目 录
一、企业破产过程中损害债权人权益的表现(第4页)
(一)债权人申请宣告债务人破产的权利并未切实得以行使。(第4页)
(二)债权人在破产案件审理中的合法权利难以落实。(第4页)
(三)一些破产企业“假破产真逃债”的行为，严重侵害了债权人的合法权益。(第5页)
(四)债权人的抵押，担保物优先受偿权受到侵害。(第5页)
(五)在破产案件执行中、破产财产分配方案执行困难，债权人受偿财产得不到保障，债权人赢了官司输了钱的情况屡见不鲜。(第5页)
二、企业破产过程中债权人权益屡过侵害的原因(第6页)
(一)政企不分，地方保护主义严重(第6页)
(二)破产法不够健全，破产制度有待完善。(第7页)
(三)有法不依，执法不严、违法难究观象比较严重(第10页)
三、加强对破产过程中债仅人合法权益保护的对策(第11页)
(一)深化企业改革，加强宏观调控，减少行政对破产案件的干预(第11页)
(二)完善破产立法，规范破产行为(第13页)
(三)建立、完善相关制度，营造推行破产、保护债权人权益所需的外部环境。(第15页)
(四)抓好诚信建设，筑就互利不欺的精神桥梁(第17页)
内容提要：破产立法的首要宗旨是平等地保护债权人的权益，然而实践中, 一旦企业破产，其债权人往往处于被动不利的境地。针对这一情况，在分析其成因的基础上，本文从企业破产过程中损害债权人权益的表现、企业破产过程中债权人权益屡遭侵害的原因（主要有①政企不分，地方保护主义严重。由于政企不分，地方政府为保护本地利益，甩掉亏损企业包袱、往往玩弄“假破产真逃债”的手法，致使大量债权人利益在亏损企业的破产中流失；②破产法不健全，破产制度有待完善；③有法不依，执法不严、违法难究现象比较严重，致使有关部门、企业肆意违反法律规定，直接或间接地损害债权人利益，使债权人利益在企业破产过程没有得到应有的法律保护）加强对破产过程中债权人合法权益保护对策（主要有①深化企业改革，加强宏观调控，减少行政对破产案件的干预；②完善破产立法，规范破产行为；③建立、完善相关制度，营造推行破产、保护债权人权益的外部环境；④抓好诚信建设，筑就互利不欺的商业道德标准）粗略论述了如何从国家政策，立法和制度方面来加强对破产企业债权人合法权益的保护。
一、企业破产过程中损害债权人权益的表现
破产立法的首要宗旨是平等地保护债权人的权益，然而实践中，一旦企业破产，其债权人往往处于被动不利的境地，这种债权人权益被侵犯的主要表现有:
(一)债权人申请宣告债务人破产的权利并未切实得以行使。依据我国《破产法》第7条，第8条，《民事诉讼法》第199条规定，债权人和债务人享有提出破产申请的权利。但现实是大多数破产案件由债务人提起，甚至是由有关政府、主管部门同企业领导秘密向法院提起的，由于对债务人经营状况难以全面了解，破产法对资不抵债企业破产的时间界限也未规定，即对企业多少或不能清偿到期债务多久后应强制其破产没有作出规定，这就使已达破边缘的企业在债权人因客观情况不能提出破产申请，债务企业又没有申请破产的情况下，企业的财产状况持续恶化，使权人遭受不应有的扩大了的损失。
(二)债权人在破产案件审理中的合法权利难以落实。我国《破产法》和《民事诉讼法》中破产还债程序规定，债权人会议的职权是“讨论和通过破产的处理和分配方案”。但在目前的许多案例中，包括银行在内的债权人的该项职权并未得以落实。清算组和法院确定什么方案，就实施什么方案，在没有得到债权人会议通过的情况下，法院便裁定予以执行，债权人的意志和利益也就无从体现和保证。
