【出处】《人民检察》2012年第2期
【摘要】在司法实践中，流动人口的批捕率高于本地人口的批捕率已是一种不争的事实，但流动人口犯罪的轻刑化比例也较高。为降低流动人口犯罪的批捕率，使流动人口享受与本地人口同等的法律待遇，针对涉嫌轻微刑事犯罪的流动人口进行不捕风险评估工作，将逮捕的必要性予以规范化与量化，取得了较好的效果，有利于实现罪责刑相适应的法律原则。
【关键词】流动人口；不捕；风险评估
【写作年份】2012年


【正文】

　　随着我国社会主义市场经济的发展，城市中流动人口[1]的数量持续走高，与此相对应的流动人口犯罪也日益严重。如2010年上半年，在北京市批准逮捕的10127名涉嫌犯罪人员中，流动人口犯罪为7572人，占批准逮捕数量的74.44％。[2]由于流动人口的流动性特征，为保证刑事诉讼的顺利进行，流动人口的批捕率高于本地户籍人员的批捕率已成为不争的事实。流动人口犯罪因无逮捕必要而被取保候审的比例较低，与此相对应的，流动人口犯罪的轻刑率也较高。

　　本文仅从北京市怀柔区人民检察院2008年至2010年三年间办理的流动人口犯罪情况入手，分析流动人口犯罪批捕和量刑之现状，并对其原因进行剖析，进而指出其存在的问题及解决路径。

　　一、2008—2010年北京市怀柔区检察院办理流动人口犯罪批捕、公诉及量刑情况

　　（一）三年间流动人口犯罪的批捕率一直在较高位停留，表明公安机关对于流动人口犯罪的绝大部分先刑事拘留后提请批准逮捕，检察机关则将其中大多数涉嫌犯罪流动人员批准逮捕。

　　三年间，流动人口犯罪的批捕率平均达到85．11％，不捕率为14.89％，以无逮捕必要作出不捕决定的人数仅占全部不捕人数的24.31％，不足四分之一；本地人口犯罪的批捕率为73.87％，低于流动人口犯罪的批捕率11.33个百分点；同时提请逮捕的流动人口犯罪数量与提起公诉的流动人口犯罪数量基本持平，这其中还有一部分流动人口因不构成犯罪或证据不足退出诉讼程序，这表明公安机关对涉嫌犯罪的流动人口较少采用非羁押性的强制措施，更多的是提请逮捕；检察机关对逮捕必要性并未进行过于严格的审查，而更多地采用批捕形式。

　　（二）流动人口犯罪提起公诉后判处三年以下刑期的达到70％，适用缓刑的仅为15％，且基本与适用取保候审措施人员相同，表明被逮捕后的流动人口犯罪在量刑上以实刑为主。

　　三年间，怀柔区院提起公诉的835名流动人口犯罪案件中，判处三年（含缓刑）以上有期徒刑的人员为235人，占提起公诉的流动人口犯罪案件的28.14％，而三年间判处三年以下有期徒刑、拘役、单处附加刑（均为罚金）的人员达到600人，占提起公诉流动人口犯罪的71.86％。三年间，提起公诉的流动人口犯罪中采取取保候审强制措施人员为141人，而三年间判处缓刑、罚金的人数为146人。可见，在涉嫌犯罪的流动人口中虽然大量地被判处了较轻的刑罚，但逮捕后适用缓刑的极少。

　　二、流动人口犯罪批捕率、轻刑率均较高的原因分析

　　（一）司法机关及公众针对逮捕的司法观有偏差

　　逮捕措施从本质上讲只是保证刑事诉讼顺利进行、防止犯罪嫌疑人再次危害社会而采取的强制措施。但在实际办案中，逮捕已经成为定罪判刑的前置条件和必经程序。有的执法人员片面强调逮捕的作用，把逮捕作为一种刑事处罚；侦查机关将逮捕作为获取证据、深挖余罪的重要手段；检察机关以捕不与捕作为是否保证诉讼的评价；审判机关则把逮捕作为判处实刑与缓刑的根据；而公众则通过是否被逮捕作为判断犯罪嫌疑人是否犯罪的标准。对逮捕措施本质认识的偏差，导致逮捕成为衡量司法机关打击犯罪力度大小的标志，更成为被害人合法权益的救济途径。

