以“三农”问题为例看经济法与社会法的关系
发布日期：2004-06-21 文章来源： 互联网
关于不同部门法之间关系的研究，需要从法理学、部门法总论、部门法分论三个层次展开。从部门法分论层次研究，主要是围绕着特定的具体制度、具体问题或具体对策研究不同部门法之间关系。然而，现阶段法学界主要着力于部门法总论层次的研究，忽视了法理学和部门法分论层次的研究，对经济法与社会法的关系的研究，也是如此。之所以强调从制度、问题或对策的个案展开研究，其意义在于：（1）将不同部门法之间关系的原理应用于个案，有助于原理的深化和细化，并且可以丰富原理甚至实现原理创新，避免空洞和玄妙的纯理论研究。（2）围绕个案展开研究，有助于在制度设计和法律适用的个案中处理好不同部门法之间关系，便于在立法和执法过程中不同部门法之间的职能分工和配合。（3）坚持围绕个案研究不同部门法之间关系，有助于了解在不同时空中进行这种研究的背景，并进一步理解这种研究的实践意义，从而目标明确地展开这种研究。这一点对于明确为什么要研究经济法与社会法之间关系尤为重要。近年来，社会法及其与经济法的关系似乎成为法学界的一个热点问题，在探究其原因时，有人认为是在经济法独立性的论证上困惑难解之际，社会法理论可以为论证经济法的独立性提供一种有说服力的新解释和新思路。其实不然，各种理论热点的出现都有其明显和深厚的时代背景，在我国改革开放进入到现阶段，社会危机因素日益凸现，社会政策目标在国家政策目标体系中的地位显著提升，共同富裕问题在贫富分化加剧的形势下越来越受到官方重视，社会条款与国际贸易挂钩的国际压力逐步加大等等，这些都迫切要求加快社会政策法律化的步伐。于是，国家把社会法和经济法并列为法律体系的组成部分。这也是社会法及其与经济法的关系成为理论热点的现实原因。而这种认识只有在个案研究中才可以深刻地体会到。如果只做纯理论研究，就难免将其主要原因误解为经济法与社会法之间划地盘和为经济法的独立性提供新的注脚。基于上述认识，本文仅以“三农”问题为例，就经济法与社会法的关系谈些概要性认识。
“三农”问题即农村、农业、农民问题，在第十届全国人大一次会议上，首次将“三农”概念写入政府工作报告。“三农”问题是旧经济体制遗留的问题，在体制转轨过程中不但没有得到改善，反而愈加严重。在计划经济体制下，以牺牲“三农”利益为代价优先发展工业（尤其是重工业）和城市一直是我国发展策略的重要内容。在党和国家的工作中心由阶级斗争转向经济建设的背景下展开的改革开放中，追赶型的经济发展一直是发展策略的中心内容，于是，“发展是硬道理”被理解为经济发展是硬道理，为了追求经济高速增长就无法顾及幅员广阔且落后的“三农”包袱。由于农业是弱质产业，其自然风险和市场风险都大于其它产业，而市场机制以助强欺弱为特点，故农业随着经济体制市场化程度的加深，在与其它产业的竞争中处境越来越艰难。农业还是正外部效应极强、社会效益远远大于经济效益的产业，它在我国的社会保障功能尤为突出，因而农业长期处于落后状态并在竞争中相对萎缩，势必加大社会风险。不仅如此，“三农”问题还是阻碍我国经济发展的重要因素，例如，近些年来我国经济陷入通货紧缩的困境，“三农”问题的解决，对于扩大内需至为关键。可见，“三农”问题既是经济问题，也是社会问题，甚至还是政治问题。党的十六大提出全民建设小康社会的目标后，解决“三农”问题就当然成了实现这一目标的重点和难点。正因为如此，新一届政府对“三农”问题重视的程度，超过了历届政府。
“三农”问题牵涉到经济、社会、政治等多个方面，城市与农村、发达地区与欠发达地区、经济与社会、人与自然、国内发展与对外开放之间的冲突在“三农”问题中都有所体现。①因而，运用法律手段解决“三农”问题，需要各个法律部门综合发挥作用，其中，对经济法和社会法的需求尤为强烈。从经济法的角度看，根本性问题是在法律上给“三农”定位的问题，特别是国民经济中的地位问题。虽然“农业是国民经济的基础”一贯是我国产业政策的重要内容，但一直停留在“口号”阶段，《农业法》对此所作的保障性规定多为政策性、纲要性语言，法律约束力和可操作性不强。为此，应当在法律上将农业是“国民经济的基础”落到实处，明确并细化各级政府、各个政府部门对解决“三农”问题的责任，在充实、细化农业立法的同时，在发展规划、产业政策、财政、税收、金融、价格等宏观调控立法和商业、工业、科技、土地、环保、乡镇企业等立法中，就解决“三农”问题所需要的资金投入、农村产业结构调整、农产品流通和加工贸易、农业科技推广和运用、农业保险、农业用地保护、乡村财政等条件规定具体的对策；从社会法的角度看，主要是农村产业结构调整和城市化过程中所引发的社会问题，最为急迫的是农村剩余劳动力转移问题和农村社会保障问题。全国需要转移就业的农村剩余劳动力目前已达1.4亿，到2010年可能高达2 7亿。②目前进城务工农民虽然已突破1个亿，但备受歧视，处境艰难。社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%，占世界总人口15%、世界农业人口35%的中国农民却被拒之社会保障大门之外，已市民化的农民工参加养老保险、医疗保险的比例只有4%和2 7%，尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。③这些问题亟需通过劳动法和社会保障法的逐步完善来解决。