(三)一些破产企业“假破产真逃债”的行为，严重侵害了债权人的合法权益。除确实由于破产企业无产可破外，债务人想方设法低估破产财产价值，压低偿债比例，转移破产财产的现象比较普遍。有些企业将财产转移，另立公司或划小核算单位，搞空壳假破产，待破产清算结束余债后，以原企业的有效资产为基础再重新开张，甚至出现了企业一面静悄悄地酝酿破产，一面又紧锣密鼓地投资兴办新厂的情况;有的企业利用破产清算中获取的高额优先受偿费(包括职工安置费)重新组合，入股联营建立起新的企业;一些部门从地方、部门保护出发，帮助企业出谋划策，以使企业“起死回生”，破产成了某些地方政府保“一方平安”，使企业甩掉“包袱”轻装前进的最佳选择。如此 “破产”，令债权人叫苦不迭。
(四)债权人的抵押，担保物优先受偿权受到侵害。有些破产企业故意制造抵押权人合法有效抵押为无效抵押的假象，剥夺银行等有效抵押权人的优先受偿权，因此造成额外损失。
(五)在破产案件执行中、破产财产分配方案执行困难，债权人受偿财产得不到保障，债权人赢了官司输了钱的情况屡见不鲜。由于破产往往是财务状况恶化到极点才进入破产程序，破产财产在扣除了各种费用款项后，己所剩无几。而且许多破产企业财务管理混乱，会计账目与实际脱节，清算难度大;再者，企业要债难是普遍现象，破产企业债权也很难兑现，债权难以全部收回，财产难以及时到帐，准确评估，实践中往往又不能因一两笔债务尚未收回就停止破产程序的进行，其结果是直接导致债仅人受偿率降低。
二、企业破产过程中债权人权益屡遭侵害的原因
(一)政企不分，地方保护主义严重
我国社会经济中的政企不分可谓根深蒂固，至今旧体制形成的诸多利益关系尚未理顺，一是政府和企业的产权责任和经营职责没有分清，政府往往忽视市场的因素，片面强调计划，采用行政命令的方式控制企业，从而导致其投资决策失误或选择经营者不当。而支持企业“假破产真逃债”也正是政府的“英明”领导之体现。二是长期政企不分，使银行成为企业资金的主要供应者，同时又是企业最大的债权人。由于银行实行垂直业务管理体制，银行受不受损失与地方经济利益关系不大，故此“损银行而利地方”的错误认识比较普遍，想方设法少还债也便成了自然。三是在市场经济条件下，国有资产的收益由中央和地方共享，但职工都在地方，故在社会保障体制不健全的情况下，企业一旦破产，国家不会直接拿钱安置职工，法院在这方面无能为力，而地方却要负责职工的安置、分流、培训，所以怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题，这也是宁可损害别人利益和国家利益，也要“保一方平安”这一狭隘地方保护主义的思想根源。政企不分使现行破产法带有浓厚的行政色彩，企业破产变相地成为地道的政府行为，法院处于被动从属地位。因为企业破产涉及到职工安置、社会稳定等诸多问题，破产企业的名单似乎只能由政府决定。企业破产从立案到清算终结，以实体处理到程序进行，基本上取决于政府;政府批准了，债务人去法院申请破产，法院则根据政府的计划宣告破产，法院没有完整的主动的审判权。在企业资产评估中，只要政府拿出破产企业的帐目，经国有资产管理局和财政局盖章后法院就必须认可。事前政府定好了调子，划好了圈子，整个破产过程完全由地方政府一手“导演”，破产法规定的条件、程序则流于形式。现如今破产法的原则和宗旨已经走样，有些地方政府只简单地将破产当作解决债权问题的主要手段，而怠于对困难企业区别对待，重组改革。更有甚者，有些地方政府和企业看中了破产制度保护债务人利益，免除其不能清偿债务的一面，钻法律的空子，为甩掉债务包袱，轻装上阵而搞“破产”。有的地立甚至将它作为一条搞活企业，搞活地方经济的经验来推广。在企业破产时，将企业职工的工资，劳动保险费及所欠国家税款列入第一、第二顺序优先受偿，债权人的债权往往被悬空，实际上是将应由企业自身和政府部门所承担的社会责任全部转移到债权人身上，这样做，最终不是破债务人的产，而是破债权人的产、破银行的产、破老百姓的产，损害的是国家的整体利益和人民的根本利益。
