【出处】《法学评论》2011年第5期
【摘要】行政规章是实施具体行政行为的直接依据，其通过对上位法律已经确定的权利义务规范进行再次的“有限界定”和“陈述”，使之细化为实施中的细则条款。由于这种“细化操作”为行政规章的制定主体提供了广泛的“自由空间”，使行政主体有可能借此扩大职权，从而造成行政规章与上位法规定之间的不相一致甚至南辕北辙。鉴此，对行政规章进行事后评估，从行政系统内部入手，在源头上遏制行政行为的违法和不当，应成为行政自我规制和约束的自觉实践。
【关键词】行政规章；事后评估；行政法治
【写作年份】2011年


【正文】

　　前言

　　根据我国《立法法》的规定，行政规章包括国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的机构，依照法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规章，以及省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规章。现实中，行政规章不仅数量巨大而且影响广泛，据统计，从2001年1月到2011年4月这十年间，全国22个省颁布的省政府规章总计2237件，除去已废止、失效的159件，目前还有2078件有效。行政规章在现代法律体系中占有重要地位，其不仅数量倍增而且涉及领域广范，这是立法权的分化、行政功能强化以及政府作用嬗变的结果。毫无疑问，作为实施具体行政行为的依据，行政规章已成为政府行政规制的强有力法律武器。[1]

　　为了解行政规章的制订、实施效果，2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求在行政规章施行一段时间后对其进行评估。在此背景下，2005年杭州市法制办会同杭州市环保局率先开展了规章立法后评估的试点工作，此后行政规章的事后评估即在部分省份陆续展开。2008年11月，广东省率先颁布了《广东省政府规章立法后评估规定》（粤府令【2008】127号，以下简称《规定》），对行政规章事后评估的范围与标准、方法与程序、结果和应用等做了具体规定；2009年广州市政府法制办发布了《关于开展广州市政府规章立法后评估工作的通知》（穗府发【2009】28号），决定对广州市的三部政府规章实施立法后评价；深圳市于2010年4月29日在《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》（深圳市人民政府令第218号）中指出，要有效地检验行政规章的质量，为行政规章的立、改、废提供依据。通过对行政规章的事后评估，可以有效地解决行政主体制定规章过程中存在的横向权力“不协调”与纵向权力相“冲突”等问题，检验行政规章在实施中的基本情况和成效，规范行政规章的制定和实施过程，提高行政规章自身的可接受性。通过评估，可以发现，行政主体借助制定行政规章的机会扩张权力或者压缩、限制相对方权利，制定违反上位法的行政规章或者对上位法进行歪曲解释来获得利益等情况确有存在。而对行政规章事后评估的范围过窄、评估主体层次选择单一、评估标准细化不够、评价时间设定不科学、评估后无制度保障其结果的有效实施等问题，直接反映了实践中对规章进行事后评估的重要性认识不足、主动性不够、程序上马虎行事等现象的存在，对此均亟待解决。

　　一、我国行政规章事后评估机制存在的主要问题

　　（一）行政规章的评估范围过窄，评估规章所占比例太小

　　目前，我国对行政规章的事后评估包括三个层面：一是国务院个别部门对本部门的规章进行立法后评估，如国土资源部于2010年6月1日通过的《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（中华人民共和国国土资源部令第4号，以下简称《办法》），明确规定了本《办法》施行后制定的规章实施满2年的要进行立法后评估；二是省政府组织对本省的行政规章进行的立法后评估，如广东省依据《规定》对行政规章进行立法后评估；三是地方政府选择特定行政规章进行的立法后评估，如海口市2008年即启动了对《海口市处置闲置土地若干规定》的评估，2011年3月则对《海口市三轮车管理暂行规定》进行了评估，截止目前为止，海口市现行有效的政府规章共43件，[2]其中进行了事后评估的规章仅占规章总数的4.7％。宁波市人民政府法制办公室亦仅决定将2011年完成3 -4件政府规章的立法后评估作为本年度的工作要点。

