【出处】《西部法学评论》2012年第1期
【摘要】2005年国务院颁布《信访条例》修正案后，我国信访工作所面临的压力依然没有得到缓解，反而有愈来愈重之势。当地政府对上访者打击报复的恶性事件层出不穷，进京上访、重复上访、越级上访的数量不降反升。作为我国基本政治制度和公民政治生活展开的逻辑起点，人大理应对此问题做出应对。本文认为以改造基层人大选举过程来弱化信访作为体制之外的权利救济方式的社会功能，使得信访制度本初的政治和社会功能得以发挥。
【关键词】信访制度；基层人大选举；候选人确定；预提案
【写作年份】2012年


【正文】

　　信访，一般认为是来信来访的简称。国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》在第2条中明确进行了规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”外国也有与我国信访相类似的制度，如日本的苦情制度、法国的行政中介人制度、新加坡的中央申诉局制度、俄罗斯的投函政治制度等等。但是作为一种自上而下、遍及立法、司法、行政各个领域接受投诉解决纠纷的制度也仅仅存在于我国。

　　与信访制度起到同样社会作用的类似制度在我国有着相当悠久的历史。从尧舜时期的“进善之旌”、“敢谏之鼓”到清代的“登闻鼓”[1]，在当时都起到了“听下言纳于上，受上言宣于下的”作用。

　　我党在革命时期也积极使用信访制度联系群众、发现问题、纠正错误、打击敌人。建国后，历届中央领导集体也高度重视信访工作，都对信访工作做出过重要批示。国务院还于1982年制定了《信访条例》并在2005年进行了修订，作为我国信访工作的主要依据。信访制度在运行过程中由于信访目的、动因的变化，可以将我国的信访活动分为三个阶段：（1）大众动员型信访（1951年6月一1979年1月）;（2）拨乱反正型信访（1979年1月一1982年2月）;（3）安定团结型信访（1982年2月至今）。[2]

　　一、信访制度的困境及成因

　　如果说在《行政复议法》和《行政诉讼法》颁布之前，信访制度作为解决社会纠纷，保障公民（尤其是行政相对人）权益的制度，其存在是具有正当性和合理性的。那么随着《行政复议法》和《行政诉讼法》的颁布，法院在解决行政纠纷中的作用逐渐增强，从逻辑上说信访制度解决纠纷的功能应当呈现逐渐弱化的态势。然而现实状况却与我们逻辑上的推论形成了巨大的反差。我国自颁布《行政复议法》和《行政诉讼法》以来，一直存在收案数严重不足、撤诉率畸高、非正常撤诉比重大等情况，而且行政相对人在行政诉讼中经常会遭遇立案难、审理难、败诉高、执行难等问题。与此同时，我国信访总量自1995年以来一直持续上升，至2000年我国年信访总量已突破一千万。在这些信访案件中涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件（如房屋拆迁补偿、土地纠纷、下岗职工生活保障等）不仅一直是信访案件中的热点和难点问题，而且构成了信访案件的主要增长点。其中实现权利救济是信访人最主要的诉求。虽然我国自2005年开始信访总量呈连年下降趋势，但是统计数量的下降是多方面原因造成的，主要原因有以下几点：

　　1．信访制度通过自身改革提高了解决纠纷的效率，使得越级上访、异常上访的数量下降。[3]

　　2．随着抑制信访数量尤其是上访数量作为社会稳定和官员政绩考核的重要指标，各级政府越来越重视信访活动，通过采取“陪访制”、“陪同旅游”、“截访”、“销号”、开办“学习班”、非法限制信访者人身自由甚至采取侵犯信访者人格尊严等办法抑制信访数量的增加也是导致信访案件数量连年下降的重要原因。

　　之所以信访案件数量居高不下，行政相对人更愿意选择信访而不选择行政复议或行政诉讼来实现权利的救济，除了信访有成本相对较低、受案范围更广，适用面更宽、受传统文化中的“青天”和“京控”观念的影响之外，还有一个重要的原因就是在信访过程中权力的运作方式更加有利于上访人。