(二)破产法不够健全，破产制度有待完善。
1、在破产申请方面，没有规定企业申请破产的标准。现行破产法规定破产程序开始的前提是债务人陷入了不能清偿到期债务的财务困境。而不清偿的原因，既可能是资不抵债，也可能是债务人资产虽然大于负债，但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。就破产法申请的主体而言，破产法规定债务人可以提出破产申请，但需经上级主管部门同意，由此债务人的破产申请权便形同虚设。尽管破产法也规定了债权人可以申请企业破产，但缺乏保障债权人实现这种权利的机制。因为债权人很难了解债务人的经营状况，企业除注册资金公开外，其生产经营状况、盈亏状况处于保密状态，是否严重亏损，债务人一般不会向债权人提供真实的经营状况，使得债权人特别是异地债权人无法掌握债务企业情况，从而无法及时申请债务人破产还债，因此其权益就不能及时得到保障。
2、在具体制度方面，试点与非试点城市企业破产的政策之间，政策、规章及与法律的规定之间也存在一定的冲突。如破产主体适用法律问题，《破产法》规定主体为国有企业，而有关政策把适用主体又分为国有工业企业和内外贸易企业，《民事诉讼法》的破产程序则适用于国有企业以外的全部企业法人。范围，称谓不统一，具体操作常令人无所适从。
3、在破产清算方面，破产法规定破产企业被宣告破产后15日内成立清算组，那么宣告破产前的企业财产审查，清算工作由谁来做?有关破产法规规定破产清算人员的组成由法院从企业上级主管部门、财政、审计、工商行政管理、税务、物价等部门及有关专门人员中指定组成。没有债权人代表参与清算，使债权人对清算情况缺乏全面客观的了解，对破产财产究竟有多少心中无数，在破产财产处理中难免受制于人。因清算工作与清算组成人员无利益关系，事实造成企业主管部门全权掌握的状况。而企业主管部门在利益驱动下，对破产企业，部门、地方利益考虑较多，在清算、估价、提出财产处理和分配方案等方面难以公平、公正，债权人利益得不到应有的保证。
4、在破产财产分配方面，破产法规定了分配顺序，但有关标准不明确，给一些人侵害债权人提供了可乘之机:一些地方破产费用和提取标准混乱，费用提取过多，使可供分配的破产财产减少，损害了债权人的利益;有的企业破产清算组、评估机构等在破产清理中高收费、乱花费、企业微薄的变现收入消耗在清理过程中，致使本己不高的清算率更为降低。
5、相关法律对于破产违法责任的规定弊端较多。除构成犯罪外，破产法对破产企业的法定代表人和直接责任人只给予行政处分的制裁显然太轻。同时，因为没有相应的经济责任，使债权人的损失得不到赔偿。此外，该法虽规定了对于严惩违法行为给予刑事制裁，但“破产犯罪”不同于一般犯罪，对破产犯罪的行为，罪名，量刑尚未作出明确，具体规定，这就使法律对于故意转移，隐匿财产的违法行为打击不力。
6、相关配套制度不健全。破产制度的规范运作需要良好的法律环境，而目前一些与之密切相关的制度尚不健全。首先，是尚未形成规范、公开的产权交易，财产拍卖市场，破产财产的变卖，转让困难，秩序混乱，价格难以体现价值，使债权人的利益在破产企业有效财产处理中损失加重，破产企业有效资产中主要以固定资产和土地为主，评估变卖这部分资产直接影响到债权人的受偿率。对固定资产和土地的评估变卖，往往是由政府撮合成交，交易行为随意性大，难以实现价格的市场化。由于寻找购买方大都是个体行为，没有经过多家竞价拍卖，致使破产资产价值难以得到较为准确的体现，有的低价处理破产财产，变相抽逃资金;也有地方故意高估资产价值，致使资产变现处理难以进行，债权人受偿不能到位。二是社会保障体系不完善。在旧的经济体制下，企业既担负生产经营任务，又承担社会保障责任，企业对职工的“统包”和职工对企业的依赖，在短期内难以清除。企业破产后，实体虽已消亡，但其承担的非经济的社会保障任务仍需转嫁。在破产案件处理中，职工安置是一个敏感而复杂的工作，稍有不慎就易引发社会问题。由于我国社会保障系统不完善，许多地方政府无力解决这一问题，只能从破产财产中额外拔出一部分来安置职工。目前许多地方以低价寻求一个企业整体收购的所谓“便捷”做法在损害债权人利益的同时，也无法达到优胜劣汰，优化资本结构这一企业破产制度的目的 。