　　虽然在国务院的某些部门和一些地方政府职能部门已经开始了对行政规章的事后评估活动，但是并没有以法律的形式明确规定将全部行政规章都纳入到行政规章的事后评估范围，进行统一的评估。由于没有统一的机制对行政规章的事后评估进行规范，故使行政规章的事后评估具有相当的随意性。行政主体可以自行选择规章争议较少或者与自身利益关系不大的行政规章进行评估，这些被评估的规章占行政规章总数的比例也是微乎其微的，大约百分之五都不到。广东省政府自2001年1月至2011年4月，10年间共颁布了政府规章总计95件，[3]现行有效的规章为77件；广州市政府自2001年1月至2011年4月共颁布了政府规章119件，[4]除了已废止的3件行政规章外，[5]116件行政规章继续有效。如果按照这种比例和范围对行政规章进行评估，那么对现在正在施行的行政规章全部进行事后评估显然需要十几年甚至几十年才能完成。’这种选择性的评估类似于对行政规章进行抽样调查，由于所占比例的局限，难以据此判定规章的整体质量，故应全面扩充行政规章的事后评估范围。

　　（二）在评估的组织选择方面层次过低而且单一

　　我国目前对行政规章进行事后评估的主体选择主要有五种模式。第一种是由行政规章的制定机关进行事后评估，第二种是由行政规章的实施机关进行事后评估，第三种是由制定机关和实施机关共同进行事后评估。这三类评估主体的优势在于具有立法的专业性或者执法的实践性，能够全面掌握行政规章从制定到实施的各个详细环节，便于提高事后评价的效率。由这三类主体进行评估的弊端在于，对行政规章的评估结果好坏与制定机关和实施机关有着密切的联系，他们自身会权衡利弊得失并直接影响行政规章的事后评估结果，很难做到完全的客观公正。第四种是由制定或实施机关委托第三方进行事后评估，第五种是实施评估的机关和第三方共同进行事后评估。这两种评估模式的优势在于引进第三方进行评估符合自然正义原则的要求，有利于保证事后评估实施的公正和有效，提升评估结果的可信度，其不足在于目前还没有相关的程序性规定来规范委托第三方进行评估的招投标程序或公开公示程序，容易导致行政主体“走过场”及随意委托等情况的发生。行政规章事后评估的实施主体多数为基层行政机关，容易使行政规章的事后评估流于形式。

　　2009年，广州市政府法制办发布了《关于开展广州市政府规章立法后评估工作的通知》，拟对2001年6月26日实施的《残疾人专用机动车管理办法》进行评估。按照广东省《规定》的要求，省人民政府法制机构、较大市人民政府法制机构负责立法后评估的组织、指导和协调工作，并对重要的、直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府规章进行立法后评估。《残疾人专用机动车管理办法》符合上述条款的规定，应当由广州市政府法制机构负责立法后评估，而实际的评估却委托给了广州市交警队，由市交警队法制科“牵头”决定评估事宜。广州市交警队法制科作为规章制定主体的下三级单位，承担这一评估任务显属“小马拉大车”，其先是通过主动出击、虚意承诺的办法和方式，拉来数家大学法学院。各法学院动员多人进行繁琐论证、频繁跑腿，随后法制科又通过“鸡蛋里挑骨头”的办法淘汰“分母”。此外，该组织者态度上的居高临下、生硬冷漠，也使得被圈来的申请人们被迫充当了一回主动上门乞求购物的“供应商”角色。当然，这并不奇怪，据悉这场“剧目”其实系由法制科转交给负责购买桌椅板凳的设备科参与“演出”。此外，在参与评估的主体选择中，目前都没有将专家参与列入具体规定，故无法充分保障行政规章事后评估的科学性、有效性和客观性，无法树立行政规章事后评估结果的权威性。实际上，对行政规章进行事后评估邀请专家参与并不是征求专家对行政主体或者第三方的评估报告结果进行再次评估，而是征求对行政规章进行的事后评估的独立意见。

　　（三）行政规章的事后评估标准细化不够

　　由于行政规章的事后评估没有统一的规定和模式，因此尚未形成统一的标准和具体要求，有的地方仅对行政规章的事后评估标准做原则性的规定，有的地方则对此类标准采取列举的方式，也有的地方采用原则性和自主选择标准相结合的方式加以规定。例如，某些省的标准是合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性和时效性六项原则；某些市采取列举的标准，即：制度的设计、程序规定、法律责任是否合法、合理，是否切合实际、具有可操作性，是否需要进一步完善、是否出现制度设计方面的空白、是否需要补充相应的规定、相关的概念界定是否准确，条文表述及逻辑结构是否严密，在执行中有无歧义等；《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》中对标准的规定更为灵活，允许采用原则性规定和自主选择相结合的方式，由评估机关根据规章制定的立法宗旨和立法目的，结合国民经济和社会发展的客观要求，对政府规章的实施绩效、立法内容和立法技术进行评估。

