【出处】《行政与法》 2007年08期
【摘要】目前，我国“三农”问题已成为制约经济和社会发展的瓶颈。经济法是化解“三农”问题的关键性法律对策。本文从“三农”问题的现状和产生的原因出发，运用经济法的理念分析“三农”问题存在的不合理性以及经济法与“三农”问题的消解存在的内在联系，提出了经济法应加强市场主体立法，加强宏观调控立法，逐步建构与完善农村社会保障制度的建议。
【关键词】“三农”问题；经济法透析；经济法对策
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、“三农”问题的现状与产生的原因

　　（一）“三农”问题的现状

　　1.农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距越来越大。1995年，我国城乡居民收入差距为2.47：1，1997年收入差距为2.51：1，1999年扩大为2.65：1，2000年继续扩大为2.79：1，2002年扩大为3.5：1，如果考虑到城市居民的隐性收入和社会福利等因素，真实的差距已达到51。当前，迅速崛起的城市富裕阶层、[1]收入持续增长的城镇居民与收入在低水平徘徊的农民已经形成了鲜明的对比。近年来，我国的基尼系数不断增大，已达到0.5，大大超过了世界公认的警戒水平，已成为世界上贫富悬殊的国家之一。

　　2.农民负担较重。改革开放二十多年来，农村实行家庭承包制，解决了广大农民的温饱问题，但自1985年以来，农民的负担仍然很重。许多地方的农民负担实际上仍占其纯收入的15％－20％，而且越是贫困的地区，越是以农业为主的地区，农民的负担越重。这些年来，农民还得承担各种集资、摊派等费用，又加上社会消费的逐年上升，使得农民的生活压力越来越大。[2]

　　3.农业资源的短缺与劳动力过剩的矛盾越来越突出。我国是人多地少的国家，现在，全国农民平均每户占有耕地6。7亩，每个劳动力只占有1。5亩，远远低于世界平均水平，加之由于工业化和城市化进程加快，每年还要减少500万亩耕地，而人口却以每年1300万的速度递增，因此，农业资源的短缺与劳动力过剩的矛盾越来越突出。

　　4.农村生态环境恶化。过去，我们受传统思维的影响，单纯追求粮食的产量。过度的开垦使我国的生态平衡受到破坏，土地荒漠化速度加快，环境污染严重，水土流失加剧，耕地逐年减少，生态系统遭受严重破坏，阻止了农业的可持续发展。

　　5.农村医疗等社会保障制度有待完善，农民看病难问题十分突出。曾有专家估计，农民因病死亡在家里的已占到死亡人数的70％－80％。医疗保险等社会保[3]障形式，有些地方还没有大规模启动。

　　（二）“三农”问题产生的原因分析

　　1.体制原因，二元经济结构是形成“三农”问题主要根源。

　　新中国建立后，在工业化浪潮席卷全球的景下，选择了优先发展重工业的道路。由于需要大量资金积累，一方面，对农产品实行低价统购制度，通工农业产品剪刀差的形式获得积累，并通过减少交费用而获得稳定的原料供应；另一方面，国家工业化略的实施仅限于城市工业化，为阻割资源在城乡之的自由流动，实行了严格的户籍制度和城乡区别政策[4]这种工业化的战略不断向农业、农村、农民索取，虽然打下了比较好的工业基础，但它是以损害农业发展为代价的。在严格的户籍制度下，农民被限制在小的土地上，不仅压抑了农民生产的积极性、主动性创造精神，也阻碍了农村剩余劳动力向集镇、城市的动和转移，延缓了城市化的进程，也延缓了农村脱贫步伐。由此看来，二元户籍制度及由此带来的二元经结构，不论是对农民还是对整个农业、农村的发展都极大的障碍。

　　2.政策原因，即国民经济运行中的政府行为的向。无论是历史的回顾，还是现实的分析，我们都会现，在政府政策的制定和实施过程中均出现浓厚的业偏向、城市偏向和市民偏向，而这恰恰是“三农”问题无法根除的宏观根源。[5]