(三)有法不依，执法不严、违法难究观象比较严重
侵害债权人权益的现象，有许多是有关部门，企业肆意违反法律规定的行为所致。如《破产法》第37条规定，“清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行”。而一些地方法院不经债权人会议讨论就直接裁定破产财产的分配方案。法院，破产清算组，评估机构等部门的公正执法是破产得以正常进行的必要条件，而目前对其缺乏有效监督，致使破产案的处理存在较严重的随意性和不公正现象。由于我国《破产法》规定，破产案件由债务人所在地法院受理，一审即为终审判决，一律不得上诉，这也导致执法中地方保护主义倾向严重。一些地方法院为保护本地债务人和债权利益而不惜损害国家银行和外地债权人的利益，对债权的赔偿要求设置重重障碍，不承认债权人的抵押贷款合同，担保合同，在破产企业资产评估时，对一些地产或财产不作价，不纳入全部财产范围。有的地方政府在企业破产时把原财政对企业的拔款改为借款，并且还加收利息。优先偿还，严重损害了债权人的利益。总之，破产过程中的种种违法行为难以受到追究、法律起不到应有的惩戒、警示作用。
三、加强对破产过程中债仅人合法权益保护的对策
(一)深化企业改革，加强宏观调控，减少行政对破产案件的干预
1、深化企业改革，真正做到政企分开，改良地方保护主义存在的土壤。只有通过深层次的企业改革，依法确立企业法人财产权，理顺国家和国有企业之间的财产关系，真正做到政企分开，让企业独立参与市场竞争，这样才能刹住企业破产逃债的枉法之风，从根本上改良地方保护主义存在的土壤，解决行政干预企业破产，损害债权人权益的问题。
2、加强宏观调控，确保破产工作稳步，有序进行。我国政府应借鉴经济发达国家的经验，依法加强对企业破产的宏观调控，坚持总体规划，有序展开的方略，通过不断完善破产法规，相应制定宏观的破产规划，明确大致的破产目标、数目，掌握和控制破产的方向、进程、范围，使破产始终处于宏观调控的框架之内，改变目前的盲目性，无序化状态。在国家宏观调控过程中，还要区别情况，分类对待，而非一律地破产清算搞一刀切。对于有些暂时陷入困境的尚可挽救的企业，可以通过具体分析，找出企业陷入困境的主矛盾并加以化解，使企业在破产重组中获得新生，也是符合债权人的利益要求的。
3、减少行政干预，企业破产是一种市场行为，而非政府行为，政府在企业破产工作中应依法办事，转变政府职能，创造推行破产制度适宜的法制环境，从大局出发，处理好中央和地方，外地和本地，发展和稳定等方面的关系，及时，有效地保护债权人的合法权益。在破产案件的处理上，要保正法院依法独立行使审判权，使企业破产的操作做到统一、有序、科学、合理、合法。有效防止地方保护主义和“假破产、真逃债”的现象的发生。对清算组的成立及其职责的履行，评估机构的评估活动，资产变现的方式，人民法院应直接介入并加强监督。
(二)完善破产立法，规范破产行为