　　上述规定分别具有原则性、列举性、原则性与列举性相结合的特点，但其中的列举仅是针对个别规章进行事后评估所提出的，具有临时性和缺乏稳定性的缺点，并没有对行政规章事后评估的具体标准作统一细化，也没有具体标准作为参照。正确的作法应当是将整个行政规章视为一个统一的整体，明确行政规章事后评估的方向，对具体的评估内容进行列举，划分权重，使行政规章的评估具有现实操作性，以便直观地反映出行政规章的现状以及存在的问题。

　　（四）行政规章的事后评估时间不统一

　　各地目前对行政规章进行事后评估的时间主要有3年、2年和1年的要求，也即还没有统一的行政规章事后评估时间，如表1所示：

　　表1．行政规章的事后评估时间

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　　│相关规定 │时间安排 │

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　　│《广东省政府规章立法后评│政府规章实施满3年，有下列情形之一的，应当进行立法后评估：拟 │

　　│估规定》（第16条第2款） │提升为地方性法规的；公民、法人或者其他组织对政府规章提出较多│

　　│ │意见的；同级政府法制机构认为有必要进行立法后评估的。 │

　　├────────────┼──────────────────────────────┤

　　│《江西省生态公益林管理办│该《办法》实施15个月后进行评估（2009年8月1日起施行,2010年 │

　　│法》（评估对象） │11月4日开始评估）。 │

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　　│《哈尔滨市政府规章立法后│市政府实施满1年后，有下列情形之一的可根据需要进行评估：规定 │

　　│评估规定》 │内容涉及人民群众切身利益或者对本市经济、社会发展有较大影响 │

　　│ │的；相关法律、法规或者政策对政府规章的调整事项做了新的规定，│

　　│ │或者政府制定规章时的背景、条件已经发生重大变化的；社会关注程│

　　│ │度较高、公众提出建议要求进行评估的。 │

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　　│《宁波市政府规章立法后评│行政规章实施满2年的，可以进行立法后评估。 │

　　│估办法》（第11条） │ │

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　　│《关于开展广州市政府规章│拟对实施8年的《广州市残疾人专用机动车管理办法》进行评估 │

　　│立法后评估工作的通知》 │（2001年10月1日起施行，2009年9月决定进行立法后评估，已经 │

　　│ │实施了近8年）。 │

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　　（五）行政规章评估后的修改、废止制度无保障

　　在对行政规章进行事后评估的程序选择上，目前各地的规定或者做法原则性较强，并没有详细地规定如何进行事后评估，如何委托第三方进行评估以及评估的结果如何发生效力等。这种程序上的模糊直接导致了评估主体在进行评估时钻空子、马虎行事的情况屡屡发生。各地对行政规章进行事后评估的结果并没有与行政绩效评估的结果相挂钩，既没有与公务员个人的职务升迁、奖励和惩罚相关联，也没有与行政规章的制定主体和实施主体的集体奖惩相联系，从而使得虽然实施了行政规章的事后评估，也得出了事后评估的结果，但是并没有相应的制度来保障评价结果的具体落实。这样不但导致了评估主体不重视对行政规章的事后评估，也直接影响了对行政规章进行修改或者废止的后续实施。关于行政规章的评估机关委托独立第三方进行评估的结果，目前各地常见的做法是由第三方将评估的结果报经同级人民政府法制机构审查后，再报制定机关批准。这种程序设置使第三方对行政规章的事后评估在程序上固然是独立的，但在实质上却是行政规章制定机关或实施机关的一种附庸，经过审查和批准这两个程序来最终确定评估结果，没有体现出设置独立第三方进行评估的真正作用。这种方式不仅在程序上复杂，同时也影响了评估结果的有效性。