　　3.法律制度的原因。众所周知，发展农业是我国贯的产业政策，而《农业法》等对此所做的却多为政性、纲要性的规定，法律的约束力和可操作性不强。我国的农业银行、农村信用社等金融机构因缺乏相的法律规定及其监督，在实现自身利益最大化的价取向下，对农业的建设和农民的发展以及农业贷款，在农村社会保障制度的缺失，使得三农问题得不到本的解决。

　　4.农业自身的原因。农业本身的劣势也是不可视的重要原因，农产品生产周期长，容易受自然灾害侵袭，量大值低、需求弹性小、利润低、风险大，这些素也是“三农”问题积累下来的重要原因。

　　二、“三农”问题的经济法透析

　　（一）“三农”问题的经济法理念透析

　　1.公平发展理念。

　　公平价值是所有法律的追求目标，而经济法的公平发展理念，则主要指经济生活的公平，并且所注重的是社会总体的经济公平。社会总体[6]公平要求绝大多数人和团体必须公平，贯彻公平的理念也是经济法应运而生的原因之一。由于我国长期以来实行优先发展工业和重点建设沿海城市的战略而忽视了农业的发展，致使农业长期以来得不到应有的发展，“三农”问题越发严重。现在，我国政府提出了实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，正是经济法所要求的实质公平的体现。公平理念主要表现为竞争公平，而起点公平、机会公平才能产生真正的竞争公平。由于经济体制和法律制度等诸多因素的作用，导致了农民现在所面临的起点的差距和机会的差距。对这些不公平的干预，只能依靠经济法。如现在我国实行的免征农业税、打破户籍制度，将提高农民的竞争起点，扩大竞争机会，从而促进城乡经济的和谐发展。

　　2.可持续发展理念。

　　可持续发展的核心内容在于正确处理人与自然和人与人之间的关系，要求人类以最高的智力水平和强烈的责任心规范自己的行为，从而创造和谐的世界。人类在作出每一选择时，不仅要考虑当代人的利益平衡，同时也要考虑到代际人的利益平衡。“三农”问题不仅要尽快解决，而且其解决必须符合可持续发展的要求。当前，农业资源人均占有量的递减，农药化肥的泛滥使用，已经使得耕地的种植潜力日趋破坏。为此，必须通过经济立法的方式确保资源、生态系统和农村经济的发展方向符合可持续发展的理念。

　　3.安全发展理念。

　　经济法是以社会为本位的法，安全发展理念贯彻经济法的始终。从规范政府经济行为来说，经济法有利于克服政府失灵，保证社会的健康运行；从其对市场的规制来看，有利于克服市场机制的不足，从而维持经济的安全运行。“三农”问题关系到我国经济、社会的安全，它的解决必须以经济法的安全发展为指导。

　　（二）经济法与“三农”问题的契合

　　1.经济法的特征与“三农”问题。

　　经济法是根植于市场经济，体现国家干预经济意志的新兴法律部门，其综合运用国家权力和宏观调控手段解决个体营利性与社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，促进经济稳定增长和社会良性发展的法律规范系统。⑴经济法是调[7]节社会经济之法。国家调节经济的目的在于促进经济总体结构优化和协调、稳定发展。解决“三农”问题，正是要通过国家调节，来协调个人利益和社会利益、城市利益和农村的利益，使城乡和谐发展和良性互动。⑵经济法在法律渊源上表现为大量的单行法规。由于经济法涉及面广，综合性强，一部基本法难以包容，从而需要颁布许多单行法规予以补充和配合；加之经济法变动性大，如果制定法律的条件尚不成熟，则需要在基本法之外颁布大量的单行法规及暂行规定，待条件成熟再制定为法律。“三农”问题涉及到历史、体制、经济领域等方方面面，没有任何一部基本法能够解决这些问题，只能通过颁行单行法规或暂行规定的方式来立法，等到条件成熟时再制定为法律。⑶经济法授权立法模式，也有利于“三农”问题的解决。由于我国经济发展不平衡，各地的实际情况差别很大，国家在制定“三农”问题基本规范的基础上，可以授权地方因地制宜，制定地方法规，使“三农”问题得到有效解决。

