【学科分类】环境保护法　

　　【摘要】中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，我国在自然保护区的建设和管理中取得了很多成果，对保护生物资源和生态环境做出了贡献，但是由于法律规范的交叉冲突，以及管理体制的落后，在实践中还存在着很多亟待解决的问题，本文分析了我国自然保护区的立法现状，国外发达国家法律手段保护自然保护区对我国的启示，以及如何完善法律规定和管理制度来更加有效的保护自然保护区的建议。

　　【英文摘要】China is the worlds natural resources and biodiversity, one of the richest countries, the establishment of nature reserves is to protect the ecological environment, biological diversity and natural resources the most important and most effective protection measures, Chinas construction and management of nature reserves in made a lot of achievements in the protection of biological resources and ecological environment has contributed to, but because of the cross-conflict legal norms, as well as the backwardness of the management system, in practice there are many urgent problems, this article analyzes the nature reserve legislative status quo, foreign legal means to protect nature reserves in developed countries to China, as well as how to improve the legal provisions and management systems to more effective protection of the proposed nature reserve.

　　【关键词】自然保护区；立法；制度

　　【英文关键词】Nature Reserves; legislate; system

　　【写作年份】2009年

　　【正文】

　　中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。建立自然保护区已被证明是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，截至目前，全国已建立各类各级自然保护区2349处，总面积达150万km2，约占陆地国土面积的15％，其中国家级自然保护区265处；加入“国际人与生物圈保护区网络”自然保护区26处；7处列入《国际重要湿地名录》；被列入世界文化遗产21处、自然遗产4处、文化和自然双重遗产4处。初步形成了类型比较齐全，布局比较合理，功能比较健全的全国自然保护区网络。[1] 但随着人们生活水平的提高，旅游业近几年蓬勃发展，许多生态问题浮出水面，旧的管理体制和法律的缺失无法解决新的问题，如何改革和构建行之有效的管理模式和完善法律来保护自然保护区的生态环境显得愈发重要。

　　

　　一、我国自然保护区立法现状

　　

　　现行专门立法中，法律效力层级最高的是《自然保护区条例》和《森林与野生动物自然保护区管理办法》，二者属于行政法规层级。其他如《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等属于部门行政规章，还有林业部门制定的《森林公园管理办法》和建设部门制定的《风景名胜区管理规定》。这些法规在涉及保护区问题上，内容交叉，没有协调统一的法律规范。随着全球环境恶化的加剧，自然保护区作为维护生态系统的组成部分，其重要性日益突出，但行政法规的效力等级与自然保护区的重要地位明显不符，当该条例与有关法律发生冲突时，无法为自然保护区提供有利的保护。其次，该条例本身缺乏具体操作性。《自然保护区条例》颁布至今未制定实施细则，而其他相关的自然资源法律法规也只有原则性规定，缺乏操作性规定。这表面上赋予各职能部门较大的自由裁量权，实质上让执法部门处于无法可依的状态。例如该条例第23条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”立法者的旨意大概在于因地制宜，将原则性规定与各地实际情况相结合。但其忽略了可能产生的消极因素，各地政府为了减轻财政压力只有象征性的支出，管理部门则由于资金不足而无法将保护措施落于实处。

　　

　　没有法律的确切依据，实践中自然保护区的管理体制呈现出混乱和保护不利的现象，首先，不同职能部门之间存在交叉管理，中国的自然保护区包括森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹9大类型，前5种属林业部门主管，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门分别管理，国家环保总局进行综合协调。各个行政部门根据各自的法律法规来划定保护区时难免会出现交叉，这导致了有利可图时的权利争夺与无利可图时的相互推诿现象。其次，在我国，有一部分自然保护区是跨县、跨市甚至跨省界国界，由于土地权属不明、地区边界问题的存在以及自然、社会经济、资源等因素的不同，各保护区在资源开发、管理等问题上都存在很大的差异。这使各保护区管理人员在执法时困难重重。[3]除此之外，还存在着土地权属不明以及生态补偿制度落后的弊端，这些问题都是导致我国自然资源保护区保护不利的重要因素。

　　

　　二、国外发达国家自然保护区法律保护的经验

　　

　　国外自然保护区的管理模式大致可以分为3种。(1)由专门的部门统一管理。英国在1 949年就设立了专门从事自然保护区管理的机构-自然管理委员会。新西兰环境部在自然保护方面主要负责生物多样性保护工作，而自然资源和保护区管理工作则交由自然保护部承担。(2)由环境保护部门主管。世界上许多国家都是采用这种管理体制。比如澳大利亚，其联邦保护区是由澳大利亚环境部下设的澳大利亚公园局承担的，海洋公园和海洋保护区也是由澳大利亚公园局委托给同为环境部下属的海洋和水务局进行管理的。(3)多部门分散管理模式。最典型的就是美国。在美国，保护区主要由联邦内政部和商务部负责。内政部具体负责国家野生生物避难所、国家公园和荒野保持体系的管理。海洋保护区，则是由商务部负责管理。只是在联邦内政部又分别涉及鱼类和野生生物署、土地管理局、国家公园署以及林务局等多个机构，而在我国，综合管理与分工负责的关系没有明确规定。

　　

　　世界各国在长期的自然保护区的管理过程中，形成了各具特色的管理制度，并通过立法加以规定。（1）规划制度。日本、澳大利亚、印度、韩国等许多国家在有关法律中都规定了自然保护区规划制度土地权属制度，国外对于自然保护区土地的管理，是自然保护区管理的一个重要组成部分。国外大多数国家实行的是土地私有制（2）自然环境基础调查制度。