　　二、行政复议、行政诉讼和信访中权力的运作差异

　　在这里首先需要说明的是，行政主体与行政相对人之间和行政主体上下级之间的交互行为模式是完全不一样的。行政相对人在行政行为中通常是被定位为参与者或合作者的角色，双方的行为多以沟通、协商—执行的方式进行，双方的交互行为被严格的限制在相关的行政法律法规之下。而行政主体上下级之间的行为往往是以命令—执行这种方式进行的。具体的行为由于受到治理技术和治理目的的影响，往往遵守地是更加灵活的政治规则而非法律规则。行政复议兼具有行政性和司法性的特征。从其权力的具体运作过程来看，行政复议是属于具有从属关系的行政权之间的监督行为，其本质是权力在行政系统内部的运作过程，整个过程受到《行政复议法》及《行政复议条例》限制。而行政诉讼是一种标准的司法救济制度。从权力的具体运作过程来看，行政诉讼是通过对被诉行政行为的合法性审查完成司法权对行政权的监督，满足原告的诉求。其权力运作过程受到《行政诉讼法》和相关的适用条例、司法解释的严格限制。国务院虽然颁布了《信访条例》，但其涉及的内容主要是信访程序问题，对于信访受理事项范围、如何解决信访所涉及的纠纷等问题并没有做出细致的、可执行的规定。

　　信访制度中存在行为模式转化的问题。信访中涉及的纠纷关系主体为公权力主体与公民，其二者之间的关系原本应当由宪法和相关部门法进行调整，纠纷应当通过正常的行政渠道或司法系统来解决。而公民通过信访（尤其是越级上访和进京上访）借助行政体系内上下级对信访活动不同的处理策略，可以将一些原本应该由法律话语表达的问题转换成为用政治话语表达。《信访条例》规定公民进行信访应当逐级进行，不得越级也不得就同一事项重复信访，但现实情况却是越级上访、闹访、重复上访和违反条例的集体上访屡禁不止。因为越级上访虽然表面上冲破了基层的关系网，但是实际上常常遭遇高层信访部门将上访人的要求简单向基层批转的命运，这样又会回到原来的关系网中。但上访者利益诉求的实现方式却发生了质的变化。比如，有一小部分上访案件有可能被高层信访部门选定为“重大信访问题”，从而在处理上就不是向下批转而是向上呈报。一旦有某个高级首长尤其是中央首长在有关的情况简报上表示了支持意见或要求认真调查，那么，科层制[4]中惯有的推诿、拖延和漠视就可能被打破，上访人就可能迅速地获得权利救济。再比如，现在有许多地方实行了领导信访接待日制度，上访时如果碰上这样的时机往往收效更佳。这时行政相对人与行政主体之间的二元交互关系通过上访转变成为行政相对人、行政主体和上级行政主体三元交互关系，各主体解决同一问题时由于出发点和目的差异导致行为模式的变化。而此时行政相对人解决纠纷、实现权利救济的问题在行政主体上下级之间已变成了维护社会稳定、抑制上访数量的治理问题。将解决问题的行为模式由“行政主体—行政相对人”转变成为“上级行政主体—下级行政主体”。如何合理合法的解决纠纷，实现公民的权利救济已不再重要，重要的是如何快速的消解这些上访行为。

　　这种行为模式的转化对于行政主体来说就存在一个悖论：由于面对抑制上访总量的压力，所以尽可能让上访者获得救济或是采取其他手段阻碍其行为；但公民又正因为看到上访行为对行政主体的制约和威慑，而更偏向采取上访的方式[5]，进一步刺激了上访现象的发生。

　　三、对信访制度的完善

　　对信访制度的改革和完善，现在主要的观点有四种：“强化论”、“弱化论”、“废止论”和“折中论”。[6]笔认为确定信访制度改革和完善的策略，首先应当对信访制度的正当性在法律上予以确认，即首先确定信访制度在我国法制体系中的位置，其次是对信访社会功能应然性的考量，即信访制度应当承担哪些社会功能，哪些社会功能不应当由信访制度承担。

　　（一）重新认识信访制度—基于宪法视角的考量

　　从宪法文本的表述来看宪法第41条应当是与信访制度联系最密切，也最能说明其法正当性。该条第一款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。该条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。这一条一般被认为是有关我国公民信访权的规定，信访权也因此被细化为五种权利，即批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。在此条款中使用了“任何国家机关”和“有关国家机关”的表述，结合宪法对我国国家行政机关、审判机关和检察机关职权的规定，我们会发现在信访行为中，无论是越级信访还是逐级信访都是具有法正当性的行为。

