【出处】马鞍山日报
【关键词】行政法制建设
【写作年份】2010年


【正文】

　　今年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，到2010年中国特色社会主义法律体系已经形成。作为一名法律人，尤其是作为一名政府法制工作者，下面，仅就我国行政法制建设现状及其展望作一浅述，供各位方家指正。

　　一、行政法制建设在依法治国大背景下扎实推进

　　（一）行政法制建设的强力推进源于依法治国大背景

　　党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略；1999年九届全国人大二次会议正式将依法治国基本方略载入宪法。

　　纵观世界各国法治进程，不难发现，任何成功的法治，无一例外都是选择了适合本国国情的法治模式。

　　众所周知，与西方发达法治国家具有稳定的公民社会基础不同，我国是一个有着浓烈行政强权传统的国家。有一个最简单的数据统计足以说明这种状况：据全国人大1999年的统计，我国80%以上的法律，90%以上的法规和规章都是由行政部门负责执行的。

　　历史和现实都不断警示我们，在我国，强势的行政权更容易过度扩张或被滥用。否则，我们的官员也不会发出“跟政府作对就是作恶”的恐怖雷语。我们共产党人作为客观历史唯物主义者，必须敢于正视这种现状，而不是去刻意回避它。只有正视这种现状，我们才有勇气去努力实现对这种强势行政权的有效管控。这就是我们通常所说的，必须有效地实现“治官”“治权”，必须全面推进依法行政，实现基本建设法治政府的目标。正是从这个意义上说，依法行政、建设法治政府是实现依法治国基本方略的核心和关键环节。而作为依法行政、建设法治政府的基础和前提的行政法制建设，在依法治国的大背景下，必须得到全面、深入而扎实的推进，这种推进既是压迫式的，更是一种内生需求的必然。

　　（二）行政法制建设在依法治国的大背景下成绩斐然

　　在已经出台的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的基础上，1995年之后，我国行政法制建设取得了突飞猛进的发展，在行政主体法、行政行为法、行政监督法、行政救济法等各个领域都出台了一些特别有分量的法律法规规章和一系列推进依法行政、建设法治政府的综合性、纲领性文件。在行政主体法方面，主要出台了《公务员法》，并对地方政府组织法作了修订；在行政行为法方面，主要出台了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》三大行政行为基本法，还出台了《治安管理处罚法》等单行行政行为法；在行政监督法方面，主要出台并及时修订了《行政监察法》，同时出台了一系列加强行政执法监督的行政法规、地方性法规和地方政府规章；在行政救济法方面，主要出台了《行政复议法》及其实施条例，并对《国家赔偿法》作了修订。

　　这期间，国务院为加速推进依法行政，更是史无前例地、连续不断地发布了一系列高规格、综合性的决定、纲要和意见，包括：1999年11月8日的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年3月22日的《关于全面推进依法行政实施纲要》、2008年5月12日的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年10月10日的《关于加强法治政府建设的意见》。应当说，建国以来，国务院为推进一项工作连续发布这么多的高规格文件，无疑是史无前例的。

　　总体而言，在依法治国的大背景下，经过十五年左右的行政法制建设，具有中国特色的社会主义法律体系中行政法的重要骨干架构已经初步形成。这其中，包括了规范政府共同行为的行政基本法律，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法、公务员法、行政许可法和行政强制法；包括了重要的单行行政法，如治安管理处罚法、道路交通安全法、食品安全法、教育法等；还包括了大量的国务院行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等；此外，还应包括司法解释、行政立法解释等，以及我国加入的国际条约中我国政府承诺对我国有约束力的行政法条款。如果进一步延扩的话，还应该包括大量的行政规范性文件，当然这些规范性文件本身应当符合“合法有效”这一基本要求。需要特别说明的是，笔者认为，由于我国是中国共产党领导下的社会主义国家，中国共产党是国家各项事业建设和发展的领导核心，党的意志在通过人大制度上升为国家意志之前的各项政策，同样也是行政机关开展各项工作的首要依据，因此，从这个意义上说，党的政策也是中国特色的社会主义法律体系中行政法体系的重要组成。

　　二、行政法制建设的地位和作用

　　行政法制建设与刑事、民事法制建设一样，是构建现代法律体系中三大基本法律部门之一的行政法体系的重要工作，在我国社会主义法律体系建设中具有极其重要的地位。行政法制建设的作用概括起来主要表现在以下三个方面：

