【出处】《法律适用》2012年第2期
【摘要】《行政诉讼法》制定实施20年来，已经成为中国建设法治国家进程中的一项重要法律制度。然而，随着社会发展，其许多内容亟待改进。本期约请了最高法院、高级法院长期从事行政审判工作的资深法官，结合司法实践中的试点经验，梳理行政诉讼制度中存在的问题，研究改革的方向，并为《行政诉讼法》的修改提供一些实证借鉴。不容否认，《行政诉讼法》实施20多年来取得了长足进步，但是总体来看，进步的速度与人民群众日益增长的司法需求和期待相比还有很大差距，而且还有进一步扩大的趋势。这从上诉率、申诉率居高不下并持续走高等迹象可以看出端倪：2010年行政案件的上诉率达到创记录的70.46％，申请再审率达到9.76％。在部分地区，几乎每件作出一审裁判的案件都要上诉，几乎每件作出二审裁判的案件都要申请再审。还有一种现象值得注意，多数上诉案件和绝大多数申请再审案件都是由原告启动。可以说，行政审判无法做到人民满意，已经成为一个具有根本性、挑战性的问题，如果不能扭转局面，不仅行政诉讼制度的前景堪忧，甚至可能影响社会主义法治建设的进程。
【关键词】行政诉讼；类型化
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、行政诉讼制度的缺陷及其行政诉讼类型化思路的引进

　　从最高法院处理申请再审案件的情况看，绝大多数案件当中，原审裁判在法律上都没有问题或者说没有大的问题，至少处理结论都无法推翻，但是其中确有相当多的情形都是“案结事不了”，当事人的权利诉求没有实现。有的案件虽然可以进入再审，但不少情况下当事人无法获得有效的救济。“一叶知秋”，由此可以判断，人民群众对行政审判的不满意，原因虽然很复杂，但行政诉讼在制度层面上存在缺陷，无法充分救济当事人恐怕要负很大的责任。其中，以下4个方面的缺陷首当其冲。

　　第一，行政诉讼对权利救济请求缺乏回应性。行政诉讼法虽然把保障公民、法人或者其他组织合法权益确立为立法目的之一，但在实际上却对权利救济请求缺乏关注，突出表现为：行政诉讼法只规定了人民法院要对被诉具体行政行为进行合法性审查，而没有规定是否要审查原告诉讼请求是否成立、理由是否具备。理论对此作出的通行解读为，由于原告与被告相比处于明显的弱势地位，所以法院在行政审判中应当审被告，而不应审原告。所以，这也就成为行政诉讼与一般诉讼不同的地方，诉讼一般都是以诉讼请求为中心，但是行政诉讼却把诉讼请求置之一旁，把行政行为的合法性审查（全面审查）奉为原则，成为具有标志性的特征。这种观点长期以来一直左右着司法，殊不知不审查诉讼请求的合理性、合法性，在很多情况下就无法对权利救济请求尤其是各种具体的给付请求作出精准到位的回应。

　　第二，行政诉讼对行政权力的行使方式缺乏针对性。监督行政机关依法行政是行政诉讼法的另一重要立法目的，但在制度设计上缺乏对行政权力行使方式的针对性，使得监督常常不能落到实处，其突出表现有二。一是监督的范围有限。行政诉讼以撤销诉讼为绝对中心，诉讼标的仅限于具体行政行为，对具体行政行为之外的其他行政执法活动方式很少涉及，在行政诉讼法中找不到针对事实行为、行政合同的条款；而在具体行政行为当中，以不利处分为中心，针对有利处分的条款少之又少。二是监督的程度有限。虽然行政不作为被列入受案范围并在判决方式上有所体现，但受制于合法性原则，在很多案件中法院只是从相反的方面指出行政不作为的存在并笼统地判决行政机关履行法定职责‘，而不是从正面指出行政机关是否负有特定内容的职责，比如判决行政机关给申请人颁发许可，按照承诺作出特定的给付等等。