　　此外，如果将信访行为作为公民行使宪法规定的某种基本权利的具体形式。我们会发现公民的表达自由也可以赋予信访行为法正当性。信访既然是公民向国家机关反映自己意见和要求的活动，当然也是公民行使自己言论自由的一种方式，因为“当一个人不能用语言来表达自己的义愤，或者他必须随风使舵来保护某些价值，这些价值在他看来与他想努力保护的价值没有什么关系时，这个人就不能自由地表达自己了”，{1}“人类应当有自由去形成意见并且无保留地发表意见……这个自由若得不到承认，或者若无人不顾禁令而加以力主，那么在人的智性方面并从而也在人的德行方面便有毁灭性的后果。”{2}言论自由可以为信访提供一种宽松的环境，使人们能够畅所欲言，对此詹宁斯认为“作为法学家，我们应当正确地坚持公正司法的重要性，人身保护状的价值，普通民事救济办法和具有执行令性质的强行令、禁止令和调卷令的重要性，以及明确界定法律的必要性和选举自由、言论自由、结社自由的基本性质；但是，我们必须承认，所有这些都只是细枝末节，最重要的是应创造一种氛围，以使普通公民不仅可以谈论他的国家而且可以谈论他的政府。”{3}

　　（二）信访制度功能的再认识—理论与现实的差异

　　从制度设计的初衷来看，信访制度应当是作为公民政治参与、利益表达和实行监督的制度化途径；是政府行政决策民主化、科学化的重要保障，是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制和执政党贯彻群众路线的具体实践。

　　但从现实状况来看，信访制度并未按照当初的设计发挥其社会功能，九十年代初至今我国信访行为呈现以下一些特征：

　　1．从1993年起至2005年我国信访数量一直呈增加态势，并在2000年31个省、自治区、直辖市县以上三级党政机关受理的群众来信来访量首次突破1000万件（人）次，即便是2003年受非典疫情的影响，信访总量也与上年基本持平，但群众集体上访总量同比上升5.100。同时，群众走访活动上行趋势明显，赴省进京上访量普遍增长，尤其是进京集体访大幅度上升；

　　2．从信访内容来看，涉及公民生活保障，希望通过信访实现权利救济的占绝大多数。我国正处于社会转型期，改革开放初期所实施的各种改革措施，由于缺乏先例和经验加之立法资源供给不足其负面效果近些年逐渐显现，如企业改制后的下岗职工安置问题、职工股权的行使问题以及由于企业改制破产对伤残复转军人安置政策的结构性破坏。这些人如今难以维持生活不得不通过上访以期解决其生计。

　　3. 2005年新《信访条例》和信访数量排名通报制度实施以来，因信访被关押或拘留甚至劳教判刑的人数增加。据2006 —2007年对560名进京上访人员的调查显示（下文所称调查皆所指此次调查），有63. 9％的人表示曾因上访被关押或拘留；有18. 8％的人表示曾因上访被劳教或判刑。{4}并且由于上访受到的不公平对待成为主要诉求的上访群体增多。

　　4．反复上访、多头上访人数多，上访周期长。据调查显示，人均京上访次数为14. 63次，每次人均上访部门为3. 65个，最后一次上访在京时间人均292. 07天。{4}

　　5．无序上访问题突出，非正常上访、突发事件明显增多。有些群众为了达到解决问题的目的，采取一些越轨、极端的做法，或拦车堵路扰乱正常的社会秩序，或冲击党政机关及相关部门干扰正常的办公秩序，或专门选择中央和地方重大政治活动和重要节日期间大规模集体上访，甚至无端打骂工作人员、举标语、打横幅、静坐、绝食、自杀等，制造社会影响，给党和政府施加压力的增多。

　　6．涉法涉讼信访增多。涉诉信访的增多并不必然意味着司法不公。就目前的实际情况来看涉法涉讼信访增多主要是由于国家司法政策的调整以及诉讼当事人发觉通过信访来解决纠纷比通过诉讼解决纠纷更加便捷能够获得跟多的利益。《对560名进京上访者的调查》一文中曾写道，众多上访者都认为自己的上访诉求都极有可能成为“重大信访问题”，虽然从调查的统计数据来看这种可能性微乎其微，但单个的“成功上访”事例甚至是某人成功上访的传闻，又会极大的加强上访者的决心。