　　（一）维护社会秩序和公共利益。现代社会经济、文化的不断发展，对行政机关履行发展经济、稳定社会、保护环境、等各项职责提出更高要求。通过科学民主的行政法制建设，可以有效地规范、约束行政相对人的行为，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，建立和维护社会秩序与行政管理秩序，确保行政机关充分、有效地实施行政管理。

　　（二）监督行政主体，防止行政权力的违法和滥用。由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及与个人权利的不对等性；加之在我国，更加强势的行政权更易过度扩张或被滥用，因而必须要对其加以控制和规范，实现全方面的监督。在各类监督方式中，最有效、最直接的监督就是行政法制监督。行政法制通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等，从而达到有效监督行政主体、防止行政权力违法或滥用的目的。

　　（三）保护公民、法人或其他组织的合法权益。行政法制保护公民、法人或其他组织的合法权益，主要包括两个方面的内容：一是通过赋予行政机关合法权限并监督其行使，来保障公民、法人或其他组织各项政治、经济、文化、社会权利的实现：二是通过赋予公民、法人或其他组织对行政行为的监督权（如检举权、控告权），行政权行使过程中的参与权（如知情权、陈述、申辩权和要求听证权），以及对行政行为侵犯其合法权益的救济权（如行政复议、行政诉讼和要求国家赔偿权），来保护自身的合法权益。

　　三、行政法制建设的展望

　　（一）行政法制建设任重道远。虽然吴邦国委员长已经宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但是，与我国相对成熟的刑事法制，甚至民事、经济法制相比，我国的行政法制还有大量的工作需要去做，我国的行政法制建设依然任重而道远。就行政法制建设未来发展而言，至少在以下方面需要进一步开展工作：

　　1、在行政主体法方面，应当尽快出台行政编制法，从源头上对行政主体的机构编制、职责、职数等的确定进行规范和制约，以便彻底改变目前行政编制工作不规范的现状；在此基础上，还可以考虑开展专门针对行政执法人员管理的立法。

　　2、在行政行为法方面，迫切需要启动的是行政程序法典的立法工作。可以说，在没有出台行政程序法典之前，我们就不能说我国的行政法律体系已经形成。这方面，有些地区已经开展了地方立法实践，如湖南省政府出台了《湖南省行政程序规定》，且已取得一定的实践经验，但这还远远不够，必须有国家层面的立法来支撑。

　　3、在行政监督法方面，急需将目前国务院以及各省出台的行政监督特别是行政执法监督的相关法规、规章和规范性文件加以整合、提升，出台国家层面的行政监督法典。

　　4、在行政救济法方面，以行政诉讼、行政复议和国家赔偿为主体的行政救济法律体系已经形成，但还不够成熟，需要进一步修订完善。如行政诉讼的受案范围、行政复议的审理方式（尤其是行政复议委员会审理方式的有效引入）等，都是今后开展行政救济立法的主要方向。

　　（二）行政法制建设的重点将不断调整。这些调整应主要体现在以下方面：

　　1、为适应服务性政府建设，行政法制建设的内容必然要从更多地体现规范管理、强调管制，逐渐向提高政府服务水平，更加关注如何充分发挥行政指导、行政服务功能方面转变。

　　2、为适应中央不断深化社会建设的需要，行政法制建设的内容必然要在如何有效支持、培育社会力量参与社会管理方面，如何充分发挥公民、社会组织在社会管理中的主体作用等方面有所作为。

　　3、此外，未来行政法制建设的重点内容还应包括对民生的关注、对生态文明建设的关注，以及对政府自身良性建设的深入推进等。

　　（三）戮力实现从行政法制走向行政法治。一项制度体系无论多么健全完善，如果不能得到有效执行，那么它都是无用的，处理不好甚至可能成为发展的阻滞。因此，在我们宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成的同时，我们要更加深刻地思考一个至关重要的命题：如何把静态的印在纸上、挂在墙上的行政法制，变成动态的付诸于行政管理实际的行政法治？在这里，“关键是执行”，又被再次提了出来。

　　就当前行政工作实际来看，除了继续全力抓好提升全体行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政意识和能力外，最重要的还是责任追究的不折不扣落实，让他们真正认清权力只是履行职责的手段、权力与责任是共生的、权力的不当行使会产生责任。通过戮力建设，使行政机关工作人员特别是领导干部能自觉带头学法、尊法、守法、用法，真正实现从静态的行政法制，走向动态的行政法治，从而引领依法治国基本方略的深入贯彻落实。




【作者简介】
刘猛生，单位为马鞍山市政府法制办公室。