　　二、完善我国行政规章事后评估机制的建议

　　实践中行政规章事后评估存在的上述问题亟待解决和完善。在我国建立健全行政规章的事后评估机制乃是解决问题的根本。针对上述问题，现提出以下几点建议：

　　（一）逐步将全部行政规章都纳入到事后评估机制中，以便做到全方位、无遗漏

　　从域外情况来看，英国政府早在1985年即出台了《放松负担白皮书》，要求所有的政府部门在制定规章时都要提出税务执行费用的评估。从1998年起，便在全国开始推行行政立法效果的评估。1993年，美国总统克林顿发布了第12866号行政命令，要求各行政部门向信息与规制办公室递交行政规章评估报告。[6]日本于2002年4月实施的《行政评价法》中确立了中央行政立法后评估制度，将中央部门的行政立法和地方行政立法纳入到现行行政立法体系进行评估。[7]

　　在借鉴国外先进经验的同时，也要考虑到我国行政规章事后评估的现状和我国的实际国情。一方面，应当以法律明确规定的形式，将所有的行政规章都纳入到事后评估的范围，这样可使行政规章的事后评估“有法可依”，可以在行政系统内部建立“名正言顺”的评估机制，实现行政规章事后评估的制度化和规范化。另一方面，在具体操作中，要有选择、分步骤地对行政规章进行评估，应当遵循民生优先的原则，对民众反应强烈的规章应当提前进行评估，及时解决社会问题，缓和社会矛盾。通过对所有的规章进行评估，最终可以有效地避免行政规章制定者的部门利益导向，解决行政规章与上位法相冲突的问题。

　　（二）选择级别较高且专司法制的行政主体组织评估工作，避免将组织者层层下放

　　行政规章的事后评估是源自行政系统内部的“自我评估”方式，是行政系统内部对行政规章存在的问题进行自我控制的实践机制。从域外来看，日本的行政规章立法后评估首先在部门进行，总务省的行政评价局对部门规章立法后评价的结果进行再评价。[8]英国由制定规章的主体自身对其所制定的规章进行评估，英国的规章制定者比他们的外国同行采取了更高程度的自我规制。[9]

　　笔者认为，鉴于行政规章的事后评估具有很强的专业性和技术性，故应选择高级别的内部评估主体和外部专家评估相结合的方式。具体来讲，行政规章的事后评估至少应当由市级法制部门组织实施，而不应交给规章的制定起草单位，因为这有可能出现制定者对委托人说好话，为了让规章顺利通过评估而进行权钱交易。因此建议：在行政系统内部建立以市级法制部门为起点进行行政规章的自我评估、交叉评估以及上级行政机关进行再评估相结合的多元评估主体结构。在行政系统之外，则须明确专家对行政规章事后评估的参与。要保障专家的独立评估地位和参与程序，建立专门吸纳各个领域专家的专家库，随机抽取专家参与行政规章的事后评估，让内部评估主体与外部评估主体进行背对背的评估。对于政府内部的专家，应当列明专家的姓名、职务、职称以及是否与被评估的规章存在利害关系，对于上述内容应当予以公开并允许查询。

　　（三）详尽行政规章事后评估的内容，做到指标明确、标准细化

　　行政规章的评估标准在很大程度上决定了行政规章的评估质量。在此方面，从美国的行政立法成本效益分析制度、[10]德国联邦政府内部于2001年发布的《立法效果评估手册》以及欧盟自上个世纪80年代中期开始运用的评估立法效果的相关工具（2005年成为立法的标准化程序）来看，这些国家对行政规章的评估主要采用的是成本-效益分析法。而日本对行政规章的评估则主要是围绕必要性、效率性、有效性以及实施情况来设计的，为此文部科学省共设计了九大类共45项指标对文部科学省实施的有关规章进行评估。

　　我国目前未实行对立法的司法审查制度，因此也就丧失了对行政规章的一道最具约束力的监督防线，故而只能从立法的源头上来阻止行政规章的违法或违宪现象的发生。鉴此，要特别注意行政规章的合法性、合理性和操作可能性，并将其设定为对行政规章进行事后评估的一级指标。与此同时，行政规章是最低层次的行政立法，作为具体行政行为的实施依据而直接适用于行政行为的末端，故应考虑行政规章的社会可接受性、人文感受以及行政规章的出台是否提前或滞后等问题，并将其细化为具体的二级评估指标，如表2所示：