　　由此可见信访制度实际发挥的社会功能已经与当初的设计初衷相去甚远。

　　（三）信访制度的完善策略

　　信访制度完善应当以不影响其他社会制度正常功能的发挥为前提，强化信访制度特有社会功能的发挥，弱化其连带或辅助功能的发挥。与其他纠纷解决机制相比较，通过信访解决纠纷，实现权利救济，存在非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性、结果的高度或然性以及成本过高等缺陷[7]。而且公民一旦对信访解决纠纷、实现权利救济产生依赖后，会严重影响审判权的独立性，消解司法权威。所以在信访制度完善中应当弱化其纠纷解决和实现权利救济的功能。在涉法涉讼纠纷中，信访制度应当发挥过滤器和分发器的功能，尽量避免通过信访程序直接解决纠纷实现权利救济。纠纷解决权利救济问题尽可能通过司法渠道解决，确保审判权的独立性，树立司法权威。

　　但是在公民参与政治生活、表达利益诉求尤其是弱势群体的利益诉求表达方面以及对公权力机关日常监督具有其他方式无法比拟的优势；在政府行政决策过程中信访作为决策信息来源渠道多元化民主化的重要方面也起到了其他制度无法替代的作用；而且信访制度作为我党长期贯彻群众路线的具体实践，从历史的角度观察也是一种必然的选择。

　　所以我们在完善信访制度的策略选择上应当弱化其救济功能，强化其表达和信息提供功能。

　　（四）信访制度完善的具体措施—基于对基层人大代表选举过程的改造

　　总体而言目前对信访制度完善的具体措施主要有：信访制度法律化（包括提高信访制度的法律位阶、细化信访程序，统一信访机构设置等）、改革完善人大信访制度、强化司法和行政救济制度解决纠纷的作用（主要包括降低诉讼成本、树立司法权威、依法执政等）、改革信访考评体系缓解政府压力和其他一些相关的管理技术手段改进措施。

　　本人认为除了上述一些对信访制度自身的完善措施，强化其他社会治理制度来弱化信访制度的一些次要功能之外，还应当通过强化其他社会治理制度以配合和加强信访制度主要功能的发挥。

　　从宪法的角度来看，信访制度可以说是公民实现监督权的最主要途径，而仅仅以此实现监督权，对于公民和国家来说都是一种成本异常高昂的方式。[8]而且就行为模式来看，公民通过信访实现监督权也是将“公民—国家”模式转化为“公权力主体—公权力主体”模式，将原来的两个系统之间的监督转化为系统内部的监督，从治理技术上来讲这种监督有时是缺乏实效的，即便是制定了硬性的考评指标，被监督主体也可以利用公民与行政主体之间资源占有的不对等地位通过非正常的权力运作达到考评指标，如很多地方政府为了抑制上访率或是创造“零上访率”而采取的“截访”、“销账”等权力的非正常运作。因此，为了使得公民监督权能够以一种温和的、双方成本相对最低的状态实现，我们需要寻找一种能够将监督行为保持在“公民—公权力主体”或“公民代表—公权力主体”这种行为模式中而且能够对国家权力产生有效制约的制度。

　　就目前我国的具体情况来看，加强各级人大[9]的职能将各级信访机构统一设置在人大的组织建制之中是唯一合理或可能的选择。就人民代表大会与公民的关系来看，采取直接选举的方式产生的，他们与公民之间的关系应当是最密切的，因为二者之间存在有选举与被选举的利益交互关系，而且在这种关系中往往是投票的一方占有优势地位。同样在间接选举产生的人民代表大会与选举产生其的下级人民代表大会之间也存在这种态势的利益交互关系。在这种关系之下各级人大解决公民通过信访途径的救济权利诉求的动因也是最强烈的。另一方面就人大与国家职能机关之间的关系来看，我国宪法及相关宪法性法律中对人大对国家机关的监督职权都有明确的规定，这种规定使得人大在行使监督权时能够保持双向的克制。[10]

　　对于宪政国家而言，公民行使选举权不仅仅是赋予公权力以合法性，而且也是周期性的对政府监督的过程。通过公民行使选举权完成对政府的监督较之信访具有个人所负担的成本较低、行为模式具有较高的稳定性不容易转化、政府非常规权力运作可能性较小等优点。

