【出处】中国环境科学学会学术年会论文集(2009)
【摘要】美国在20世纪60年代集中制定大量环境污染防治法律法规和制度的同时，充分考虑环境污染对人体健康的影响，形成了世界上较为完善的环境与健康保护政策法规体系。论述美国环境污染健康损害纠纷相关政策法规体系的目的在于为我国日益严重的环境污染健康纠纷的处理和解决提供参考和借鉴。
【关键词】美国；健康损害纠纷；法规体系
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、引言

　　世界著名的“八大公害事件”中发生在美国的就有两起（多诺拉烟雾事件和洛杉矶光学烟雾事件），其中洛杉矶光学烟雾事件造成400多名65岁以上老人死亡。环境污染所引起的危害和不安全让公众产生了严重的“生存”危机，公众为了安全和健康，掀起了席卷全美的、反对污染的各种环境保护运动。在各种严重环境污染事件的推动下，美国在20世纪60年代集中制定了大量应对污染的法律，使大多数类型的环境污染受到了法律条款的管制，可以说，美国形成了世界上最为完备的环境保护政策法规体系。同时，这些环境保护法律、法规、标准等的制定都充分考虑了环境污染对人体健康的影响，将保障公民健康切切实实地提升为国家目标。

　　近年来，随着我国经济建设的高速发展，我国的环境形势十分严峻，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，盲目开发以及工业生产带来的环境污染和产生的环境危害，给人类生产生活带来了严重影响。与此同时，随着人们法律和环保意识的增强，因环境问题引发的群体性事件逐年递增，严重影响了社会和谐与稳定。据统计，从20世纪80年代中期到1997年，中国的环境污染投诉一直稳定在每年10万件左右1998年猛增到18万多件，2000年则超过了30万件。自1997年后，环境污染纠纷呈直线上升趋势，每年上升的比例超过20%，2003年超过60万起，2006年达到68.7万起。其中相当一部分与健康危害有关。然而我国环境污染损害健康纠问题的应对处在困境之中，相关法律法规不健全、环境责任意识偏弱，环境污染带来的健康损害问题无法得到有效的控制。本文就美国的环境污染健康损害纠纷相关政策法规体系作简要介绍，希望对我国完善环境污染纠纷管理体系起到借鉴作用。

　　二、美国的环境与健康管理体系

　　提高管理水平，增强管理实效，将有效预防环境污染带来的健康损害问题，而由环境污染损害引起的健康纠纷必然减少。从政策法规体系和管理机制的支持等源头上控制和减少环境污染损害健康纠纷的发生至关重要。

　　（一）美国环境与健康管理政策的发展

　　美国在20世纪60年代，集中制定了大量的环境保护方面的法律。1969年，国会通过的《国家环境政策法》明确宣布了国家的环境政策，对象包括国家整体环境保护和联邦行政机关的行为，在世界上首次建立了环境影响评价制度，其中包含了人体健康影响评价。目前，美国各项环境保护法律、标准等的制定都考虑了对人体健康的影响；并根据这些法律或标准，在强化环境质量标准和污染排放标准的同时，加强对污染排放的检测监控；支持开展各种污染控制技术研发，并且通过强制适用来达到有效控制污染；同时，很多科学研究项目是研究污染物或新化学品对生物和人体的影响或阀值，为出台新的标准或管理政策提供依据。

　　（二）美国环境与健康管理模式

　　在美国，环境与健康问题由国家环境保护局（EPA）和卫生及公共服务部（简称卫生部）共同实施管理，但分工相对明确、侧重点各有不同。总体来看，美国EPA和卫生部在环境与健康管理及研究中有以下主要区别：（1）EPA着眼于大范围环境污染现象对人体健康的影响，偏重环境污染的风险评价和管理，研究内容更多侧重于人体和生态系统暴露于污染物的评估；（2）卫生部侧重于具体污染物质对人体健康的影响，及相关疾病的预防和防治，研究内容侧重于环境污染所致疾病病理的形成以及疾病的预防与控制；（3）美国卫生部和环保局通过共同支持和推动一些合作项目在环境健康问题上不断的融合，就在2007年7月还刚刚启动了环保局和卫生部CDC的“新联邦环境健康合作四社区示范项目”。