　　（二）逮捕制度的缺陷

　　刑事诉讼法规定对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应当依法逮捕，但哪些情形视为发生社会危险性，法律并没有作出更进一步的解释，导致在实践中缺乏可操作性；《人民检察院审查逮捕质量标准》从正反两个方面规定了如何确定嫌疑人是否具有社会危险性，然而其法律位价较低，法律效力有限，严重影响了其在司法实践中的广泛适用。[3]

　　（三）流动人口的流动性特征

　　根据刑事诉讼法规定，非羁押措施包括取保候审、监视居住，但在实际办案巾，监视居住因执行成本高很少应用，因此非羁押措施在实际应用中只有取保候审一种。取保候审分为保证人保证和保证金保证。但涉嫌犯罪的流动人口不是无法提供保证人，就是其提供的保证人同样是流动人口，容易出现保证人和犯罪嫌疑人一起消失的情况，导致无法履行保证义务。在采取保证金保证的方式中，如何确定合适的保证金又成为一个难题。数额过大会导致犯罪嫌疑人无力缴纳；数额较小，又起不到保证的作用。而流动人口的一个显著特点就是流动性强，如果适用“无逮捕必要”作出不捕决定，一旦发生逃跑、自杀或者再次危害社会等影响诉讼的问题，会对适用不捕措施造成不良影响。

　　三、流动人口犯罪批捕率偏高的不良后果

　　（一）违反罪责刑相适应的原则

　　被采取逮捕措施的涉嫌犯罪流动人员，因各种原因，最终在法院量刑时其羁押期限可能已超过所应判处的刑期，但由于其处于被羁押状态，法官就可能作出与羁押期限相当的实际刑期或者比羁押期限略长的刑期，这对于罪犯是不公正和不人道的，因为“罪刑相当”原则没能得到落实。[4]有时是同一种罪，甚至在同一案件中，即使作用相同，本地人员可能被取保候审，而流动人员被批准逮捕，最终导致二者在量刑上的不平等。如在一起团伙盗窃案中，有两名被告人作用相同，情节相同，其中一人因系流动人员被批准逮捕，最终判处拘役；另一人因系本地人员未被逮捕，最终仅判处罚金刑。

　　（二）不利于贯彻宽严相济刑事政策

　　宽严相济刑事政策的贯彻和实施效果，关系到和谐社会价值观念的实现。它一方面要求当宽则宽，正确把握无逮捕必要，另一方面要求当严则严，正确把握有逮捕必要。流动人员犯罪较高的批捕率在一定程度上就是当宽未宽造成的。

　　（三）浪费司法资源

　　大量可能适用缓刑的犯罪流动人员被羁押，对司法资源是一种浪费。试想一个在看守所羁押的人员与一个被取保候审的人员，谁会造成司法资源的浪费是不言而喻的。

　　（四）增加了错捕的风险

　　逮捕本身就具有风险性，高的批捕率无形中也就增加了错捕的风险性。在司法实践中，冤假错案的发生基本上与错捕紧密相连。

　　四、流动人口轻罪不捕风险评估机制的构建

　　为切实维护涉嫌犯罪流动人口的合法权益，2010年怀柔区院在先期调研的基础上，制定了流动人口轻微刑事犯罪不捕工作办法，并对建立流动人口轻微刑事犯罪不捕风险评估机制进行了探索与实践。[5]该机制力图解决以下三个问题：一是公平，尽量减少相同情节适用不同强制措施的现象；二是公正，由于对所有嫌疑人均适用相同的标准衡量，减少人为因素的影响；三是节约司法资源，提高工作效率，采取非羁押性强制措施，可以节约大量的司法资源。

　　（一）适用风险评估机制的前提条件必须是轻微刑事案件

　　确定流动人口犯罪有无逮捕必要，实质上是对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性，从而是否具有逮捕必要性的审查判断。而能适用风险评估的案件必须以涉嫌犯罪的案件是轻微刑事案件为前提条件。

　　所谓轻微刑事案件，是指可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的刑事案件。这是决定流动人口犯罪能否判处缓刑的先决条件，只有符合这个条件才能考虑对犯罪流动人口是否适用不捕措施。

　　（二）明确涉嫌犯罪流动人口是否具有适用取保候审措施的条件

　　怀柔区院在实践中主要从以下两个方面考察流动人口犯罪是否具有取保候审的条件：

　　1．工作、学习、居住条件。犯罪嫌疑人或未成年犯罪嫌疑人的监护人在本市有相对固定的工作单位或住所，或者在本市连续工作、学习、居住一年以上；犯罪嫌疑人在外地有正式工作的可作为特殊情况加以考虑。

