略论我国非公有制经济的法律保护
发布日期：2004-02-04 文章来源： 互联网
非公有制经济法律保护存在的问题
我国基本构建了非公有制经济保护的宏观制度，但在法制环境、政策环境和市场环境三方面仍然缺乏公平、规范，非公有制经济的合法权益常常受到侵害，且缺乏及时有效的救济，造成这一局面的原因，我们认为不外乎两个，一是缺思想观念的支撑，二是缺微观制度的保障。
1?思想观念存在误区。
一是把非公有制经济看作是社会主义公有制经济的异已力量，对非公有制经济的比重非常敏感，生怕其做大；二是仍把非公有制经济当做所谓“补充”，认为只能拾遗补缺，派不了大用场；三是认为发展非公有制经济是我国当前国有经济效率低下、国有企业困难重重，为解燃眉之急、应一时之需的权宜之计。而没有看到非公有制经济在解决就业岗位、增加财政收入、创新管理制度、活跃市场竞争、培养营销人才等方面发挥的不可替代的作用。
2?立法保护尚有缺陷
从宪法来看，围绕私有财产权和非公有制经济，20世纪80年代以来的历次修宪，均进步显著，从82年的“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其它财产的所有权。国家依照法律规定，保护公民私有财产的继承权”到88年增加规定“国家保护私营经济的合法权利和利益”，再到99年规定“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”，都承认和保护私有财产，但从立法用语上分析，仍不能说宪法对私人财产的保护与对国有财产的保护完全处在同一水平。其次，现行宪法对私人财产在何种情况下才可限制和剥夺，即如何对私人财产实行国有化、征收及征用，如何补偿，也未作规定，这是宪法保障的一大缺的。再则，宪法只有“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”来表述非公制有经济在国民经济中的地位及其发展保护，而未从保护私人财产的角度加以规定。另外，宪法只强调对公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产即生活资料所有权的保护，而忽视了公民合法的生产资料的所有权保护，显然是立法上的滞后。
作为调整平等主体之间人身财产关系的民法在保护私人财产的同时，更强调社会主义公有财产的绝对主导地位，对保护私有财产的规定反而不太确凿?《民法通则》第五章第一节?，这与民法的平等精神相冲突，使得民法作为私法、权利法的价值目标无法突出。
1988年颁布的《私营企业暂行条例》等一批专门规定非公有制经济的法律法规对非公有制经济的权利和义务规定得较为笼统，缺乏具体刚性的规定，保护比较薄弱，当其权益受损害时，难以得到及时有效的法律保护。
法律上对私有财产保护的模糊及对非公有制经济的限制，使得亿万劳动者创造财富、爱护财富和积累财富的热情受到压制，尤其是促使许多私营企业主把资产转向境外，导致资本外流，不仅阻碍了私有经济的进一步发展，而且对国民经济造成负面影响，不利于我国基本经济制度的坚持和完善。
3?行政管理乏善可陈。
对非公有制经济的发展，法律明文限制的虽然不多，但由于主动保护不到位，导致弊政丛生，行政水平低下，管理体制不顺，政府侵害非公有制经济合法权益的情况时有发生。表现为政出多门、配合不力、职能交叉、办事效率低、服务意识差等，相对立法而言，部门、地方规章、政策及具体行政行为阻碍非公有制经济发展的因素更多。全国人大常委会刚刚出台的《行政许可法》对非公有制经济不啻为一个福音，如能切实贯彻执行，将极大地推动非公有制经济法律政策环境地改善，意义非同一般。
4?市场环境差强人意。我国尚处在市场经济的初创阶段，市场对资源配置的基础性作用还没有完全实现，非公有制经济还缺乏平等竞争的市场环境，如在市场准入方面，现行法规和政策限制个、私经济进入基础产业、公用事业和金融、保险、证券、石油、汽车等重要行业；私营企业没有进出口经营权，也不能在境外设立分支机构，无法直接进入国际市场；在国有企业改革过程中，对个体、私营经济兼并、收购、承包、租赁国有中小企业也存在种种限制；在税收政策和土地等生产要素的分配方面，也存在不平等待遇。此外，缺乏金融机构的信贷支持是制约非公有制经济发展壮大的又一瓶颈。迫使其通过非正规渠道获取资金，增加了融资成本和经营风险。
5?司法保护未能充分发挥应有的作用。
人民法院适用法律居中独立裁判，本可排除适用政府作出的有悖法律精神和原则的规范性文件，并排除一切不当干扰，成为非公有制经济最可靠的保障，但由于体制上的原因，司法机关有时在一定程度上难以实现独立性。政府通过司法对公有制经济提供特殊的法外保护提供了便利条件，相对于非公有制经济而言就是一种不平等待遇，当两者利益相冲突时势必损害其利益。