　　第三，行政诉讼的审判方式缺乏科学性。一是过分强调合法性审查，造成纠纷解决功能的弱化。二是在立法目的中关于维护行政机关依法行政的表述不符合法院的中立地位。三是维持判决就象人的“阑尾”。行政行为本身就具有公定力，只要不被依法撤销，就应认为有效，所以，规定维持判决实际上就是画蛇添足的多余之举。不仅如此，有时维持判决可能造成司法与行政的不协调。比如，对房屋登记行为的合法性审查并不能保证发现所有的问题，所以法院判决维持之后，一旦登记真的存在问题，就会给登记机构的更正登记造成不必要的障碍。四是非诉执行制度背离设计初衷。行政行为作出后，相对人既不履行也不起诉时，应当申请法院强制执行。《行政诉讼法》第66条作出这样的规定，本意并非是要法院帮助行政机关去实施行政行为，重点还在于起到一定的监督作用，避免存在重大明显违法的行政行为损害相对人权利。但由于缺乏配套的正当程序和可操作的标准，法院的角色更多的是帮忙，而非监督，蜕变为政府的执行机构。

　　第四，行政诉讼解决纠纷无法做到实质性。上述3个方面的问题最终带来的结果就是行政纠纷无法得到实质性解决，其突出表现如下。一是被告败诉在很多情况下并不意味着原告胜诉。在有些案件中，为原告设定负担的被诉具体行政行为被撤销，原告同时就获得了救济。但是在很多案件中，被诉具体行政行为撤销并非原告起诉的主要目的，它的目的可能是要求行政机关作出一个对自己有利的行政行为。而撤销一个行政行为并不等于当事人就有权得到想要的行政行为。由于判决撤销的同时责令行政机关重新作出具体行政行为，在法律上并非一个强制性要求，所以，在不少案件中，法院一撤了之，却没有解决真正的争议。即便判决重作，在处理程度上也存在很大的裁量空间，针对当事人提出的请求作出具体判决固然法律并不禁止，但只是概括判决要求行政机关重新处理亦为法律所允许，致使具体判决非常罕见，纠纷又被踢回到行政程序当中。在行政不作为案件中也有同样的问题，致使原告受到的损害无法通过诉讼得到弥补，其权利主张也无法通过诉讼得以实现。这也就是为什么有些学者说行政诉讼是“半截子工程”、“锯箭疗法”的原因所在。二是司法救济滞后。很多情况下，具体行政行为一旦作出，就造成了既成事实，要么涉及重大公共利益，要么有善意第三人，基于利益衡量的考虑，法院无法判决撤销，当事人注定无法通过撤销之诉获得救济。

　　解决行政诉讼制度存在的上述问题，需要做的事情很多，笔者认为，其中最重要也最有效的办法是引入行政诉讼类型化的思想。行政诉讼类型化指的是基于诉讼请求的本质差别，把行政诉讼分成不同的类型，然后针对每种类型的特点，分门别类，适用不同的诉讼门槛、审查规则、标准和处理方式。行政诉讼法之所以出现上述问题，就是因为没有看到各种不同诉讼请求的差别、采用一元化的标准造成的。所以，引入行政诉讼类型化可谓切中要害。

　　二、行政诉讼类型化的意义所在

　　（一）行政诉讼类型化有助于形成无漏洞的权利救济机制

　　行政诉讼类型针对的是法院能够给予救济的各种诉讼主张，所以，诉讼类型化的第一步是搞清楚当事人可能会提出哪些诉讼请求，接下来就是探讨如何在司法能力限度内给予全面的无漏洞的保护。正如学者所言：“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用。”[1]在民事诉讼上，原告可以提出的诉讼主张不外是改变、保持或者实现民事法律关系的某种状态3种，所以民事诉讼传统的分类就是形成之诉、确认之诉和给付之诉。从各国行政诉讼制度发展来看，行政诉讼基本上都是脱胎于民事诉讼，之所以是这样一种发展轨迹就是因为两者在内在逻辑上具有同一性，当事人对各种行政执法活动可能提出的诉讼请求也不外是撤销、确认或者给付，因此也相应地存在3种诉讼类型：撤销之诉（相当于形成之诉）、确认之诉和给付之诉。不过，民事诉讼类型还只是行政诉讼类型的框架和基础，各国行政诉讼都在其上发展出了更为丰富也更为细致的诉讼类型，这种发展的内在动力之一就是建设无漏洞权利救济机制的追求。