　　

　　一些国家在法律中都规定，应定期或不定期地对自然环境状况进行系统、全面的调查，以掌握自然环境的变化情况，从而为自然保护政策的制定提供坚实的基础。（3）管理合同制度。

　　

　　管理合同是政府通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对特定地域保护一种方法。这一制度在英国的自然保护区管理中发挥了很重要的作用。（4）公众参与制度。

　　

　　公众参与是国外自然保护区管理的一项重要制度。公众参与主要是保护区所在地和其居民的参与。在这方面，澳大利亚有着比较成功的做法。为了保证公众的参与，澳大利亚在有关法律中规定，建立原住民顾问委员会，吸收原住民参加生物多样性顾问委员会，要求在拟订有关的双边协定、管理计划、恢复计划、野生生物保护计划或危险消除计划时保障原住民的利益得到充分和适当的考虑。

　　

　　三、关于完善我国自然保护区法律保护的建议

　　

　　（一）制定《自然保护区法》。

　　

　　针对我国保护自然保护区的法律效力层次低，各种规章之间条文冲突，致使实践中有法难依的情况，结合我国实际情况，应当制定一部综合的关于保护自然保护区的法律，《自然保护区法》，并且分类立法。其法律体系可以分为：第一层次是《自然保护区法》基本法；第二层次是9个类型自然保护区的条例，包括森林类型、草原与草甸类型、荒漠类型、内陆湿地类型、水域、海洋和海岸类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型保护区条例。这种立法模式对于保护区的管理体制、资金投入机制、资源保护和利用等活动一并做出原则和基本制度的规定，能很好地协调他们之间的关系，同时可以充分考虑到不同类型保护区的特点，更具有针对性和可操作性。

　　

　　（二）完善自然保护区的管理体制，建立统一领导机构，严格管理职能。

　　

　　多头领导，缺乏统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区全面展开开发保护工作的重要原因。为避免自然保护区管理混乱的局面，立法机构在立法时应明确保护区管理机构的职权，制定严格的审批、管理和监督的程序，明确违法行为应承担的法律责任。唯有实现权责统一，才能实施自然保护区的有效管理。我国应该由环境保护部统一管理和负责，确定环保部的地位，形成一个权责分明的管理体系。

　　

　　（三）完善自然保护区的资金投入机制。

　　

　　资金投入可以分三种主要途径，首先，政府应当承担自然保护区投资的主要义务，而且必须纳入到公共财政预算体系中。同时，明确中央和地方政府投入比例，对于经济滞后地区，中央投入应适当增加。政府可以通过征收税费、设立国家环境基金、国家和地方发行保护彩票、实行生态效益补偿的方式来筹集资金。其次，通过吸引社会捐赠、国际投资的方式使保护区的投资来源多样化。再次，保护区自筹资金。通过收使用费、举办特色营活动、实行领养计划、实行保护区会员制等来筹集资金。对于自然保护区基本建设、专项事业、科研培训等经费的使用和保护区收入的分配也应该在自然保护区资金投入机制立法中予以规定。

　　

　　（四）完善自然保护区的管理制度。

　　

　　首先应当明确自然保护区的土地权属问题，自然保护区的土地应当主要由国家所有，其土地使用权应当划归自然保护区管理机构，确立保护区土地征收征用制度。对于核心区的土地，应由自然保护区以依法收回土地使用权的方式取得使用权。根据我国《土地管理法》第58条的规定，国家为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国家土地使用权，并应当给予原来土地权利人以适当补偿。对于缓冲区和实验区的土地，是否收回视具体情况而定。其次，建立补偿机制。补偿的主体，应区别保护区的不同级别而分别为国家或地方政府，补偿方式上，可以通过灵活协商的方式，采用金钱补偿、土地置换或其他为利益各方所认可的方式，如给予就业机会，提供生活补助等。另外，几乎所有的自然保护区都在为社会提供各种生态效益，所以国家应设立自然保护区生态补偿基金。再次，实施参与式管理。在权属明确的情况下，让社区参与保护区管理的决策、实施、监督、调整和收益。通过这种管理方式，既给了社区参与保护区管理的机会，解决社区部分生活需要，也扩大了保护区的保护力量，解决了保护区建设和社区发展之间的利益冲突问题。同时，积极开展自然保护区与当地社区扶贫相结合的实践，探索可持续发展之路，帮助社区制定一个科学可持续性的资源管理计划。

　　【作者简介】张铭化，男，辽宁大连人，硕士研究生，研究方向：环境与资源法学；刘静，女，山东济宁人，硕士研究生，研究方向：环境与资源法学；张树兴，男，云南宜良人，副教授，主要研究方向：环境法，知识产权法。

　　【注释】

　　[1]祝于红，应国庆：《论自然保护区立法的必要性》，载于《江西林业科技》2007年第4期

　　[2]刘艳，陈跃华：《自然保护区的立法建议》，载于《内蒙古林业调查设计》2006年3月

　　[3]谢国来：《浅谈自然保护区的可持续保护与管理》，载于《中南林业调查规划》，2002年3月。

　　[4]王灿发：《国外自然保护区立法比较与我国立法的完善》，载于《国际瞭望》，2006年11月

　　[5]邹丽梅，王跃先：《我国自然保护区立法模式与立法问题分析》，载于《林业科学》，2007年10月

　　[6]詹长英：《论自然保护区的立法重构》，载于《林业勘察设计》，2007年2月