【出处】《行政法学研究》2011年第3期
【摘要】在依申请的政府信息公开中，明确的申请内容是政府信息公开工作启动的前提之一。行政机关不能简单的以申请不符合法定形式为由拒绝申请人的申请，因为我国现行法律赋予了申请人对申请内容补正的机会。在司法实践中，有关申请内容是否明确、申请人补正是否规范、行政机关对补正后的申请如何答复等问题，由于立法缺乏具体规定、司法经验相对匮乏等原因，尚需审判庭深入思考和审慎处理。
【关键词】政府信息公开；申请内容不明确；形式补正；实质补正
【写作年份】2011年


【正文】

案例索引：原告杨某向被告崇明县规划和土地管理局提出政府信息公开申请，要求获取“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。被告认为原告的申请不符合法律规定，要求原告补正。原告提交了补正书面材料，其内容与原申请一致。崇明县规划和土地管理局以《非政府信息公开申请告知书》的形式告知原告：“经审查，您提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定政府信息公开的申请要求，本机关不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。”原告对此答复不服，向法院提起诉讼。一审法院审理认为：原告的申请内容不明确，不符合政府信息公开的申请要求。被告按照法律规定要求原告在合理期限内补正，原告虽进行了补正，但其提交的补正内容与原申请内容一致，仅为形式补正，不符合政府信息公开的申请要求，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复并无不当。故驳回原告的诉讼请求。

一、法院应否对申请内容是否明确进行裁断？

一种观点认为法院不应裁断，理由是：(1)尊重行政机关的专业判断。行政机关掌握着大量的政府信息资源，对于原告的申请内容是否具有明确指向，有着详实的判断依据。而作为法院对此缺乏判断推理的客观基础，仅凭对原告申请内容的书面理解和日常的逻辑推理，势必要脱离实际。(2)中间行为排斥司法审查。因为对申请内容是否明确的审查，应当属于与最终行政行为相对的一种中间行为。在美国行政法的“成熟原则”[1]之下，中间行政行为是排斥司法复审权的。

另一种观点认为法院应当裁断，笔者也赞同该观点，理由是：

(1)对行政机关自由裁量权进行审查，防止职权滥用。依申请的政府信息公开行为，并不像其它行政申请行为一样有确切的标准或要件可循（譬如法人代表变更登记，法律有明确规定要提供公司营业执照、内资表等材料），是否明确完全在于行政机关自身的判断。当行政机关不愿意公开信息时，即使他们明知申请的内容是明确的，也可以以申请内容不明确为由，拒绝当事人的申请。当行政机关这种自由裁量权丧失了监督，极易导致职权滥用。

（2）我国《行政诉讼法》并不排斥中间行政行为的可诉性。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》明确排除的只是对权利义务不产生实际影响的中间行为。[2]因申请内容不明确，行政机关会要求申请人补正，形式上似乎对申请人不产生实际影响，但这不排除行政机关的变相侵益行为。即使申请人补正后使得申请内容明确，但被告不想公开信息，仍然可以以申请内容不符合规定为由拒绝申请人的申请，那么申请人的信息公开申请权将永远得不到实现。所以必须由中立的法院进行司法裁断，确定申请内容是否明确。

二、“申请内容是否明确”的认定

本案中原告申请“原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料”。而该“所有材料”是否能明确地指向特定的政府信息，原被告双方各执一词。“申请内容是否明确”是一个很难拿捏的问题，这主要源于法律没有明确的标准及语言逻辑和客观情况的复杂性等原因。

1．法律对“申请内容”的概然要求。

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第20条规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的内容描述；……”。该条并没有对申请的内容描述提出具体要求。而根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第21条，申请中要有“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。虽然该条对《条例》第20条进行了细化，但可以看到这里采取的是宽松的开放式的标准，即当申请的内容无法指向特定政府信息的文件名称、文号时，亦可以是“其他特征描述”。实践中，申请人提供的“其他特征描述”是否能指向“特定政府信息”呢？由于现代政府职能的扩张，政府信息涉及的点多、线长、面广，如果申请人对特征描述得不够具体，很可能指向许多具有同样特征的政府信息。原告一般都会坚持自己提供的特征描述是可以指向特定信息的；而被告往往会存在同一特征的许多文件，认为无法确定申请的内容，即使确实可以指向某一特定文件，如果被告不愿意公开，也会声称该特征描述不明确，因为对申请内容是否明确的判断完全在于被告。正是因为立法上有“其他特征描述”这样的“兜底规定”存在，使得信息申请人在描述信息内容时有了更宽阔的选择空间，但这也陡然增加了信息描述的不确定性，很可能使得信息内容“明确”的目的无法实现。