1、制定统一破产法，我国现行破产法适用于全民所有制企业，我国的《民法通则》及民事诉讼法、刑法、《公司法》及其他企业法，民商法和行政法规中也有一些有关破产的法律规定。而由于社会主义市场经济体制的建立，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分，公有制的实现形式可以而且应当多样化，非公有制经济也已成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。因此，就必须根据发展了的实际情况，建立一部适用于我国社会主义市场经济下全部企业组织形式的完整统一的破产法。
2、系统完善破产实体法与程序法。无可否认，现行破产法中的内容以不能完全满足经济体制度改革和经济发展的需要，并日渐暴露出影响破产关系正确调整的诸多缺陷:立法内容过于简单，粗糙;诸多制度疏漏，相关概念模糊不清，范围界定不明，标准划分不确定，法律规范缺少可操作性……当前，应该根据推行破产制度以来的经验和一段时间内的实际需要，借鉴国外的成功立法经验，来系统地完善我国破产法。在实体方面，修改完善债务人的破产能力、破产财产，破产无效行为以及撤销权，破产费用，破产宣告、别除权，取回权，抵销权，否认权，破产免责等制度。比如，新破产法应对破产财产的范围作出明确具体的规定，以解决清偿过程中的具体问题。再如，鉴于目前一些严重亏损，资不抵债的企业利用现行破产法第35条规定，先抽逃资金，转移财产，时过半年之后再向法院申请宣告破产，严重侵害债权人利益的情况，建议将破产企业诸违法行为无效的限制期限相应延长，或设定适当的标准并健全相关的监督机制。在程序方面，主要修改，完善破产案件管辖，民事诉讼规范的作用，破产原因，破产的申请与受理，临时财产管理人，债权申报、债权人会议、和解程序、破产宣告、破产清算、破产程序的终结等制度。在破产案件的申请上，破产法应明确规定，企业法人不能清偿到期债务时，企业的法定代表人有义务及时向法院申请破产，因怠于申请而使债权人的利益受损的;法定代表人应受相应的法律制裁。如果基于国有资产管理部门或上级主管部门不同意企业破产而给债权人造成损失的，应由国有资产管理部门或上级主管部门承担赔偿责任。针对借“破产”逃债的情况，法律应规定债权人有权依法起诉恶意逃债的债务人。由于破产案件非常复杂，破产立法较为滞后，对案件审理人员素质要求较高，建议在中院、高院设专门的破产法庭，在不同经济区域设由最高法院直属的区域分院，这样可以使破产案件和破产犯罪案件得到迅速公正、顺利的处理。
3、健全破产犯罪制度。自我国推行破产制度以来，破产犯罪屡有发生，但由于其是一种新兴的有组织的犯罪，加上本位主义和地方保护主义，破产犯罪活动往往被披上合法的外衣，一些破产欺诈行为由于使外地债权人和银行受损，本地人和地方受益而被肯定，甚至受到提倡。人们认识的局限加上现行破产法中尚无对破产犯罪的系统规定，这就给制止和预防破产犯罪造成不利。因此，修改，制定新的破产法，增加、完善有关破产犯罪的法律规定，对规范企业破产行为，构建我国完善的破产法律体系是十分必要的。破产法在法律责任中及在刑法中应增设欺诈破产罪、破产受贿罪，拖欠破产罪等罪名，完善我国破产犯罪的刑罚制度，加大对破产犯罪的打击力度。审计部门也应加强对破产企业法人代表及其他有关人员的稽核，对企业破产负有责任的应依法处理。
(三)建立、完善相关制度，营造推行破产、保护债权人权益所需的外部环境。
1、建立破产预警制度。破产预警指在商业保密原则的基础上，增加企业资产负债情况的透明度，使债权人及时把握自身权益受损程度，将其享有的企业破产申请权落在实处。可将面临破产的企业区分情况，分阶段管理，具体分为三个阶段:一是预警期，对严重亏损但未达到破产标准的企业，应由政府及时提出警告并对经济行为进行监控，及时采取措施进行企业重组，产品结构调整，使企业适应市场要求，提高经济效益，避免破产发生。二是整顿期，对确因严重资不抵债达到破产标准的企业，应由法院管理或指定托管，对企业资产实施保全措施，进行“庭外整顿”，沟通债权人，债务人之间联系，充分了解债权人对债务人整顿的意见，并尽可能通过兼并、联合、引资等多种手段;最大限度地扭转破产局面。三是清算期，对经过整顿，证实企业确 无生还机会，也无收购对象时允许其进入破产清算程序，由法院成立清算组，依法接管破产企业，并对其全部资产及债权债务进行清算，使债权人的债权得到清偿。