　　在行政机关作出了某种行政行为的情况下，如果当事人认为该行为侵犯了自己的合法权益，就可以向法院提起行政诉讼请求撤销，这种诉讼就是撤销之诉。撤销之诉是历史最悠久的一种诉讼类型，在很多国家尤其是大陆法系国家，行政诉讼制度早期只有撤销之诉一种类型。这种模式的影响非常广泛，比如我国台湾地区直到1999年行政诉讼法修订前，法律规定的行政诉讼仅指撤销诉讼，不仅诉讼内容上不再区分，而且也未采其他分类形式。后来为了回应不断发展的权利救济需求，诉讼类型逐渐多元化。我国目前的情况相当于行政诉讼早期阶段行将结束的时期，从受案范围和审理与判决规范尤其是《行政诉讼法》第54条规定来看，并不能说只有撤销之诉一种类型，但是撤销之诉具有绝对中心的地位。笔者认为，引入其他行政诉讼类型，虽然会减少撤销之诉的数量，但由于行政行为作为行政执法主要方式在短期内不会改变，因此撤销之诉在权利救济机制中仍将占有重要位置。

　　无论英美法系还是大陆法系，行政诉讼上都有确认之诉的类型。如果某种法律关系存在或者不存在是不明确的，而且会影响到公民、法人或者其他组织受到法律保护的利益，就可以请求法院加以确认。请求确认法律关系存在的诉讼称为积极确认之诉，请求确认法律关系不存在的诉讼称为消极确认之诉。起初，相对于撤销之诉，确认之诉具有补充性，也就是说，当事人能够提起撤销之诉的情况下，就不能提起确认之诉。所以，确认之诉往往是撤销之诉走不通的情况下才可提起，很多都是从撤销之诉转化而来，主要有三种情况。一是情况判决。被诉行政行为虽然违法但考虑到公共利益不宜撤销，可以转换为确认之诉。二是确认无效之诉。行政行为如果存在重大明显的违法则属于无效行政行为，没有公定力，对此只能提起确认之诉，但是由于无效的行政行为也具有行政行为的外观，当事人未必能够准确判断其效力，所以当事人如果提起撤销之诉并不会被拒绝，但法院会将其转换为确认之诉。三是继续确认之诉。如果在撤销之诉当中，行政机关自行撤销或者废止了被诉行政行为，而当事人坚持继续诉讼，则可以转换为确认行政行为是否违法的诉讼。后来，为了更好更及时地为权利提供司法救济，在德国等国家又出现了预防性确认诉讼，实际上突破了确认之诉的补充性。在行政行为已经启动，一旦作出将造成当事人难以弥补的重大损害时，可以请求确认拟作出的行政行为违法。

　　在德国等大陆法国家，给付之诉在行政诉讼中的最初形态是义务之诉，这个义务就是行政机关作出某种特定行政行为的义务。原告可以以义务之诉请求法院判决行政机关作出被拒绝的，或者停止作为的行政行为。[2]后来，针对不同的权利救济需求，给付之诉又陆续增加了一般给付之诉和停止作为之诉。一般给付之诉的目的在于要求行政机关履行作出行政行为之外的其他给付义务。包括信息的给付、残疾人照顾等生存照顾的给付、维修道路等基础设施的给付、金钱给付等等。停止作为之诉的目的则在于要求行政机关履行不作为的义务，即不得作出某一特定的具体行政行为。

　　上述3种基本类型在逻辑上基本可以涵盖行政诉讼请求，3种类型的进一步类型化则使得基本类型向着纵深延展，有助于实现更全面、更准确、更到位的权利救济。除了3种类型自身的发展之外，还有一种值得注意的发展就是，针对特定领域的权利保护需求也出现了新的类型化趋势，目前主要包括规范审查之诉、执行诉讼、行政合同之诉。规范审查之诉多属撤销之诉。执行诉讼是美国独有的一种制度，行政行为生效之后，行政机关如果需要采取强制措施，迫使当事人履行行政行为确定的给付义务，需要向法院提起诉讼，请求确认行政行为合法，可以强制执行。执行诉讼的特殊性在于相对人未提起诉讼的情况下，由国家主动提供司法救济。基本上属于给付之诉的范畴。行政合同诉讼则具有复合性，针对行政主体的优益权或者特权行为可以提起撤销之诉，针对合同履行争议可以提起给付之诉或者确认之诉。诉讼类型的上述发展使得当事人的权利保护受到了交叉式的关注。