　　2.经济法的宗旨与“三农”问题。

　　⑴市场机制与政府调控。经济法以市场缺陷的存在和国家干预作为其理论基础。经济法旨在限制和修正市场机制，以使市场经济按照设计的理想状态或一定的政策目标运行。在农村市场的形成中，我们必须发挥国家调控功能，依法培育和发展农村市场，促进农村市场的形成。⑵国家干预与依法行政。在国家干预经济和社会的过程中，需要政府通过权力职能和非权力职能来介入。经济法正是

　　根据政府行为和市场之间的规律建立起来的规范体系，以权力手段和非权力手段来协调经济和社会的关系，促进经济和社会的和谐与快速发展。正是经济法的建立基础和目标决定了我们可以运用它来解决我们政府在农村实施宏观调控和依法行政的关系，为政府解决农村问题提供了法律依据。三、“三农”问题的经济法对策

　　（一）加强市场主体立法

　　法律应该消除户籍差别制度，树立农民市场主体地位。二元户籍制度和二元经济结构使得农民在进入市场方面受到了许多限制，也使得农产品在市场流通中遇到了较大的障碍，从而导致“三农”问题的加剧。应制定一部《市场主体法》彻底废除二元户籍制度，真正确立农民的市场主体地位，使其能够在全国市场上进行农产品交易。

　　（二）加强宏观调控立法

　　1.完善价格法律制度。

　　我国《农业法》明确规定：国家对粮食、食品等关系国计民生的重要农产品实行保护收购制度。《价格法》也进一步规定：政府在粮食等农产品的市场价格过低时，可以在收购中实行保护价格，并采取相应的经济措施保证其实现。这对于调动农民的积极性，保持农业发展的良好势头和国民经济的持续快速和健康发展起到了一定的作用，但作为一项重要的法律制度，它应当具有可操作性。我们应在不断总结实践经验和借鉴国外成功经验的基础上，制定《农产品保护法》对制定保护价格的原则，确定保护价格的程序和权限以及保护价格的适用范围等重要事项作出明确的规定，并针对农民在与政府博弈中的信息不对称的情况，赋予农民一定的信息权，具体表现为以法定的形式规定农产品的价格听证会，强制性的信息披露制度的建立等。[8]

　　2.制定计划法，完善社会主义市场经济法律体系。

　　日本、韩国、新加坡等经济发展较快的国家，都制定了计划法。在社会主义市场经济条件下，为了保证经济和社会的可持续发展，同样需要计划法。由于过去产业计划的不科学，造成了以压制农业为代价而发展工业的战略，也正是计划执行的主观性和随意性，在一定程度上造成了现在的“三农”问题。因此，我们必须制定计划法，以确保计划的科学性和规范性。在计划法中，应规定农业资金投入制度，同时将经济的非农业化，城乡统筹发展纳入计划法的体系，加快发展第三产业及乡镇企业，分流农村中大量的剩余劳动力。

　　3.制定财政支援农业法，确保农业投入的增长。

　　由于农业税收的减少，相应的农业设施建设也会导致缩减。为了保证政府对农业投入的逐年增加，国家应新增财政支农资金，并制定财政支农法，使该项基金能够切实用于农业基础设施建设、科技兴农、农业生态环境改善、农业产业化及农产品质量提高等方面，确保农业的稳定持续发展。[9]

　　4.完善金融法律，加强对农业、农民的金融支持。

　　当前，我国金融对农村吸多贷少。除中国农业银行外，其他几家国有商业银行很少在农村地区贷款。随着商业化改革步伐的推进，农业银行的视角也逐渐从农村转向城市，从农业转向工商业。

　　而与农民最贴近的农村信用社，每年通过交纳存款金储备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也使得大量资金流出农村。另外，由于没有可抵押资产，现行体制下农民几[10]乎不可能贷到生产经营必需的资金。乡镇企业大多数为非国有中小企业，信用担保缺位以及抵押条件不具备也很难使其从金融机构获得必要的金融支持。使得我国农村地区出现了许多民间金融活动，出现了许多高利贷现象，因此，规范农村金融市场已迫在眉睫。首先，要完善现行的金融法规，取缔非法的民间放贷。其次，尽快建立、完善农民贷款担保体系和农民联保贷款制度，用法律形式明确农民、农户联保贷款的条件、期限、担保物的种类等，切实保证农民能贷到款，适时进行农业建设。第三，规范农村信用社的服务功能，通过明晰产权、增资扩股、合并重组等方式壮大农村信用社的实力，使其能够为乡镇企业、农民服务。第四，修改现行银行法律法规，逐步放宽新兴商业银行、股份制商业银行在农村金融市场的准入条件，放开和发展农村资本市场。