2、完善市场体系，使企业破产成为规范化的市场行为。一是建立，完善产权交易市场，以有效解决破产财产变现难的现状，既减轻债权人的负担，又盘活破产企业资产，避免资源浪费。二是发展和规范市场中介组织，使他们在企业破产的评估、审计、保管、拍卖、结算、咨询、再就业等工作中发挥积极作用，提高工作效率，降低有关费用，接受政府有关门部门的管理与监督，提高企业破产操作的规范化水平。三要建立健全社会保障制度，缓解企业破产压力，缓冲社会矛盾，帮助破产企业的失业人员再就业，解除企业破产的最大后顾之忧，从而使企业破产顺利进行，债权人权益得到实现。
3、制定合理的破产配套政策。一是鼓励“多兼并，少破产”，以尽量减少债权人、债务人的损失，维护稳定的经济秩序。二是实行有效的财政金融政策，促进金融体制改革，以尽可能地减少银行的损失。国家应尽快制定一系列合理措施，解决银行这一破产企业最大债权人面临的困境;对实际已损失仍挂账的债务，如因政策性亏损造成的，应由地方政府负责;为补偿企业破产的损失，国家应拿出一部分资金作为破产代偿准备金;适应目前信贷资产质量低下的现状，提高呆账准备金提取比例。三是制定与破产相配套的税收政策。如果以税收优惠政策扶持破产企业重组，对债权人和债务人都是极其有利的。
4、对破产企业的破产财产实行监护制度。按国际惯例，法院受理破产案件时，由独立的临时接管人接管企业财产;当法院宣告企业破产后，临时接管人成为破产企业财产的清算人，负责对企业的财产清理，估价、变卖和分配。这个过程中债权人可以选派人员参与破产财产的监护，这种做法有利于及早、全面维护债权人的合法权益。
(四)抓好诚信建设，筑就互利不欺的精神桥梁
诚信意识，可以说是一定社会的法律，制度和道德有机体中的一种重要元素，并且和市场经济秩序的稳定运行存在密切关系。在破产程序中，且不说破产企业的“假破产真逃债”行为，单单在破产清算，财产清算、估价、变卖和分配和各个环节都若隐若现地存在着诸多的欺诈。人无诚信不立，家无诚信不旺，业无诚信不兴，国无诚信不强。债务人不讲诚信，损害债权人利益，致使其在以后的市场交易中存在顾虑，必然影响经济的顺利运行，如此也不利于企业的健康发展，甚至致使其生产停滞，企业破产……这便是一种由于信用缺失的恶性循环。不守诚信是对市场秩序的破坏，对国家法律规范的背离。正如有的学者指出的:普遍的缺少诚信，实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者末被遵守。为了呼唤信用的回归，我国将2001年称为“诚信年”，龙永图在我国加入WTO记者招待会上说:“中国现在最缺的就是诚信。”那么我们也可以说:“当前企业破产首要应具各的是诚信意识”。在破产程序中，政府和企业不得依靠行政上的优势地位和其他手段争取不正当利益，并致债权人受损害。“问渠那得清如许，为有源头活水来...意识形态领域的诚信建设，是依法破产的源，是保护债权人利益的本。
参考文献:
[1]王欣新 《破产法》 中国人民大学出版社 2002年版
[2]柳经伟 齐树洁 《商法概论》厦门大学出版社 1999年版
[3]韩德培 《国际私法新论》武汉大学出版社 2001年版
[4]范健 《商法》 高等教育出版社北京大学出版社 2002年版
[5]杨紫烜《经济法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年版
作者：孙海明
