好的化解拆迁矛盾成为需要思考的重要课题。

　　一、拆迁异议的可司法性，做好拆迁“清源者”

　　利益关系的平衡和协调是矛盾产生的源泉，在拆迁纠纷中，法院通过司法手段对相关法律概念进行准确认定，居中、公正的裁判拆迁行为是杜绝矛盾产生的基础。

　　1、拆迁矛盾产生的根本原因。一般而言，矛盾产生于利益的协调与分配过程中。在房屋拆迁中亦是如此，被拆迁人基于房屋产生的巨大的利益，这一利益一旦发生变动，则会由此产生价值期待。而事实上对房屋征收是否属于“公共利益”、征收标准如何确定等内容，往往是由征收人一方决定，由此在房屋征收中产生了既做运动员也做裁判员的一方。这也导致被征收人常会感觉缺乏一个平等的说理平台，即使在利益得到保障的前提下，也会对所获得的结果产生质疑，从而使双方矛盾不断激化。

　　2、新《条例》对拆迁程序的完善。新《条例》第八条对房屋征收的范围做了比较明确的规定，同时第十四条赋予了被征收人在对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服时，可以依法提起行政诉讼的权利。而《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧《条例》）是由房屋拆迁管理部门颁发房屋拆迁许可证即可进行拆迁，并不赋予被拆迁人对拆迁决定提起诉讼的法律依据。新《条例》突破了只能对补偿、安置提起复议或诉讼的局限，将拆迁决定纳入了司法审查与监督的范畴。也就是说当拆迁产生异议诉至法院时，拆迁决定权最终落在了作为中立组织法院的裁决上。这也为法院能够提前介入和规范拆迁行为，确保矛盾在被升级之前得到及时的稳控提供了法律保障。

　　3、对“公共利益”概念的认定。“公共利益”在事实认定上存在一定的模糊地带，从美国的经验看，法院在同一件事情上也会有截然相反的判决。因此法院如何从程序上（相关公告、听证的规定）、实体上（是否符合公共利益的征收前提等）的合法性对其进行审查，特别是对新《条例》第八条第五项关于旧城区改造的适用，更易引起双方判定标准上的差别。在新《条例》征求意见稿中曾对其作了一个“90%”和两个“三分之二”[1]的详细规定，而正式出台的新《条例》取消了这一具体规定，这就对法官“公平公正”理念作为衡量标准的把握提出了更高的要求。如在案件审理过程中对第十条中的“多数”做出符合现实需要的理解，并对由此产生的听证程序的意见和结果给予高度的重视。正是通过法院的审理和调查这一过程，使得政府获得了重新审视自己决定是否周全的机会，同时也给群众提供了更为公开的平台去了解拆迁项目的实质，并在双方存在争议时由法院居中裁判，从而实现拆迁根源上的合法合理性。

　　二、明晰征收补偿主体，做好拆迁“守望者”

　　征收补偿主体的明确实际上是通过法律方式对责任承担者进行确认，这也为法院从立案、受理、举证责任分配、证明标准认定等环节审查和规范政府拆迁行为提供了保障。

　　1、征收补偿主体的变化。拆迁矛盾存在的根源在于利益分配，旧《条例》房屋拆迁中，是由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可，获批后由开发商实施拆迁。也即开发商成为拆迁主体，其往往通过压缩拆迁补偿标准、转嫁拆迁负担等方式追求利润最大化，最终导致拆迁矛盾愈演愈烈，不断升级。而新《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。它明确了实施公益性征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。这也为法院监督拆迁行为、化解拆迁矛盾提供了明确的法律依据和责任人。

　　2、案件性质、立案审查及受理费用的变化。旧《条例》中的拆迁人与被拆迁人在协商签订拆迁补偿协议时在法律上属于平等的民事主体，由其产生的诉讼属民事诉讼，其在立案时依据《民事诉讼法》第一百零八条的规定开展案件的起诉审查工作，同时案件受理费按照案件的实际标的，以财产案件实际标的计算收费；而新《条例》中明确了政府作为征收补偿的主体，那么征收人与被征收人则形成了行政法上的“官”与“民”的关系，该《条例》第二十六条亦明确规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼，从而明确了此类纠纷属行政纠纷，其在立案时直接以新《条例》第二十六条为依据进行审查，同时案件受理费统一以50元受理费标准收取（注：绝大部分情况下比前述受理费要低很多）。在明确的案件受理依据及较低的受理费标准情况下，法院应最大限度的为被征收人提供司法救济途径。特别是对这一特殊行政案件的受理，对重大项目建设及保障被征收人正当利益的平衡，在行政案件个案审判中联动协调化解等工作应加以高度重视。

　　3、举证责任分配和证明标准的变化。在旧《条例》操作模式下产生的民事纠纷，依据“谁主张谁举证”的原则，被拆迁人应当对其认为拆迁补偿不公平的主张提供相应的证据予以证明。民事诉讼一般采取优势证明标准，即根据证据效力占优势的证据认定案件事实的证明标准。这种举证责任和证明标准下，作为相对弱势方的被拆迁人来说，其承担的证据压力较大，胜诉的可能性也会降低。而新《条例》模式下的行政诉讼，对被征收人的证据要求较小，相反政府需对其合法性承担举证责任，如对拆迁决定有异议的诉讼，政府必须举证证明自身符合“公共利益”标准的主张。而根据行政诉讼明显优势证明标准，政府提供的证据需占明显优势才能获得胜诉。而法院则应在审判中明确上述举证责任分配及证明标准，充分发挥审判职能，公平、公正的处理拆迁案件，为被征收人提供了应有的法律保障。

