【出处】正义网
【关键词】刑事；立案监督
【写作年份】2011年


【正文】

刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的检察权，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决裁定监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系。从目前刑事立案监督的运作情况看，实际操作中还存在诸多问题，监督的力度与效果难以体现其自身应有的价值。笔者就此谈谈个人粗浅的认识。

一、刑事立案监督的现状和存在的的问题

（一）刑事立案监督的对象和范围存在缺陷。《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的，案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。” 这一规定确定了刑事立案监督的对象只能是公安机关，这样就造成了检察机关和审判机关的刑事立案活动受不到刑事立案监督的约束，检察机关对人民法院的刑事立案活动和检察机关自侦案件的刑事立案活动缺乏相应的法律依据，检察机关和人民法院的刑事立案活动得不到监督，形成监督真空。这就导致检察机关对人民法院和自侦案件的刑事立案活动的法律监督无法可依。

刑事立案监督的实施机关是人民检察院，对内的立案监督表现为侦查监督部门对自侦部门的立案情况实施法律监督，由于人民法院没有侦查职能，对刑事案件立案后直接转入审判监督的结果不会引起侦查的开始或终结，只能引起审判的开始或终结。《刑事诉讼法》第八十七条规定，刑事立案监督的范围，主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件，即刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件，即刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法显然违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。即刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等，这种故意有时会出于执法人员权钱交易、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。对不该立案而立案的刑事立案活动是否应属于刑事立案监督范围未作明确规定，同时刑事立案监督的内容也没有包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督，刑事立案监督范围界定过窄。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督也未作明文规定。

（二）刑事立案监督程序存在漏洞。根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理—要求刑事立案主体说明不立案理由→认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知立案侦查→对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查→报上级检察机关备案与审查。

具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：一是人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由侦查监督部门审查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。认为公安机关不立案的理由不能成立，应当通知公安机关立案。公安机关在收到《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况进行书面答复，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。二是公安机关对应当立案侦查的案件作出不立案决定后，被害人不服要求追究行为人的刑事责任而向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门受理后，认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时限与前一种情况相同。如果公安机关不立案理由符合法律规定，应当由控告申诉部门将不立案理由告知被害人，做好解释和说服工作。而对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，这又出现一个无法可依的现象。

人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案，人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，法律没有规定。同时检察机关对自侦案件的立案监督更是无法实施。

（三）目前检察机关还没有专门的刑事立案监督机构。科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。人民检察院刑事诉讼规则规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使。侦查监督部门监督审查批捕中对发现的刑事立案违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中违法行为的申诉。刑事立案监督是独立于侦查监督的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有着根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与其它监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了精力。目前严重存在的立而不侦的现象，也是让监督者与被监督者出现扯皮的症结之一，如果有了专门的刑事立案监督机构，通过完善立法，就可以进行有效的监督。

（四）目前刑事立案监督的现状还存在刑事立案监督的措施不力的问题。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院侦查监督部门在履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中没有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督，没有调卷权，没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，达不到刑事立案监督的实际效果。

二、完善刑事立案监督的建议

我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。

（一）完善刑事立案监督对象和范围的法律规定。明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。

（二）赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有（1）刑事立案监督调查权，要有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；（2）刑事立案监督决定权，要有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，并将处理结果书面告知人民检察院。

（三）制定刑事立案监督实施细则。通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。立法机关在不违反立法本意情况下增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。

刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善，在司法实践上，人民检察院还可以结合工作实际，设立专门的刑事立案监督机构，专门负责刑事立案监督工作；要制定统一的法律文书；要建立刑事立案监督听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。




【作者简介】
郭永鸿，单位为河南省叶县人民检察院。