　　（三）美国环境与健康科研体系

　　美国EPA在其研究与发展中心下设两个与环境与健康相关的实验室：国家暴露研究室和国家健康与环境效应研究室。国家暴露实验室的主要任务是建立、完善、提高人体和生态系统对环境污染物暴露的检测、评价、预测方法，而国家健康和环境效应研究室则旨在揭示环境污染物对人体健康的损害机理。美国卫生部下设众多环境与健康研究部门；同时，美国的科研院校是美国环境与健康研究的主要力量。

　　美国无论从政府部门还是到科研院所都开展大量有关人体健康的研究。可以说，美国拥有庞大环境与健康研究机构和研究队伍，研究范围包括了全球范围的各种环境污染疾病。EPA研究重点始终围绕着如何提高环境风险评估的可靠性和降低风险评估的不确定性这一中心；卫生部门的研究重点放在如何预防和控制由环境污染引起的各种疾病和提高人体健康水平；科研院所则在环境污染导致健康损害机制方面开展研究。

　　三、美国环境污染损害健康纠纷处理相关的法律法规

　　（一）普通法体系中有关规定

　　美国侵权法体系中尚没有专门针对环境污染健康损害问题的有关规定，因此污染损害健康纠纷适用污染纠纷的一般规定。美国号称“诉讼国家”，环境污染纠纷的处理主要通过司法诉讼解决。其中，受害人针对个人利益损害提起的赔偿问题适用传统侵权法的有关规则。按照各项主要诉因如妨害、侵犯、过失、严格责任等进行分类的传统侵权法，都在朝着有利于环境污染受害的方向发展，从而对环境污染受害者提供更及时和更充分的法律保护。如：妨害法方面，个人可针对公共妨害提出禁止或排除诉讼；过失法方面，广泛运用“事实本身说明问题”、“事实自证”的原则（即实行举证责任转移或倒置），“适当注意义务”的宽泛化等。

　　（二）环境法体系中有关规定

　　在美国环境法体系中，没有像日本那样针对环境污染纠纷处理进行单独立法。受害人针对个人利益损害提起的赔偿问题适用传统侵权法的有关规则，主要通过司法诉讼解决。但是，美国以环境立法的形式来确立损害赔偿的无过失责任原则，以此作为对普通法的补充和强化，从而使无过失责任原则在法律规定的相应范围内获得普遍适用的效力。如《超级基金法》、（有毒物质控制法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等法律都规定了无过失责任原则。同时，美国在环保法律中普遍规定了针对公共利益提起诉讼的有关条款，如：目前其有十六部联邦环境法中规定了公民诉讼条款等。此外，美国于1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法案）（超级基金法），该法针对特定污染场地治理、修复、赔偿等方面问题建立了具有“无限期追溯权力”的超级基金制度。

　　四、美国处理环境污染纠纷的重要制度

　　（一）公民诉讼制度

　　美国环保法律中普遍规定了公民诉讼条款，与《联邦地区民事诉讼规则》相配合，共同构成了一整套较为完整的公民诉讼制度，一般认为，该制度充分保障了公众环境参与权的实现。主要特点有以下几个方面：（l）公民诉讼兼具民事诉讼和行政诉讼的特点；（2）扩大了起诉资格；（3）扩大了起诉对象，如公民诉讼的被告包括美国私人企业、美国政府以及各个政府机关在内的污染源，还包括美国环境保护署署长；（4）公民诉讼的目的并非是针对个人损害的赔偿，而是督促执行，是一种公益诉讼，执行方式包括发布禁止令、采取补救措施、民事罚款等，但民事罚款归国库所有。