　　目前我国基层人大代表选举存在的主要问题是形式上的高投票率与实质上公民的低参与度之间的悖论。我国人大代表选举投票率基本稳定在90％以上，这相对于西方资本主义国家平均60％左右的投票率形成鲜明对比。但是投票率并不一定与公民选举参与质量成正相关的关系。通常情况下选举中高投票率主要由这些原因造成：首先，候选人之间的公共政策理念存在显著的差异性或是对于同样的社会问题具有不同的治理策略选择，不同候选人的当选会造成选择社会公共政策或治理方式上出现质的差异[11]；其次，可能是在选举过程中政党充分发挥了政治动员功能使得公民积极参与到选举过程中来；再次，在有些国家对公民的投票行为采取制度化或者非制度化的刺激（例如澳大利亚规定怠于行使投票权的公民会受到轻微的处罚，我国在基层人大代表选举投票前也会通过各种渠道进行宣传号召公民行使投票权），以鼓励公民积极行使投票权。

　　我国虽然在人大代表选举中能够持续保持90％以上的投票率，但是从选民对其所选的人大代表熟悉程度来看，我们的高投票率仅仅具有形式上的积极意义。在我国，尤其是在基层，公民不熟悉甚至根本不知道自己投票选举的人大代表是谁的情况非常普遍。

　　造成此种状况的原因主要是现行选举制度确定候选人制度和候选人介绍制度存在问题。

　　根据我国《选举法》第31条的规定，由选民直接选举的人大代表候选人，在确定人选时存在有“酝酿、讨论”的过程。其立法目的是为了保持候选人的代表性，因此“代表性”的含义在这里就显得至关重要了，但在这个问题上我国宪法和选举法并没有确切的解释。“代表性”一词在不同的语境会有不同的特征（比如性别、职业等）。“代表性”标准的确定应当选取与活动实质最为密切的因素。如果在协商和酝酿候选人过程中使用“代表性”时往往被限制在候选人的性别、职业等与选举实质[12]关联性较弱的因素而忽视了候选人公共政策观点等与选举实质关联性较强的因素[13]。从其在选举过程中发挥的作用来看，“酝酿、讨论”是对公民选举意向的修正甚至是全面的否定，使选举在投票之前就已经失去了其最重要的基础—候选人与选民之间广泛的交流和候选人之间的竞争。在我国基层人大代表候选人确定时经常会出现无意参选的公民被确定为候选人而有些具有强烈参选意愿的公民却由于缺乏所谓的“代表性”而无法成为候选人的情况。

　　根据我国《选举法》第33条规定，选举委员会或者人大主席团应当向选民代表介绍代表候选人的情况。候选人和选民之间的交流是至关重要的；否则再好的候选人也不可能为广大的选民所知。在众多候选人之间究竟选择谁，也只有通过选民和候选人之间的广泛交流才能够找到答案。我国对候选人的介绍仅仅局限在候选人以往工作经历，根本不提及候选人的公共政策理念，治理策略选择等与选举实质相关的内容。候选人之间的差异性无法得以体现，而这种差异性往往却是选民出选择的最基本依据。

　　如果我们放弃“酝酿、讨论”这种确定候选人的方式，改为针对拟参选者“预提案”[14]进行投票确定候选人的方式。那么，无疑会极大的刺激参选人和选民参与选举的积极性，一方面大大提高公民参与选举的质量，另一方面也能够使真正具有参选意图的候选人当选，完成其政治治理意愿。同时也只有这些候选人在选举中当选，才会真正认真行使人大代表职权，发挥人民代表大会监督职能机关、救济公民权利的职能，将信访问题合法有序地解决。

　　四、结语

　　通过对基层人大选举过程的改造和完善来解决信访制度的困局也许是一个漫长而又痛苦的过程。个人在选举中的行为与本地的政治传统以及由此衍生的参与政治的行为习惯息息相关，这种改变需要时间。而且由于固有的选举观念，各方面很可能会对独立候选人抱有偏见，有的地方甚至不惜以限制独立候选人人身自由等方式阻挠其参选。{5}但从长远来看，对基层人大选举过程的的改造和完善，不仅能够解决目前上访的困局，而且也是对公民参政意识的一种培育、对我国法治建设的极大促进。




