【出处】《人民法院报》2012年7月26日
【关键词】管辖制度改革；地方行政干预
【写作年份】2012年


【正文】

　　根据现行行政诉讼法第十七条、第十八条的规定，绝大多数的行政案件都是由被告所在地人民法院管辖，由于被告所在地人民法院在人、财、物各方面都受制于地方政府，导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场。在此背景下，浙江法院探索的异地交叉和集中管辖等改革尝试，显得十分具有现实意义。

　　一、异地交叉管辖制度的探索和实践（一）台州中院异地管辖制度改革的基本情况1.改革经过：为了给基层法院依法独立公正审判创造良好的司法环境，增强行政审判的公信力，台州中院从2002年开始尝试行政案件管辖制度改革，将当地政府为被告的案件和原告、第三人为10人以上的集团诉讼案件，作为重大、复杂案件，交由异地基层法院审判。具体操作步骤是：由原告直接向中院起诉，中院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外的基层法院审判的裁定。但这时的异地管辖还是局限于固定交叉管辖。

　　2006年，针对该制度在实施过程中存在的一些问题，如相对固定的指定管辖出现两地政府互为“支持”情况、仅对被告为县级以上政府和重大诉讼案件被告异地管辖导致交叉案件范围过窄以及中院一审案件偏少等问题，2006年4月，台州中院发出《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》，进一步扩大异地管辖案件的范围，并赋予原告管辖选择权。

　　2.改革深化：异地管辖制度对行政首长出庭应诉制度及行政诉讼协调工作带来一定负面影响。凡是异地管辖的案件，行政机关法定代表人出庭率及行政案件协调率均大大低于本地案件。为此，台州中院组织人员到各县市区进行调研，在调研的基础上，于2009年8月出台了《关于加强异地管辖行政案件协调工作的实施意见》。该文件对推动异地管辖案件的协调工作起到了积极作用。2008、2009年，台州市异地管辖案件的协调撤诉率分别达38.05％、32.8％，分别比2007年上升近19个百分点、14个百分点。

　　针对实行异地管辖后，行政机关负责人出庭应诉率低这一情况，台州中院又于2008年出台了《关于促进行政机关负责人出庭应诉制度实施的意见》。2008年，市、县（市、区）两级行政机关负责人出庭应诉的案件50件，其中异地管辖案件行政机关负责人出庭的17件，占出庭总数的34%，比2007年18.5%上升了15.5个百分点。

　　（二）异地管辖制度实施中存在的问题最高法院关于行政案件管辖司法解释出台后，浙江全省法院加大了行政案件异地管辖的工作力度，但异地管辖制度实施中依然存在地区发展不平衡、异地管辖案件占本地全年一审收案数的比例差异较大等问题。如2010年浙江全省十一个地区，有五个地区全年指定异地管辖的案件数在10件以内，有五个地区全年指定异地管辖的案件处于30件至50件之间，100件以上的仅台州地区一地。2010年台州地区异地管辖数量占当地全年一审收案数的53.56％，丽水地区也达到33.33％；处于中游的绍兴和衢州分别达13.16％和12.12％；其余地区均在10％以下。

　　二、集中指定管辖制度的探索和实践（一）丽水中院相对集中指定管辖制度改革的基本情况相对集中指定管辖制度，是指利用指定管辖的方式，对特定区域内行政案件的管辖权进行重新调整和合理配置，把一定区域内部分一审行政诉讼案件交由一个或几个特定法院管辖，以达到整合行政诉讼资源的目的。2007年9月17日丽水中院制定实施了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》（以下简称《意见》），将全市九个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由莲都、龙泉、松阳三个基层法院管辖。2007年全市法院共受理一审行政诉讼案件97件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖23件，占案件总数的23.71％；2008年受理152件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖案件56件，占受理总数的36.84%；2009年受理155件（不包括因移送管辖重复立案数），其中指定管辖56件，占受理案件总数的36.13％。试行相对集中指定管辖之后，莲都、龙泉、松阳三个基层法院审理的案件数分别占2007年、2008年、2009年丽水市受理案件总数的48.6％、72.25％、63.68％。可见，相对集中指定管辖制度得到了行政相对人和基层法院的广泛认同。

　　（二）相对集中指定管辖改革中存在的问题1.制度本身存在的问题：一是增加当事人的诉讼成本；二是部分法院审判功能配置缺失，致使该院地位、社会影响力下降；三是相对固定的对应管辖可能造成新的行政干预。

　　2.制度运行中存在的问题：一是指定管辖法院受案不均衡。虽然莲都法院、龙泉法院、松阳法院均是集中指定管辖法院，但三个法院受案数及人均结案数并不均衡。2008年莲都法院指定管辖的案件占全市移送案件数的51.79%，该法院自身的行政案件收案数也较多，故其2008年受理的案件数占全市基层法院总数的46.82%，人均结案数为26件。同为指定管辖的龙泉法院，其移送数与收案数所占的比例分别为30.36%和16.76%,而人均结案数仅为8.3件。松阳法院移送案件数与收案总数所占的比例更低，分别为12.5％和8.67％；二是指定管辖法院办案力量明显不足；三是基层法院间在立案审查中存在相互推诿现象。

　　三、对行政诉讼法管辖条款的修改建议当前，人民法院受理的数量有限的行政案件中，一半以上是以法院裁定驳回起诉或原告撤诉方式结案，其中原因耐人寻味，但重新制定行政诉讼法，既无必要又不可能。因此，我们建议将提级管辖与异地管辖相结合，将行政诉讼法第十七条修改为：行政案件由最初作出行政行为的行政机关或组织所在地的上一级人民法院指定本辖区除所在地以外的人民法院管辖；对于行政案件数量较少的地区，可由该地区中级人民法院相对集中指定若干基层法院对行政案件进行审理；对于以地市人民政府、省政府直属机关和部门为被告提起的行政诉讼一律由中级人民法院受理；对于以省政府、国务院部门为被告提起的行政诉讼一律由高级人民法院受理。




【注释】
[1]课题组成员：危辉星，马良骥。