　　表2．行政规章事后评估的具体指标设置

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　　│一级指标 │二级指标 │

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　　│合法性 │行政规章的制定主体是否特定的行政机关；[11] │

　　│ │行政规章的制定权力来源是否合法；[12] │

　　│ │行政规章的称谓是否合法；[13] │

　　│ │行政规章的事项范围是否合法；[14] │

　　│ │内部规章的具体内容是否合法； │

　　│ │行政规章的制定程序是否合法； │

　　│ │行政规章是否按要求对外公开发布： │

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　　│合理性 │行政规章对制定者本身是否产生影响和约束； │

　　│ │行政规章的出台是否超前或滞后； │

　　│ │行政规章是否最小化地不利影响和干涉私人利益； │

　　│ │行政规章的制度设计是否合理； │

　　│ │行政规章中对行政权力手段的设置是否合理； │

　　│ │行政规章中保护公共利益与公民利益的设置是否均衡； │

　　│ │行政规章的规定能否被社会接受； │

　　│ │行政规章是否考虑人文感受； │

　　│ │行政规章的设定目标是否科学合理、符合社会进步之要求；│

　　│ │行政规章的内容与行政法规的衔接是否恰当。 │

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　　│操作可能性│行政规章的立法目的和理念表达是否突出、鲜明； │

　　│ │行政规章的宣传是否到位、是否方便公众查询和监督； │

　　│ │行政相对人或者公众是否了解规章内容或具体措施； │

　　│ │行政规章中的具体措施是否具有针对性和现实指导意义； │

　　│ │行政规章的基本原则是否明确； │

　　│ │行政规章能否实现上下级以及同级行政机关的联动； │

　　│ │行政规章是否使法律规则最大可能地得以具体化； │

　　│ │行政规章是否提供了明确的行为准则和权利义务界限； │

　　│ │行政规章是否具有灵活性和实用性； │

　　│ │行政规章是否对相对人的程序性权利进行有了效保障； │

　　│ │行政规章中关于权利和义务、责任的分配是否均衡、到位；│

　　│ │行政规章所规范的社会秩序是否有所进步和完善； │

　　│ │行政规章的立法技术、语言文字是否规范； │

　　│ │行政规章的结构是否严谨，表达是否明确。 │

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　　（四）设定公正的对行政规章进行评估的程序，保证评估结果的真实可靠

　　大致来讲，对行政规章进行事后评价的程序，具体包括对行政规章进行事后评估的计划准备、实施、结果运用三个阶段．如表3所示：

　　对行政规章进行事后评估原则上应当有时间要求，因为在行政规章施行后不久就进行事后评估，往往无法发现行政规章在制定上和执行中存在的问题，会影响行政规章的评估结果。但若在行政规章制定实施多年后才进行评估，又会导致相关矛盾冲突激化，甚至扩大行政规章的负面影响，无法控制行政规章产生的负效应。[15]由此可见，行政规章事后评估时间的早晚，对行政规章评估的结果具有直接的影响。

　　就我国情况而言，应当分阶段对行政规章开展事后评估。对于新近施行的行政规章和未来将要颁布的行政规章，应当在行政规章生效并实施两年后及时进行事后评估。两年的期间既可以保证行政立法的稳定，也可以检验行政规章的立法质量，对实践中发现的问题及时地进行纠正和调整，避免行政规章负效应的扩大。对于已经实施两年以上而没有进行事后评估的行政规章，应当以五年为一个期限，对期限内所有已经实施的规章有计划、分步骤地进行事后评估，及时进行规章清理。但是也要考虑到特殊情况，即对于实践中反映不好，民众反映强烈的规章要立即启动评估程序，提前进行评估。对于经过事后评估决定废止或者修改的规章，应当定期公开公布规章的废止和修改清单，便于行政主体依法行政，也方便公民了解规章的立、改、废情况。