　　三、司法强拆取代行政强拆，做好拆迁“参与者”

　　司法强拆的规定让法院从居中裁判者变身为拆迁“参与者”，可以说是特殊时期为防止“暴力拆迁”所用的缓兵之计，法院在自身审执压力巨大、外部拆迁压力严峻的情况下，也必须通过严格审查、加强联动、借鉴经验做法等方式，在参与拆迁的过程中促进拆迁难题化解。

　　1、司法强拆的矛盾及现状分析。新《条例》第二十八条将强制拆迁的主体明确为法院，将司法的强制执行完全取代行政强拆。而根据《行政诉讼法》第六十六条规定，此种情况下行政机关有权选择向法院申请强制执行或由其自身负责执行。此种为了应对特定条件和特定时期的规定，使得法律规定之间产生了一定的矛盾。从实际操作而言，通过司法参与打破政府既当“运动员”又当“裁判员”的游戏规则，在一定程度上缓和了矛盾。而另一方面新《条例》实施后，全国各地依然陆续出现因征地拆迁引发的恶性事件，如江苏兴化张桂华自焚事件、湖南株洲汪家正自焚事件，违法违规拆迁现象甚至一度呈增加趋势[2]。法院在自身审判压力增大、人员极度紧缺的情况上，司法通过审查拆迁行为、执行强制拆迁来遏制恶性拆迁的功能未能完全实现。

　　2、司法强拆下法院面临的困境。拆迁不仅是一个法律问题， 更是一个复杂的社会问题。如拆迁后拆迁户的安置问题、生活保障问题等，都不是法院通过强制执行所能独立解决的问题。而另一方面，强制拆迁行为可能对公民的人身、财产利益产生极大的影响，按照新《条例》的规定，只要被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不搬迁的，政府即可申请强制执行。而在当前法院司法资源非常有限，“执行难”的问题本身就没有得到有效解决，再将房屋拆迁强制执行工作完全交由法院，将会导致司法执行不堪重负，这一困境也将会对既要求质量又要求效率的拆迁执行工作产生负面的影响。

　　3、司法强拆下法院的应对措施。拆迁行为因涉及面广，无法保证所有被征收人都有足够的法律意识在规定的时间内自主的寻求司法、行政救济。如果法院对政府的强制执行申请只做形式审查，将极易导致部分被拆迁人的不服和不满，甚至误解为人民法院就是行政机关的执行机构，最终丧失法院司法居中裁判的本质功能。因而，作为特殊时期应对特殊矛盾的司法强拆工作，法院在执行过程中亦要最大限度的摆脱机械执法。

　　首先，对于拆迁案件申请强制执行的，在非诉行审阶段，就应对房屋拆迁执行的科学程序、行政决定、行政执行的程序等进行全面严格审查。必要时可要求政府针对拆迁行为的合法性对被拆迁人进行解释说明，一方面确保当事人对拆迁行为知情权的实现，另一方面保障行政行为的公开、透明性。经过上一阶段的审查后，法院再对是否予以执行做出裁定，最终依生效的裁定书进入强制执行阶段。

　　其次，加强司法拆迁决策的监督与制约作用，确保行政机关在拆迁过程中严格依法定程序开展工作，法院应在各个阶段更进一步强调对行政机关强制搬迁行为的合法性进行司法审查和监督，如对房屋拆迁决定合法性审查，对补偿方案合法性、合理性审查等，同时充分发挥法院诉前调解和诉调对接工作的优势作用，将职能进行前置和拓展，从而在各个阶段都能及时的避免拆迁矛盾的产生，将拆迁强制执行的概率降到最低。

　　最后，司法强拆取代行政强拆作为一项新的挑战，就不是简单的闭门造车、坐而论道能够解决的问题，这就要求法院连同行政职能部门在实践中不断学习和探索各地新的经验和做法，如：探索开展“阳光拆迁”工程、运用“模拟征收”方式创新拆迁工作等等，通过相互借鉴促使各方冷静、理性的应对拆迁难题。

　　四、结语

　　“冰冻三尺非一日之寒”，拆迁演变为现阶段一种严重的社会问题，有其一定的社会经济背景，并非集一人之力或者一种社会力量可以解决，当然法院作为社会公平正义的捍卫者、社会稳定的维护者，既不能因其艰难而退缩，也不可一味的依靠一己之力解决所有的问题，也只有在社会各个机构、各种力量的理念转变、相互监督和制约、相互协调与配合中才能真正实现实质性的社会效果。




【作者简介】
刘英明，单位为扬州市江都区人民法院。杨婷，单位为扬州市江都区人民法院。


【注释】
[1]一个“90%”指：因危旧房改造的需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。两个“三分之二”指：因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意；房屋征收部门应当按照经批准的补偿方案，与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；其中，危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。
[2]参见2011年5 月16 日，国土资源部发出的《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》。