　　（二）行政诉讼类型化有助于更好地监督和促进依法行政

　　现代政府的职能和活动方式都发生了深刻变化。随着政府职能由早期的构建社会秩序为唯一追求的“警察国”向提供服务和生存照顾、促进人们自我实现的“行政国”和“福利国”的转变，传统的以行政行为为主的单一行政方式无法适应，随着其他行政活动方式尤其是行政合同、行政指导等协商方式的引进，行政活动方式日趋多样化。行政诉讼承载着监督和促进依法行政的任务，在上述变化出现之后，传统的以行政行为为唯一标的的撤销之诉显然无法独立完成行政诉讼的任务。对此，各国不约而同地选择了相同的解决之道，就是对行政诉讼进行类型化。我国目前正处在政府职能由管理向服务转变的进程当中，域外经验具有宝贵的借鉴意义。

　　诉讼类型化之所以有助于监督和促进依法行政，主要是因为其对多样化的行政活动方式具有针对性。

　　撤销之诉针对的是已经作出的行政行为，审查内容是行政行为的合法性，如果行政行为违法，并且侵害了当事人的合法权益，则应判决撤销。在行政活动方式多样化的背景下，行政行为仍然是最为重要的方式，因此撤销之诉在监督和促进依法行政的过程中的作用是其他诉讼形式无法取代的。

　　确认之诉可以分成3种情况：一是针对已经作出的行政行为中的特殊情形，属于这种情形的有情况判决、确认无效之诉、继续确认之诉；二是针对将来可能出现的行政行为，比如预防性确认之诉；三是针对事实行为、行政合同行为等其他行政活动方式。

　　给付之诉也有3种情况。一是义务之诉，针对的是不作为或者作为不到位的情形。二是一般给付之诉，针对的是基于所有行政活动方式而产生的特定给付义务，比如政府不履行为新建酒店提供配套的水电气和道路条件的承诺而引起的给付之诉。这里提到“所有行政活动方式”，其中包括行政行为。比如，行政机关撤回或者变更行政许可引起的补偿诉讼。三是停止作为之诉，针对的是将来可能出现的行政行为。

　　从以上列举的情况可以看到，各种行政活动方式以及各种方式的不同情形，诉讼类型都有所虑及，实现了司法监督对行政权的全覆盖，有助于强化司法审查的力度，为有效地监督和促进依法行政提供了重要的机制保证。

　　（三）行政诉讼类型化有助于行政纠纷的实质性解决

　　保障公民、法人或者其他组织的合法权益和监督行政机关依法行政，是行政诉讼法的两大目标。这两大目标能否实现，经常取决于行政纠纷解决的程度。如果只是审结了案件，但行政纠纷并未得到实质性的解决，两大目标就无法实现。而行政纠纷的实质性解决显然需要法院的司法审查更加到位。行政诉讼类型化则恰可解决这个问题。因为诉讼类型的内在理念是，在司法能力允许的范围内，使行政纠纷得到尽可能彻底的解决。

　　撤销之诉和确认之诉对于法院具有羁束性，法院必须针对当事人提出的撤销或者确认请求作出明确的回答，法院不能回避问题也不能再把问题转回到被告处，令被告就是否撤销或者确认的问题作出处理。这是两种诉讼类型本身的性质决定的。

　　如果当事人要求被告作出特定行政行为，或者对原行政行为不服，希望以另一个行政行为取而代之，则应按照义务之诉进行审理，不仅要审查被告是否在法律上负有义务以及原具体行政行为的合法性，还要审查原告的请求能否成立，如果成立，则作出具体判决的裁判时机成熟，就应在判决撤销原具体行政行为的同时，责令被告作出原告要求的特定行政行为；如果原告的诉讼请求不能成立，则驳回诉讼请求；如果原告的请求能否成立尚需行政机关调查、裁量，则可以例外地作出概括判决。如果当事人要求被告履行作出特定行政行为之外的其他义务，大概也是按照上述思路进行审查和处理。

　　有时争议虽然发生在行政行为，但其根源却在于其他领域，诉讼类型化的最新发展趋势是在行政诉讼中一并解决。典型的例子是日本的当事人诉讼。当事人诉讼主要发生在行政机关对民事主体的权利义务关系作出行政裁决的情形。

　　从整个司法功能定位来说，能动司法是今后相当长时期应当坚持的司法政策；从行政审判角度看，行政纠纷的实质性解决是一个必须大力追求的目标。两种强烈的倾向结合在一起，行政诉讼类型化的必要性更加不言而喻。