　　司法实践证明，流动人口在一个地区生活时间的长短与犯罪率成反比。一般来讲，能够在当地工作、学习、居住一年以上说明犯罪嫌疑人的生活已基本稳定，有了谋生的职业，一般也愿意在当地长期居住。同时按照怀柔区的有关要求，在怀柔区进行务工、经商的，必须办理暂住证，办理了暂住证也就意味着纳入了本地区的社会治安防控网络，便于对其进行管理。对于在外地有正式工作单位的犯罪嫌疑人，其社会危险性因其职业的限制可以说是较低的。如2010年办理的一起寻衅滋事案件中，犯罪嫌疑人赵某系外地某厂的厂长，到怀柔区学习之余，与同事醉酒后到歌厅唱歌，结果因音响问题，将电视屏幕砸坏。酒醒后，该嫌疑人表示对此情形是一无所知，根本就不清楚自己是如何来到派出所的。经过综合评定，对其作出了不捕决定。

　　2．保证条件。犯罪嫌疑人愿意交纳保证金或提供保证人，保证人在本地且具备有效的帮教条件。根据实际办案情况，公安机关对流动人口的取保候审基本上是采取以收取保证金为主、提供保证人为辅的原则。因为流动人口的经济条件相对来讲大多数相对较差，保证金对其约束力较高，一般不会冒着保证金被没收的后果而逃避。对于采取保证人措施的，根据办案实际，一些流动人口来到本地是因为在本地有亲属，因此如果其在本地具有适合的亲属愿意提供担保的，也应加以考虑。另外，嫌疑人所在单位的领导保证也是一种比较好的选择。由嫌疑人所在单位领导提供担保，表明单位愿意接纳嫌疑人在单位继续工作，确保嫌疑人的工作稳定，也能够更好地对嫌疑人起到监督的作用。如2011年在办理蔡某诈骗一案时，其所在单位的领导愿意继续接收蔡某在本单位工作，最终决定对蔡某不批准逮捕。

　　（三）对逮捕必要性条件加以规范化，进行量化评估，建立流动人口轻微刑事犯罪不捕风险评估体系

　　流动人口轻微刑事犯罪不捕风险评估体系实质上是对逮捕必要性条件的规范化与量化，增强不捕工作的可操作性与客观性，尽量减少人为因素的影响。怀柔区院根据实际工作，依据法律规定，设置了四类十四项评估项：第一类是对犯罪嫌疑人犯罪行为的评估。如是否有法定、酌定从轻、减轻处罚或者法定从重处罚情节，在犯罪中所处的地位作用，作案次数，是否有余罪或者有其他犯罪嫌疑等。第二类是对犯罪嫌疑人个人情况的评估。包括刑事责任年龄、居住状况、个人资产、违法犯罪记录、不良嗜好情况等。第三类是对犯罪嫌疑人犯罪后表现情况的评估。包括认罪悔改表现、追赃退赔情况、是否刑事和解等。第四类是对犯罪嫌疑人帮教条件的评估。包括家庭、就业、收入情况等。上述评估内容，每项设置高、中、低三档风险值，通过量化综合评估流动人口犯罪案件的犯罪行为、个人情况、犯罪后表现情况及帮教条件情况等，将风险值相加，按照最终分值情况得出犯罪嫌疑人的风险程度。风险值越低，表明嫌疑人的社会危险性越小，更易作出不批准逮捕的决定。

　　（四）建立流动人口犯罪不捕风险评估程序，加强对不捕案件的监督、检查

　　一是调查核实阶段，即对公安机关提请批准逮捕的流动人口轻微刑事犯罪案件进行审查，对涉嫌犯罪流动人口的个人情况进行调查核实。二是分析评定阶段。承办人结合案情，认真填写风险评估表，按照设定的评估内容逐项进行分析、评判，测算每项评估内容的风险值，并根据综合评估情况，对低风险对象建议不批捕，对中风险对象应慎重对待，酌情处理；对高风险对象建议批准逮捕。三是审核审批。承办人将填好的风险评估表，连同案卷材料等报送部门负责人审核，审核后报分管检察长审批，最终作出是否批捕的决定，从而建立起三级审查制度。