2.“申请内容是否明确”的双重剖析—语言逻辑分析与客观情境推理。

(1)对“所有材料”的语言逻辑分析。本案中，被告认为原告申请的是“所有材料”，“所有”本身就是一个泛指的概念，无法指向特定的内容，这就说明了原告的申请是不明确的。原告认为其申请的“所有材料”并不是泛指的，而是有定语限制的。该所有材料是被告“请示时”提交的材料，该“请示”是可以明确的，原告已经清楚地对此描述：请示的主体是原崇明县房屋土地管理局；请示的对象是崇明县人民政府；请示的目的是为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权。故该请示是明确的，那么请示时提交的所有材料也是可以确定的。

(2)对“所有材料”的客观情境推理。原告提供崇府土用[2004]5号文《关于同意上海崇明土地发展有限公司实施建设项目用地储备供给国有土地使用权的批复》，证明实际上被告曾有过原告申请所涉及的请示。被告认为关于原告所谓的请示，由于崇明县土地发展有限公司实施的建设项目很多，所以被告为此向县政府作出了很多请示，这意味着除原告说的崇府土用［2004]5号文所涉及的请示外还存在其它请示，即原告描述的请示不是惟一的，所以原告对申请内容的描述并不能指向某一特定的文件。由此可见，当申请人看似周延的描述与具体情况相结合后，还是过于宽泛，存在多种可能性。

基于以上分析，法院对申请内容是否明确的审查应大致遵循以下思路：情形一：从语言逻辑和常理分析，如果原告的申请显然是不明确的，应当要求原告说明理由，如果理由难以让人信服，应当尊重行政机关的判断。情形二：如果申请的内容显然是明确的，应当要求被告说明其认为申请内容不明确的理由，如果该说明难以让人信服的话，应当支持原告的主张。情形三：如果申请内容是否明确无法从字面推断，应先问被告哪里不明确？有何证据？然后要求原告对被告的说明进行反驳，有何证据？应当充分听取双方当事人意见后，综合语言逻辑分析和客观推理的基础上，最后形成法官的内心确信。

三、补正的实质要求—“形式补正”能否认定为补正？

行政机关认为原告的申请内容是不明确的，根据《条例》第21条第（4）项的规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”同时，根据《规定》第23条第（8）项的规定“申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。

1．对“补正”的词义理解。

通识意义上看，根据《汉语词典》的解释，补正：补充，修正。[3]分解该词语其结构是并列式：补＋正。补：把缺少的东西充实起来或添上，弥补，补充之意；正：改去偏差或错误。按照日常惯例，补正多指对文字的疏漏和错误的补充和改正。从法律的体系解释讲，《上海市政府信息公开规定》是对《条例》的细化，其中“补正”与《条例》中“更改和补充”的意思是一致的。从法律的目的解释看，正是因为原来的申请内容有缺漏或表述错误导致了申请不明确，所以要求原告补充、更正应具有力图使得申请内容得以明确的效果。

2.“形式补正”不应认定为法律意义上的补正。

本案中，原告在提供的补正书面材料中写道：“……补正如下：本人欲申请的信息特征描述为：原崇明县房屋土地管理局为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权而向崇明县人民政府请示时提交的所有材料。”可见原告所谓的补正其实对申请内容的描述仅添加或缩减几个字，意思完全一致。原告提交的仅是在形式上补充的申请材料，在实质上申请的内容并没有变化，笔者把这一现象称之为“形式补正”。“形式补正”不应认定为法律规定的补正，原因在于：

(1)“形式补正”不符合补正的实质内涵。“形式补正”表面上遵循了法定的补正程序，在形式上补充提交了材料，而没有在内容上进行任何的补充和实质变更。

(2)“形式补正”不符合补正的立法目的。法律规定的补正，应该由补充、说明、更正等内容来体现，其目的是要求申请人尽最大努力寻求申请内容的明确化，而“形式补充”显然没有体现申请人尽最大努力补充完善的诚意。

3．原申请内容已经明确不能成为“形式补正”的理由。

原告认为自己的申请再清楚不过了，一般老百姓都会明白，被告作为政府部门怎么会不理解呢？就如同让人证明其与妻子的夫妻关系一样，提供了结婚证，就完全可以证明，如果说材料不明确需要补充提供，也只能再次提供结婚证。再次提交相同的内容，一方面是原告无法找到比这更清楚的描述了，另一方面是为了重申和强调，以提示被告对申请内容审慎审查和再认识，以期被告能够最终明白原告的意思。