　　（四）行政诉讼类型化有助于提高行政审判的质量和效率

　　俗话说：“人巧不如家什妙”，强调的是工具的重要性。对于行政审判而言，行政诉讼类型化具有工具的作用。行政纠纷日益多样化，都用撤销诉讼单一模式加以处理，难免圆凿方枘；而引进类型化的模式，则可以不同纠纷的各自特点作出恰如其分的处理。行政诉讼类型化就如同一台更加精密的流水生产线，为法院提供了更为精致的操作平台。两相比较，诉讼类型化的方法无疑更有助于提高行政审判的质量和效率，主要体现为如下3个方面。

　　第一，有助于固定行政争议焦点。虽然行政诉讼实行全面审查，但法院并非在每个方面都平均使用司法力量，一般来说法院都会把审查的重点放在有争议的问题或者方向，这就是所谓的争议焦点。由于大众的法律素养整体不高，其起诉时未必会准确、完全地表达诉讼请求和理由，归纳争议焦点往往需要投入较大的司法成本。借助行政诉讼类型化的方法，归纳的过程将变得比较简单，因为不同的行政诉讼类型有不同的诉讼标的，在法官的指导下，行政争议由此就可以锁定在一个比较明确的范围之内，从而使诉讼争议明晰化，为审判工作奠定良好基础。

　　第二，有助于完善案件审理流程。行政诉讼类型化不仅仅停留在形式外观的层面，而且具有实质意义。类型化之后，就可以分门别类，针对各种诉讼类型的特点，明确各类案件的起诉与受理条件，包括原告资格、适格被告、起诉期限等等，规范各类案件的庭审程序包括证据规则、法律解释与选择适用的规则、庭审方式、期限等等，使得行政审判具有更强的操作性和针对性。

　　第三，有助于确定适当的司法审查范围。根据司法权的性质和特点，不同类型的案件应当确定不同的审查范围。在法国，有所谓越权之诉和完全管辖权之诉的区别。越权之诉中，法官只有认定行政行为是否违法，以及撤销违法行为的权力。在完全管辖权之诉中，法官可以撤销、变更行政机关的决定，以及判决行政主体负赔偿责任。[3]法国的观点对于大陆法系国家有着深刻的影响。在撤销之诉和确认之诉中，受当事人请求的拘束，如果行政行为违法，法院只能判决撤销或者确认违法，而不能判决改变或者要求行政机关重新作出一个特定内容的行政行为。在给付之诉中，法院判决行政机关作出一个特定内容的行政行为或者履行特定内容的给付义务则为司法审查范围所容许。

　　行政诉讼类型化所带来的上述3个方面的好处，为法院快速、准确的进行行政审判各个环节的操作奠定了非常坚实的基础。只有行政审判的质量和效率达到较高的水平，才能审查到位，使司法能动落到实处；只有行政审判的质量和效率达到较高的水平，才能救济到位，使无漏洞的权利保护落到实处；只有行政审判的质量和效率达到较高的水平，才能监督到位，使依法行政的推动落到实处。

　　三、行政诉讼类型化弊端的克服

　　凡事有利必有弊。我们在引进行政诉讼类型化机制之前，必须事先要对其弊端要有清醒的认识，并尽量克服。归结起来，可能出现的弊端有如下几种。一是救济途径窄化。行政诉讼类型化本来追求无漏洞的权利保护，但因为设计失误尤其是诉讼种类有限时，或者虽然诉讼种类不少，但由于实施当中的理解问题，可能反而造成救济途径的窄化，导致人们受到的若干侵害无法获得司法救济。二是司法救济复杂化。行政诉讼类型如同一道道通向救济终点的门，使得救济途径条理化、规范化，但与过去单一的救济途径相比，无疑增加了路径的复杂性。不仅如此，各种诉讼类型都有其不同的适用条件，但是它们在结构上却存在重叠交错的情形，因为都包含着部分关于行政行为争议的救济途径，比如撤销之诉包含着确认不利益的行政行为违法，义务之诉包含确认行政机关拒绝核发行政许可的行为违法，甚至在排除不作为的义务之诉中，还包含着撤销拒绝请求的决定在内。[4]三是增加当事人的选择风险。路径的复杂性，很容易造成当事人的选择失误。无论是英国的令状制度，还是德国的诉讼类型制度，早期都把路径选择错误的风险施加给当事人，造成很多因为误选路径而失去救济机会的情况。这可谓是诉讼类型的最大弊端，如果不能克服，则诉讼类型的引进会遭遇巨大挑战。