完善非公有制经济法律保护的意义。
非公有制经济的发展对提高生产力，坚持社会主义经济制度，全面建设小康社会有重要意义。没有非公有制经济就没有市场经济，公有制经济和非公有制经济不仅相互竞争，更重要的是两者之间的协作和互补。其次，有利于良好社会环境和市场秩序的形成，那些市场和行政管理中常见的，随意侵犯投资经营权、久拖债款不还、巧立名目乱摊派等扰乱正常社会经济秩序的事件得以有效遏制，促使法治观念和诚信意识的养成；再次，有利于吸引更多的资本参与国民经济建设，最后，有利于实现共同富裕。
进一步完善非公有制法律保护的建议。
1?立法建议。
十六大报告指出：判断人们政治上先进和落后的标准并非在于有没有财产、有多少财产，而主要看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产如何支配和使用的，看他们是否以自己的劳动对中国特色社会主义事业作出贡献；提出“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展；完善保护私人财产的法律制度”，这应当成为在新的历史条件下加强非公有制经济和私人财产保护立法的政策依据。事实上，近年来财产权问题一直是中国法律修改的中心议题，十六大后国家必将进一步加强对非公有制经济和私人财产的保护，提高法律保护的层次。
产权制度是市场经济的基础制度，目前，我国在法律上对私人财产权缺乏明确的定义，非公有制经济的发展还存在许多产权保护方面的法律障碍。近年来，来自各个层面的有关完善保护非公有制经济和私人财产制度的呼声越来越高。但是，在是通过修宪还是通过另行立法来保护私人财产的问题上，学界产生了分歧。有的学者认为，保持目前宪法不变，而另制定一套财产法或私有财产法，保护私有财产和私有生产资料的所有权。我们认为，重新立法不能代替修改宪法，宪法不修改，重新立法就没有宪法基础，其效力会受到质疑。同时，私人财产权是自由竞争和市场经济的基石，它比公共财产权具有更强的利益动机和更低的监督成本，更能使社会资源配置优化，使财富的社会效应最大化，私有财产保护是人权保护的基础制度，属宪法规制的范畴。故应当首先通过修宪明确规定私人财产的法律地位及其保护，建议将私人财产与国有财产提高到同一层次加以界定和保护，明确规定“私人财产权是指包括自然人以及个体经济、私营经济和其他非公有制经济主体，对其不动产和动产享有全面支配的权利。”，同时明确：“对私人财产权的限制和剥夺，必须有法律规定，并给予充分、及时、有效的补偿。”然后制定财产法或者在拟制定的民法典中对私人财产权作专章规定，对限制和剥夺私人财产权的法定条件、程序及相应的补偿加以详细规定。民法作为私法，国家一般不应成为其法律关系的主体，对国有、集体经济的财产权也不应给予特殊保护。另外，《私营企业暂行条例》法律位阶太低，保护力度不足，应由全国人大常委会制定这方面的法律，并细化非公有制经济体的权利及相应的保护措施。
2?司法中需要解决的问题。
司法的中立性、公开性要求司法机关在审判工作中应当平等保护各方当事人的利益，切实保障当事人法定诉讼权利的实现，非公有制经济主体的权利当然不能排除在外。非公有制经济所处的社会位置决定它本能的呼唤法治，反对特权，呼唤法院独立审判，反对行政干预，所以它是我国社会法治化一支重要的促进力量。返过来，司法的固有属性决定了司法应成为保护非公有制经济的最后屏障和重要的救济途径。实践中对保护非公有制经济存在的不足是现行体制中阻碍司法独立与公正实现的不合理制度造成的，并不仅仅是非公有制经济单独面临的问题，需要通过司法体制加以解决。司法机关对司法体制改革虽然热情很高，投入了大量的资源，但由于有些问题是司法机关自身难以克服的，所以效果并不十分理想。要彻底解决这些体制上的弊端，需要有一个更高的权威，站在更高的层次上统筹规划，统一指挥司法改革。令人欣慰的是司法体制问题已引起了党中央的高度关注，在十六大报告中对此进行了专门论述，要求“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”，“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，“改革司法机关的工作机制和人财的管理机制”。当前司法机关要做的就是积极推动这些改革目标的实现，同时扎扎实实地从微观上改善非公有制经济面临的司法环境，针对非公有制经济相对于公有制经济所处的弱势地位，采取一些特殊的保护措施以平衡二者的利益关系，实现司法保护的独特价值。相信随着法治进程的不断深入，非公有制经济面临的司法环境乃至整个法制环境都会得到逐步改善，直至实现完全平等保护。