“三农”问题的关键是解决农民收入问题。20世纪90年代后期以来，农民收入增长幅度连续几年下降（农民收入率1997年为4 6，1998年为4 3%，1999年为3 8%，2000年为2 1%），直接影响对农业的投入与产出效率，迟滞农村市场和农村经济的拓展，进而制约整个国民经济的协调、稳定和发展。④可见，农民增收不只是农业和农村经济内部问题，应当将其放在国民经济和社会发展的全局中通盘考虑和解决。对此，学界已提出许多对策，例如，减少务农农民、减轻农民负担、加大财政支农力度、改善农业和农村信贷环境、稳定粮食保护价水平并敞开收购农民余粮、发展农业科技、推进农业产业化经营、提高农民素质、振兴乡镇企业，等等。其中任何一项措施的法律化，都需要经济法对策与社会法对策的组合才可实现。例如，在农业增长面临日益强化的市场约束的形势下，农产品价格尤其是粮食价格的涨价空间非常有限，农产品总量扩张已经不能为农民在农业中创造更多的收入来源，实践中已有粮食增产而农民收入减少的深刻教训，故农民收入增长应当在增加农业收入之外另辟途径，于是，减少务农农民成了增加农民收入的一项重要举措。而减少务农农民的根本出路在于提高经济“非农产业化”和城市化的程度。对此，需要采取的经济法对策主要有：把实现经济“非农产业化”、城乡统筹发展和实现充分就业纳入产业政策法的立法目的体系，并将其精神贯彻于发展规划、财政、税收、金融等相关立法之中，注重发展劳动密集型产业，甚至有必要进行专门的农村产业政策立法；修改《乡镇企业法》，尤其是减少该法中的政策性语言表述，增强该法的规范功能和可操作性，并制定配套法规，将国家扶持、保护乡镇企业的措施具体化；通过修改《农业法》和《农村土地承包法》等法律法规，巩固第三阶段农村改革的成果（即允许农民“离土又离乡”），在稳定联产承包责任制的同时，允许农民自愿转让承包土地，规范土地分散经营向土地规模经营转化的秩序；清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，扩大非公有资本的产业准入范围，落实《中小企业促进法》所规定的各项政策和法律措施，引导、支持、促使非公有制经济和中小企业发挥其吸纳劳动力的功能，等等。
上述经济法对策只有在与相应的社会法对策联动的条件下才可能发挥作用。例如，农村剩余劳动力的“农转非”就业必须以劳动力市场为通道，而现阶段这一通道存在着由于城乡二元经济结构所造成的户籍制度等体制性障碍，为此，应当贯彻《劳动法》所规定的劳动平等和市场调节就业的原则，全面打破和消除城乡二元结构体制和政策障碍，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者公平竞争就业的制度，赋予进城务工农民与当地居民平等的就业权利。又如，农民工在劳动力市场上的自由流动依赖于社会保险的保障，而农民工社会保险制度的缺失既给农民工自由流动造成障碍，又威胁着城乡的社会稳定，尤其是土地“农转非”所引发的农村劳动力“农转非”对农民工社会保险的需求更为紧迫，因而，应当建立便于同城市职工社会保险和农村社会保险相衔接的农民工社会保险制度，这就需要在未来的《社会保险法典》中单列“农民工社会保险”专章， 或制定专门的农民工社会保险基本法，就农民工社会保险作出特殊的制度设计，并按照工伤、医疗、养老、失业、生育保险的先后顺序，逐步建立和完善农民工社会保险的体系和制度。①再如，农民进城务工由于职业技能原因难以同城市居民平等竞争就业，许多不平等待遇都起因于农民的职业技能低下，而现阶段的劳动力市场上已出现技术工人短缺现象，因而，应当在现行的《职业教育法》和职业培训法律法规中增加针对农民和农民工的特殊保障规定；同时，落实《义务教育法》的规定，增加财政对农村义务教育的投入，利用助学贷款等经济杠杆积极引导农民家庭增加对子女的人力资本投资和文化教育消费，并且，将进城务工就业农民子女纳入城市义务教育的范围，保障其享有义务教育的权利。
注释：
①现阶段的“三农”问题突出表现为“八降四升”即农业收入下降、粮食单位面积产量下降、乡镇企业劳动力下降、财政支农比重下降、农村经济在GDP中比重下降、农村经济对GDP增长率贡献额比重下降、农村商品销售额占全国商品零售总额比重下降、农民储蓄比重下降；成灾率上升、城乡居民差距上升、农民上访人数上升、乡村债务上升。详见陆学艺：《三农问题的“八升四降”》，《经济要参》2003年第28期。
②参见朱晓峰：《我国农民转移就业：是与非及战略选择》，《经济要参》2003年第53期。
③//www.jcrb.com/n1/icrb20/ca22702.htm.
④参见刘伟：《农民增收问题的理性思考》，《经济要参》2003年第13期。