　　除此之外，为确保案件质量，怀柔区院案件质量监督部门及纪检监察部门还通过对案卷的抽查、复查、当事人的申请、申诉等方式加强对案件的监督检查。

　　（五）流动人口轻罪不捕机制的配套措施

　　1．探索建立流动人口犯罪不捕后的帮教机制。对流动人口犯罪作出不捕决定后，不能一放了之，应建立起有效的跟踪帮教制度。如浙江省瑞安市，在当地几名有爱心的女企业家的帮助下，建立了流动人口犯罪人员的帮教基地，为不捕的犯罪流动人口提供工作岗位，稳定其生活来源，避免了因失去工作而导致的脱保现象。就目前全国绝大多数地区来讲，恐怕很难实现。但仍可以根据本地区实际情况，加强与公安、法院、政府职能部门及学校、企业、社区、村（居）委会等机构的沟通合作，协助解决犯罪流动人员在生活、学习、就业中的困难，帮助落实在校生的回校复学，帮助他们回归社会、回归家庭。

　　2．探索建立跟踪回访工作机制。为了保证刑事诉讼的顺利进行，怀柔区院在风险评估的基础上，制定了跟踪回访表，要求不捕的犯罪流动人员每两周与案件承办人联系一次，直至案件移送公诉部门。此种方式虽然有效，但毕竟不是长久之计。因此笔者设想能否与社区矫正部门建立联系，将社区矫正机构作为跟踪回访基地，由社区矫正部门对取保人员进行监督检查，并出具证明，将其在帮教基地的现实表现情况，作为是否对其从轻处罚的重要依据之一，这又牵涉法院对此证明的认同问题，而这也需要在今后的实践中进行探索与尝试。

　　3．制定听取辩护律师及其近亲属意见的措施。按照刑事诉讼法的有关规定，犯罪嫌疑人的辩护律师及其近亲属有权代其申请取保候审；根据检察改革的要求，在办理审查逮捕案件中，也要建立听取辩护律师意见的措施。因此在办理案件的过程中，应认真听取辩护律师及其近亲属的意见，审查是否符合取保候审的条件，并告知申请人。

　　毕竟流动人员与本地人员不可能具有完全相同的条件，因此，实现流动人员犯罪与本地人员犯罪完全的同等对待是不太现实的。怀柔区院建立流动人口轻微刑事犯罪不捕风险评估机制是对降低流动人口犯罪批捕率的一种探索，是切实维护犯罪流动人员的合法权益、促进社会和谐稳定的重要实践。

　　（六）成效与问题分析

　　2010年，怀柔区院对流动人口犯罪适用不捕风险评估措施进行了探索，并在2011年全面展开。截至2011年6月底，共对14人作出了不批准逮捕的决定，占无逮捕必要不捕人员的45.16％，高于前三年24.31％的比例。

　　但在实践中也发现一些问题：一是一些评估项的风险值之间区别不大，不容易区分风险程度；二是由于评估表基本采用加分方式，减分项目较少，应适当增加减分项，如在居住状况上，对在本地连续居住五年以上应酌情减分；三是高、中、低风险数值的确定是否合理仍有待进一步探索；四是如何保护案件承办人的积极性。因为在实际办案中，对嫌疑人作出不捕决定比作出逮捕决定，承办人要付出更多的精力和承担更大的风险，并有可能招致“人情案”、“关系案”、“金钱案”的怀疑。因此要避免因有的被取保候审的嫌疑人出现脱保情况后，对承办人出现问责的情况。只要不违反办案原则与办案规范，在作出决定当时是符合条件的，就应当认为不批捕的决定是正确的，也不应追究承办人的责任。




【作者简介】
蓝向东，单位为北京市怀柔区人民检察院。韩殿云，单位为北京市怀柔区人民检察院。郭兴华，单位为北京市怀柔区人民检察院。


【注释】
[1]本文所指的流动人口与统计学意义上的流动人口不同，是指在离开了户籍所在地到其他地方以工作、生活等为目的的异地居住的人口。
[2]参见张新宪、许宁：《外来流动人口犯罪的现状、特征、原因及预防、打击对策》，载《流动人口犯罪专题论坛文集》2010年9月。
[3]邢小兵：《逮捕必要性实证研究》，载《中国检察官》2010年第1期。
[4]蓝向东：《刑罚的“透支”和羁押性强制措施的补救》，载《人民检察》2001年第10期。
[5]这一机制是针对无逮捕必要不捕而建立的，因为不构成犯罪不捕与证据不足的不捕的标准对任何人都是一致的，只有无逮捕必要的适用条件必须根据案件的具体情况及犯罪嫌疑人的人身社会危险性来确定。