笔者认为，“是否进行了补正”与“原申请内容是否明确”是两个不同的法律问题。“是否进行了补正”是程序性问题。补正是行政机关基于自身职权对申请内容的进行判断后根据法律规定给予申请人的一次补充更改的机会，如果申请人不进行补正将丧失申请权。原申请内容即使实质上是明确的，如果原告对补正的要求置之不理，同样会丧失程序性权利。至于是否已经描述清楚，属于另外一个审查问题。“原申请内容是否明确”是实体问题。当法院通过审理认定原告的申请是明确的，补正就丧失了意义，即使原告没有补正，被告也应当进行答复。

四、补正后的处理—针对相同情形的异样答复之反思

《条例》和《规定》规定的几种答复情形中，申请内容不明确时被申请机关应作出要求申请人补正的答复，但对于申请人补正后被申请机关应当如何处理呢？根据常理，可以推测出当补正后申请内容明确的，应依据政府信息公开的程序作出答复；但是当补正后申请内容依然不明确时，是要求其再次补正呢，还是拒绝其申请？法律对此无明确规定，实务中行政机关的操作各有不同，缺乏统一性。对于申请人的“形式补正”，我们在目前的审判实践中，发现了三种不同的处理方式：

第一种方式：行政机关将“形式补正”视为没有补正，不做任何答复，当补正的合理期限超过后，根据《规定》第23条规定逾期未补正的，视为放弃申请。[4]

该做法的法律依据是合理的，但对申请人未进行一定的告知有欠妥当。因为没有告知申请人的“形式补正”已被视为没有补正，申请人认为自己的补正符合规定，等待被申请机关的后续处理，浪费掉了补正的合理期限。

第二种方式：本案中，被告以《非政府信息公开申请告知书》的方式告知原告：“经审查，您提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十二条规定的政府信息公开的申请要求，本机关不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。

该答复对原告的形式补正作出了判断认定，并适用了恰当的法律，形式上严格规范，是应当认可的答复形式。

第三种方式：在另一案件中，被告认为原告申请内容不明确，要求原告进行补正，原告认为自己内容已明确，故只对几个文字结构进行了调整，内容意思一致。被告以《政府信息公开申请答复书》的形式答复原告要求获取的政府信息不属于本机关公开职责权限范围。[5]

该答复让人有些疑惑，被告作出了政府信息公开答复，说明原告的申请是明确的。那么被告是因为原告的补正而明白了申请内容，还是因为原告原先的申请而明白的？如果是因为补正而明白的，可是原告的补正是与原先的内容完全一样的，被告是如何明白的？如果是因为原先的申请而明白的，那对于补正的内容又如何看待？当然也存在这样一种情况，虽然当事人提供的是形式补正，但是被告在这个期间内，明白了原告的申请内容，那么应当以政府信息公开答复的形式予以答复，但是被告的答复中应当对原告的补正行为进行认定，以明确该答复是针对哪一申请内容的答复。

五、延伸思考：行政机关的指导帮助义务

在审理中我们常会发现，行政机关在答辩时总会把申请人申请内容不明确的理由说得非常充分，那为何在当事人提出申请时不向其解释清楚呢？这样可以避免申请人不知如何补正，或者漫无目的的补正。因此，政府作为信息资源占有的强势机关，应当对申请人的申请与补正给予必要的帮助与指导，这样既可以体现信息公开工作的便民原则，又可以提高行政效率，减少不必要的行政资源浪费。

此外，根据行政法与行政惯例上的“一次性告知原则”，[6]政府信息公开申请不明确时，申请人的补正也应当以一次为原则，反复要求申请人补正属于职权滥用。




【作者简介】
周勇，上海市崇明县人民法院。


【注释】
[1]“成熟原则”最早是由美国法院的判例确立的一个程序原则，要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不受理。
[2]李广宇：“政府信息公开诉讼的证据、审理与判决”，载《人民司法·应用》2010年第7期，第13页。
[3]“在线现代汉语词典”，//cidian.eduu.com/detail/2427.html，（最后访问时间：2010年6月30日）。
[4]《上海市政府信息公开规定》第23条（答复）：“……（八）申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。……”。
[5]《上海市政府信息公开规定》第23条（答复）：“……（三）申请内容不属于本规定的政府信息范围的，应当告知申请人并说明有关情况。……。”
[6]一次性告知制度，是指行政机关应当一次告知申请人提供法律、法规、规章规定的的相关事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料等事项的制度。