　　笔者认为，要克服上述弊端，至少应当做好以下几件事。

　　第一，诉讼种类要回应所有正当的权利救济需求。诉讼种类未必一定要规定很多，但一定要有广泛的涵盖性和弹性，以便为将来的发展留下足够的空间。应当说，撤销之诉、确认之诉和给付之诉这3种基本类型就是一种成功的类型化，因为它们基本上涵盖了当事人能够提出的所有权利请求以及救济的方式。还有一点，这些类型都具有可扩展性。撤销之诉可以在行政职权行为的领域沿着内涵向纵深扩展。确认之诉和给付之诉则可以在诉讼请求的外延上不断扩展，发展出新的诉讼类型。德国、日本的经验就是如此。

　　第二，明确行政诉讼类型的基本规则。应当在立法或者司法政策层面上对于各种诉讼类型的适用条件、相互关系以及选择规则加以明确，这对于诉讼渠道的畅通具有重要意义。

　　第三，加强诉讼指导。诉讼渠道选择错误的风险完全让原告承担显然是不公平的，现代行政诉讼法已经有了很大改变。比如在德国，如果原告选择了错误的诉讼种类，法院必须依照《行政法院法》第86条第3款，首先通过解释，必要时也可以通过转换，但至少要通过具体的指示，使之成为适当的诉讼种类。[5]这里的指示实际上就是法院对当事人的诉讼指导。这些经验值得我们借鉴。

　　四、行政诉讼类型化的基本构想

　　行政诉讼类型化并非是局部性的规范，而是贯穿行政诉讼全流程的理念，其引进在完善行政诉讼制度的同时，也必将带来深刻变化，大而言之，主要有如下几个方面。

　　（一）立法目的

　　行政诉讼类型化立足于司法的性质和特点，围绕诉讼请求安排相应的制度设计，其直接目的在于尽可能实质性解决行政争议，最终目的是为当事人提供救济，监督和促进行政机关依法行政。以此观点衡量，《行政诉讼法》第1条规定的立法目的应当作出以下两点重要修改：一是明确行政诉讼“解决行政争议”的功能定位；二是把“维护和监督”依法行政中的“维护”换成“促进”。修改后的内容为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和促进行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

　　（二）受案范围

　　行政诉讼类型化带来的变化主要有两点。一是所有的行政争议原则上都可以纳入受案范围，受案基准不再重要。设定受案基准是为了将受案范围局限于因具体行政行为引起的行政争议，排除其他行政活动引起的争议进人诉讼。所有的行政争议原则上纳入受案范围意味着受案基准由具体行政行为扩大到所有的行政活动类型，在行政活动方式上再无限制，受案基准自然也就失去了存在的价值。当然，这里有些问题还存在争议，有些争议还比较大。其中比较重要的是抽象行政行为的可诉性问题，有的认为应当纳入受案范围，有的则认为我国目前纳入的时机还不成熟。笔者认为，两种观点都有其合理性。考虑到抽象行政行为普遍适用的行为效果，一旦违法，其侵害相对人权益的后果比具体行政行为更为严重，纳入司法审查无疑是必要的，但考虑到其中规章以上的抽象行政行为具有“法”的属性，而人民法院组织法和立法法等法律并未赋予法院对立法行为的监督权，故此最多只能把规章以下的不属于法律渊源的规范性文件纳入。二是行政诉讼所保护的权利将突破人身权和财产权的范围，把涉及其他类型合法权益的行政活动纳入行政诉讼受案范围再无法律障碍。具体落实到条文，《行政诉讼法》第11条不再列举各种具体行政行为类型，而是列举法院可以处理的主要诉讼请求，并取消关于权利保护范围限于人身权、财产权的内容。第12条关于排除受案范围的条款保留，但将第2项中有关“或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定删除。