　　行政规章的事后评估应当是循环进行的。进行行政规章的事后评估包括上述几个步骤，但行政规章事后评估过程的完毕并不意味着对行政规章的评估由此结束，而是转化到了另一个程序当中，即通过对行政规章事后评估结果的分析，应找到行政规章在制定上或执行中存在的问题，进行及时的纠正，以用于指导行政规章的修改和完善。因此，行政规章的评估要疏而不漏，对于社会反响不好或者民众反应强烈的规章要先进行评估，并且要以市级政府法制部门为起点，选择高层次的专家人员参与其中。

　　行政规章的评估结果包括对行政规章的继续实施、废止以及修改。对于行政规章如何修改、修改的期限、修改后如何进行后续评估、对经评估决定废止的行政规章应当自何时起废止或宣布其失效等内容，在目前的行政规章评估实践中并未涉及。为此，我们认为，应当明确经事后评估决定废止的行政规章，须由制定机关在接到评估结果的5个工作日内废止，并通过政府公报、政府门户网站、报纸、广播等方式公开向社会公布。对于需要修改的行政规章，其制定机关应当立即启动修改程序，包括修改前的调查研究和实地考察等，并在3个月内完成对行政规章的具体修改，且公开向社会公布。对于经过修改的行政规章，依照行政规章事后评估的规定，在实施2年后还要进行事后评估。只有这样才能从根本上杜绝对行政规章评估结果造假，保障评估结果的客观公正和真实可靠。

　　三、行政规章事后评估的应然目标和原则

　　任何一个时代，任何一个国家都不可能有能力做到使法典都具有优良的品质，它总会有一些缺陷。[16]行政规章制定者的局限性也是客观存在的，主要表现为其所制定的规章在合法性、合理性和操作可能性上存在一定程度的欠缺。通过对行政规章的事后评估，可以检验行政规章的实施效果，了解规章在实施中的问题，为行政规章的进一步完善提供依据。鉴此，行政规章的事后评估应确立以下目标和原则。

　　（一）保障行政规章的合法性、合理性和操作可能性

　　行政规章是作出具体行政行为的依据，具有普遍遵守和反复适用的特征，这决定了行政规章一旦制定并对外公布，就将对适用范围内的相应主体产生普遍的约束力。如果其不合法、不合理或者在实践中缺乏可操作性，就会转化为具体运用过程中对行政相对人利益的损害，且其损害的范围之广、危害之深是一项具体行政行为所无法比拟的。行政规章的事后评估能够克服规章制定主体的有限理性带给行政规章的潜在问题，行政规章的事后评估不仅重视对规章制定本身质量的分析，也兼顾规章的实施效果，即通过全面深入的分析，对规章的质量和效果作出客观的评估。在行政规章的事后评估过程中，若评估主体发现已实施的行政规章在合法性、合理性或操作可能性方面存在问题或者对行政规章的内容需要充实，应当提出修改意见，以便制定主体进行及时的修改或者补充；当行政规章的立法意图或者立法目的已经实现，该规章的历史使命已经完成，没有再继续存在的必要，或者是社会情况发生重大变更，已经证明该规章存在严重缺陷，对其进行修改也无法实现规章的制定目标时，则可及时废止行政规章，重新制定有效的行政规章。经过评估，行政主体会切实了解到行政规章在制定程序上和权限上是否合法，制度设计与内容是否合理，抽象的规章在实践中是否具有可操作性，以此来检验行政规章在实践中取得的效果是否明显，以及是否与社会经济的发展相适应。

　　（二）及时发现和纠正错误，遏制违法的行政规章

　　行政规章的事后评估是行政主体对其制定并实施的规章进行的再思考。通过行政规章的事后评估来进行自我控制，促进行政主体积极行政，是一套独特的内发型控权模式，能实现在行政系统内部的自我预防、自我发现、自我遏制和自我纠错。[17]

　　通过行政规章的事后评估，可以在行政系统内部发现行政规章存在的问题，及时纠错，为行政主体发现自身存在的问题提供了广泛的空间。[18]行政规章的事后评估能够扭转规章制定主体仅重制定与实施主体仅重执行的现状，促使二者有机结合，共同遏制违法或者不当的行政规章。行政规章是行政管理的行为规则，是行政管理法制化的具体体现，依法行政要求行政机关必须遵守行政规章。通过行政规章的事后评估，能为制定机关比较全面客观地把握行政规章实施后的效果提供参照，为后续的修改或者完善提供依据。通过行政规章的事后评估，可以检测规章执行部门的执行情况和执法实践中存在的问题，从而促使制定部门不断提高自身素质与立法技术水平，注重立法的质量与可操作性，注重执法资源的科学配备。