　　5.健全农村土地法律法规，保障农业的可持续发展。

　　我国人地关系紧张，耕地非农占有日趋严重。应尽快完善农村土地法律制度，严格保护耕地，针对当前农村土地使用权流转出现的问题，国家应尽快颁布《土地流转法》。该法的主要内容应包括：农地产权关系，承包经营权的内容，农地的退出机制，农地流转的原则、方式，农地流转的价格、期限、风险保障，农地流转的程序及合同管理，失地农民的保障措施等。通过这些制度使有限的耕地得到法律保护，使土地流转走向法制化。另外，修改《农业法》《和农村土地承包法》等法律法规，巩固第三阶段农村改革的成果，在稳定联产承包责任制的同时，允许农民自愿转让土地，规范土地分散经营向土地规模化经营转化的秩序。[11]

　　（三）逐步建立与完善农村社会保障制度

　　1.完善农村社会救济制度。据统计，一般年份，全国有灾民1亿左右，重灾年份则有1。5亿以上，因而灾民的生活救济就成为农村社会保障的重点。同时，对目前尚未解决温饱问题的6500万贫困农民辅之以必要的生活救济。社会救济作为最低层次的保障，是最广泛、最基本的保障，也是社会保障的最后防线。因为无论经济发达地区还是经济落后地区，都有人需要国家的救济。因此，社会救济就成为我国农村保障制度的第一项重要内容。

　　2.逐步建立农村社会保险制度。社会保险是农村社会保障的核心，是较高层次的社会保障。农村社会保险包括养老、医疗、失业、工伤和计划生育等许多方面。从当前农村的现实情况看，农民最迫切需要的社会保险主要是养老保险和医疗保险。本着自愿的原则，以农村成年居民为对象，建立个人账户，资金来源主要由居民个人积累。国家、集体经济的配套补贴进入个人账户，逐年滚存，达到退休年龄后按月支付相应的养老保险金。[12]

　　3.建立与完善农村社会福利制度。农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险外的保障措施与公益性事业。它的主要任务是保障孤、寡老弱病残者的基本生活，同时，对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生活水平。随着农村经济的发展与农民收入的增加，广大农村人口对社会福利服务将产生新的需求。他们不仅在衣、食住行和生活环境等物质生活方面会产生新的需求，而且在文化娱乐等精神生活方面也会提出更高的要求。我们在建立农村社会保障制度时，一定要注意把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系，促进农村精神文明建设。




【作者简介】
谭喜祥，单位为吉首大学法学院。


【参考文献】
[1]李中华．我国三农问题的现状、成因和对策[Ｊ]．云南财贸学院学报，2004，（6）．
[2]吴林军．三农问题研究述评[Ｊ]．云南财贸学院学报， 2004， （6）．
[3]庞增安．三农问题传统解决路径的反思[Ｊ]．南通大学学报（ 社会科学版） ， 2006， （5）．
[4]冯春燕．三农问题的实务性原因及解决途径[Ｊ]．山西财政税务专科学校学报， 2006， （3）．
[5]高福来．三农问题与中国城市化道路[Ｊ]．经济与管理研究， 2003， （5）．
[6]漆多俊．经济法基础理论[Ｍ]．武汉大学出版社， 2000．
[7]李昌麒．经济法[Ｍ]．中国政法大学出版社， 1999．
[8]张峰．信息不对称与农民在市场博弈中的弱势地位[Ｊ]， 理论学刊，2005， （3）．
[9]陈五元．关于三农问题的法律对策研究[Ｊ]．农村经济， 2004， （10）．
[10]董原， 刘传玉．制约农民增收的体制性因素及其创新[Ｊ]．农业经济问题， 2004， （6）．
[11]王全兴．以三农问题为例看经济法和社会法的关系[Ｊ]．法学， 2004，（5）．
[12]吴肇光．稳步推进农村社会保障体系建设[Ｊ]．发展研究， 2005， （2）．