　　（三）原告资格

　　总体来说，行政诉讼的原告资格限于能够提出主观权利保护主张的人。这一标准适用到不同诉讼类型，原告的范围并不相同。撤销之诉当中，如果是不利处分，一般是相对人；如果是有利处分，则一般是有利害关系的第三人。确认之诉的标的如果是行政行为，则原告的范围与撤销之诉相同；如果是某种特定的法律关系，则原告一般限于争议法律关系的当事人。给付之诉中，如果是义务之诉，原告一般限于申请人或者具有实体请求权的人；如果是停止作为之诉，原告的范围与撤销之诉基本相同；如果是一般给付之诉，原告的范围限于行政机关拒绝或者停止给付而受到实际影响并能够提出权利主张的人。从各国行政诉讼法来看，找不到如此细致的规定。即使有原告资格的规定，也基本上限于撤销诉讼。其他诉讼类型的原告资格基本上都依靠法院在实践中的探索。基于立法技术的考虑，我国的行政诉讼法未必规定得如此之细，但这些问题至少在司法政策的层面上应当统一认识和标准。

　　（四）起诉与受理

　　起诉与受理存在多道门槛，包括前述的受案范围、原告资格，也包括适格被告、管辖、起诉期限、复议前置等多项条件，其中受诉讼类型影响较大的是起诉期限。撤销之诉的起诉期限通常以行政行为的作出时间作为起算点。其中根据不同情况，起诉期限的长短会有不同。行政机关告知诉权和起诉期限的，一般为3个月；不告知诉权和起诉期限的，自实际知道或者应当知道之日起计算，但自获知行政行为内容之日起最长不超过2年。如果原告无从知道行政行为内容的第三人，则起诉期限最长可以延至行政行为作出之日起5年，如果涉及不动产，则可以延至20年。确认之诉的标的如果是行政行为，则起诉期限与撤销之诉相同。如果是其他法律关系，则区分两种不同情况：一是法律关系处于存续状态，随时可以起诉，不受起诉期限限制；如果没有存续状态，则自终结争议法律关系的事实发生之日起计算，可以参照撤销之诉的规定。给付之诉可以分成3种情况。义务之诉中，如果行政机关作出了拒绝请求或者申请的决定，则适用撤销之诉的规定。如果行政机关不作任何答复，实践中对于是否受到起诉期限的限制，存在很大分歧。笔者认为，起诉期限不加限制的观点在实践中是行不通的，既然诉讼的标的是行政行为，可以参照撤销之诉的规定。一般给付之诉中，如果原告要求的是金钱等财产利益的给付，则可以参照民事诉讼的期限规定；如果是行政法上的给付义务，则可以参照撤销之诉的规定。停止作为之诉一般没有起诉期限的限制，只要在行政行为作出之前就可以起诉。

　　（五）审判方式

　　行政诉讼类型化将给审判方式带来很大变化，其中比较重要的有如下几点。

　　一是举证责任不同。撤销之诉、确认之诉和义务之诉由被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任。给付之诉则应由原告对于行政机关负有特定义务或者约定负举证责任。

　　二是审理中的职权主义的程度不同。在撤销之诉、确认之诉和义务之诉中，职权主义色彩更重，一般给付之诉中，职权主义色彩较淡，尤其是行政合同履行之诉则基本上采用与民事诉讼接近的当事人主义。

　　三是调解方式受到的限制不同。在撤销之诉、确认之诉和义务之诉中受到的限制较多，一般给付之诉中则限制较小。

　　四是裁判时机成熟的条件不同。撤销之诉一般在被诉行政行为违法且侵害当事人合法权益时作出撤销判决。确认之诉则只要查明争议的法律关系是否存在就可以作出相应的确认判决。给付之诉则不仅要确认被告负有法律义务，还需要确认原告请求或者申请的理由成立，才能作出具有特定内容的给付判决。

　　五是非诉执行司法化。前文提到非诉执行背离了立法初衷，最有效的解决方案莫过于司法化。目前有两种不同方案：一是引入听证程序，并将司法解释中的审查标准进一步明确，吸收到法律条款当中；二是改造为执行诉讼。笔者个人更倾向于第2种方案，但其推行的难度很大。综合权衡，似乎第1种方案更为可行。




【作者简介】
李广宇，单位为最高人民法院。王振宇，单位为最高人民法院。


【注释】
[1][德]弗里德里赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第204页。
[2]同上注，第282页。
[3]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，1997年第2次印刷，第669页。
[4]彭凤至：“行政诉讼种类理论与适用问题之研究”，第4届东亚行政法学术研讨会论文。
[5]同注[1]第204页。