【作者简介】
梁晨，单位为甘肃政法学院。


【注释】
[1]在我国各个朝代存在有类似信访的制度。如尧舜时期的“进善之旌”、“敢谏之鼓”，周朝时期的“肺石”，秦汉时期的“公车府”、“邀车驾”，南朝时期的“谤木函”与“肺石函”，隋唐时期的“谒者台”、“匦使院”，宋代的“鼓司”以及从晋代开始一直沿用至清的“登闻鼓”制度。
[2]详细内容请参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期，第58-—71页。
[3]例如在我国各地推行的“领导信访接待日制度”和法院系统的“大接访制度”等，使得大多数信访者反应的问题能够得到及时解决。
[4]中国1949年后形成的是一种独特的官僚体系运转制度：一方面，科层组织取代或废弃了各种传统组织，将政府集权与行政集权集于一身；另一方面，科层组织的各种理性化的规范程序又未能充分发育起来。由于政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大，却又缺乏高效的、规范的治理技术，所以，政府总有应付不完的紧迫问题；许多萌芽中的问题，只要得不到政府的解决，它们就不会自然地被解决，而只会进一步发育，直到成为已经难以解决的问题，才会被纳入政府的议事日程中。详细内容请参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》．载《法学研究》2004年第3期，第58—71页。
[5]甚至有的当事人在行政复议或行政诉讼进行过程中，又针对案件涉及的纠纷进行上访，以此来施加压力，要求复议机关或法院完全按照其意愿进行判决。
[6]“强化论”主张重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制。其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查权、督办权甚至弹劾权、建议罢免权。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门槛的反馈系统来了解社会存在的问题和民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。持此观点学者代表有：姜明安、吴鹏飞。“弱化论”又可以分为两种。第一种主张从国家宪政的高度来认识信访制度改革。首先，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去，还原其民意表达的本来定位，不再承担司法和行政的救济功能，以确定司法救济的权威性。这种意见以社科院研究员于建嵘为代表。第二种主张撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。“废除论”认为，应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权簪越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。此种意见的学者以蔡定剑、张耀杰等人为代表。“折中论”是对“强化论”和“弱化论”的折中，即对信访制度，不强化不弱化，以规范为主。它不主张对信访制度做出制度性的大手术，同时强调保护信访人的权利和政府责任。在修订《信访条例》时，国务院最终选择了改革震动较小的折中方案。
[7]具体内容参见周永坤：《信访潮与中国纠纷决机制的路径选择》，《暨南大学学报（哲学社会科学版）》,2006年第1期，37—48页。
[8]对于公民而言，存在着经济、时间成本高的问题；对于政府而言存在公共资源浪费和威信下降的危险。
[9]此处所说的人民代表大会包括人民代表大会及其常务委员会，下同。
[10]对于公民而言，由于人大的监督权法定所以试图通过信访实现不当利益的可能性变小，对于国家职能机关而言由于人大的监督职权的法定使得权力以法定的形式、在范围之内对其发生作用，而排除了职能机关上下级之间权力运作过程中的非理性因素的影响，缓解了职能机关面对信访时的压力。
[11]如果候选人之间的政见差异不大那么对于选民来说其投票的意义也就不大，但这时的不投票是建立在对候选人的充分了解之上的。
[12]选举的实质应当是选民对不同公共政策进行选择的过程。
[13]具体事例请参看易颖：《一个市人大代表的产生》，《南方周末》,2003年1月1日。
[14]“预提案”是指参加竞选人大代表的公民，以类似人大代表提交提案的方式，将其欲在当选后要提交的提案在选举前通过选举委员会向选区选民公布。由选民以提案为参照进行预投票确定候选人。采取预提案目的是作为现有的候选人产生和候选人宣传、介绍的替代方式。采取此方式主要是因为我国当下候选人介绍方式不能涉及候选人的公共政策观点，我国传统文化对西方国家候选人介绍宣传方式的排斥以及个人经济能力无法承担宣传成本。甚至候选人的竞选宣传活动还有可能会被认为是破坏社会稳定的行为，使得正常竞选活动受到不正当的干预不能够正常参选。


【参考文献】
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{2}[英]约翰·密尔，论自由[M].程崇华，译．北京：商务印书馆，1959:59.
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{4}于建嵘．对560名进京上访者的调查[J]．法律与生活，2007（5）:14—15.
{5}雷磊．江西新余上访女工参选风波[J]．凤凰周刊，2011（17）:58— 59.