　　结语

　　行政规章的事后评估是行政评价制度中关键的一部分，完善该制度可以从源头上遏制违法或者不当的行政规章之发生。行政规章的事后评估在我国产生深远的影响，与其在我国现实生活中发挥的重要作用与功能是分不开的，这种功能在行政规章存在的地方都会有所体现。行政规章的事后评估为行政规章的保留、废止或者修改提供了科学的依据，在形式上和实质上规范行政规章的制定与实施，实现行政系统内部具体行政行为和抽象行政行为之间的运转协调。行政规章是行政机关针对本部门或本地区的实际情况和具体管理工作的需要而制定的，具有灵活性、适用性强等特点，是行政活动中适用频率最高的行政法规范。[19]行政规章的事后评估既是对行政规章制定质量的检测，也是对行政规章制定水平的检测。社会成员要求的目的既在于确定政府社会价值分配的公正程度，也在于借此判断政府公共政策能力的高低。[20]行政规章的事后评估是促进依法行政的有效措施，可有效避免行政规章牵涉潜在的“部门利益”或“地区利益”，防止行政机关通过自己的主观理解和逻辑推断来确定行政规章的内容，抑制不同的制定主体对规章的制定权限、范围和幅度等方面产生不同角度的理解，甚至与上位法相冲突或背离的现象；行政规章的事后评估能够促使行政主体自觉守法且成为习惯，认真对待权力和相对方的权利，自我反思并消解行政权运行中的负面作用，有利于化解社会矛盾，有效地减少社会纠纷和冲突，促使行政主体提高依法行政的水准，促进和谐社会关系的形成。




【作者简介】
崔卓兰，单位为华南师范大学。杜一平，单位为吉林大学。


【注释】
[1]参见崔卓兰、于立深：《行政规章的经济分析》，载《吉林大学社会科学学报》1999年第5期。
[2]资料来源://daj. haikou. gov. cn/Article/ShowArticle. asp? ArticlelD＝867 。
[3]资料来源://zwgk.gd.gov.cn/006939748/? id = xxgkzn。
[4]资料来源://www. gz. gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s8263/index. html。
[5]资料来源://www.gz.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s8263/ 201102/768132. html。由此数据可知，现行有效的政府规章为97.5％，废止的规章仅占2.5％。
[6]参见龙晓林：《美国行政立法后评估概括》，载《探求》2008年第1期。
[7]参见汪全胜：《日本的立法后评估制度及其对中国的启示》，载《中州学刊》2009年第5期。
[8]参见袁娟：《日本政府绩效评估模式研究》，知识产权出版社2010年版，第25页。
[9]参见王林生、张汉林：《发达国家规制改革与绩效》，上海财经大学出版社2006年版，第168页。
[10]J. Manning, Statutory Pragmtism and Consititutional Structure, 120 Harvard Law Review 1166（2007）
[11]行政规章的制定主体是否符合法定层次，即是否国务院的部、委和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市的人民政府；省会市；经国务院批准的“较大市”政府；法律、法规明确授权的主体；国务院授权制定规章的主体。
[12]我国行政规章的制定依据表现为两个层次：即法律和法规，国务院的命令和决定。
[13]我国《立法法》规定，行政规章的名称一般称“规定”、“办法”，不得称“条例”。
[14]部门规章的调控范围可以包括民事行为，而地方政府规章的调控范围则只限于行政管理行为。
[15]B. W. Thomas, The Judical Process: Realism, Pragmatism, Practical Reasoning and Principles, Cambridge Press2005，p.85.
[16]参见[德]弗里德里西·卡尔·冯·萨维尼：《论立法与法学的当代使命》，许章润译，中国法制出版社2001年版，第29页。
[17]参见崔卓兰、刘福元：《行政自制理念的实践机制：行政内部分权》，载《法商研究》2009年第3期。
[18]参见前注[17]，崔卓兰、刘福元文。
[19]参见崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第57页。
[20]参见张国庆主编：《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第397页。