　　（二）非诉讼解决机制

　　美国是发展多种纠纷解决机制的典型代表。多元化的诉讼外纠纷解决制度已成为美国环境纠纷解决机制的重要方式，它解决环境纠纷的方式多种多样，如：谈判、调解、促成（斡旋）、和解、实施调查、小型审判、仲裁、模拟审判和公断等。目前，美国的环境纠纷调解程序已与日本的环境纠纷行政处理程序同享盛名。首先，调解在解决环境纠纷方面的作用得到了肯定，正逐步制度化，并正式的运用于解决环境污染纠纷；其次，已经发展形成了一支强大的专业调解人队伍，并有众多独立的专事调解业务的事务所，还有相当一部分州专门成立了环境纠纷调解组织；第三，调解机构的运作依赖于基金会和公益团体的资助，也有少数有地方政府支持；第四，通过《行政纠纷解决法》，为调解提供了法律效力的保障。

　　（三）环境责任保险制度

　　美国实行强制的污染法律责任保险。将环境污染责任保险作为工程保险的一部分，并针对有毒物质和废弃物的处理所可能引起的损害责任实行强制保险，还要求土地填埋设施的管理者、地面贮存和土地处理单位的管理者为非突发或非事故性事件（如渗漏和对地下水的渐进性污染）购买保险。

　　美国采用专门保险机构进行环境污染责任保险，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任。如1988年，美国成立了专业承保环境污染风险的保险集团—环境保护保险公司。

　　（四）超级基金制度

　　1980年，美国通过《环境应对、赔偿和责任综合法案》，批准设立污染场地管理与修复基金（即超级基金），建立了超级基金制度。超级基金制度是对于特定的场地污染责任人具有无限期的追溯权力，对找不到责任者或责任者没有修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用。该制度还为可能对人体健康和环境造成重大损害的场地建立了“国家优先名录”（NPL），每年更新2次。同时，为保障超级基金制度的实施，又补充制定了一系列配套行动计划以强化和促进该制度的实施，其中最重要的是1986年的《超级基金法案的补充与再授权》。超级基金的经费主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税、环境税，常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收人等也是超级基金的部分来源。

　　五、对我国环境污染损容健康纠纷处理问题的启示

　　（一）以保护人体健康为日标的环境管理模式

　　美国的环境管理模式是从环境与疾病两个方面进行深人、细致的管理，所有环境保护法律、法规、标准等的制定都充分考虑了环境污染对人体健康的影响，将保障公民健康切实地提升为环境保护的目标。我国虽然面临结构型、复合型环境问题，但不能坐等环境问题解决之后再将人体健康问题提上议事日程。

　　（二）环境与健康科研工作的大量投入

　　在美国，众多研究机构及实验室开展了广泛的环境与健康研究工作，对危害人体健康的突出环境问题的形成基理、响应关系和应对策略等进行了深人的研究，科研领域取得的成果为制定各种环境与健康政策、法律法规提供了可靠的科学依据。

　　（三）充分实现公众的环境参与

　　美国公民诉讼制度为公众参与环境法律的实施提供了可靠途径，这是美国环境保护法律制度中的重要特色，对于推进有关行政机关的积极执法、促进环境纠纷的解决具有重要意义。环境与健康问题与每个人的生存与发展息息相关，理应让每个人都有知情权和参与权。

　　（四）多元化纠纷处理制度体系的建立与完善

　　美国一方面强调法制至上，另一方面也通过设计各种非诉讼方式来弥补司法诉讼的不足，并通过立法的形式，给予非诉讼方式的“合法性”和“强制性”的支持。然而，目前我国仍没有确定非诉讼方式解决环境污染纠纷方法的法律地位，如环境行政部门对环境纠纷的行政调解不具有任何的强制性。

　　（五）环境污染损害相关的社会化补偿制度

　　在实践中，美国设立了治理有害物质的释放和清理污染场所的“超级基金”，对特定的污染场地进行治理；推行了环境污染责任强制保险制度，承保范围包括渐发、突发、意外的污染损害。这些制度在保障实现损害赔偿的同时，也有效抑制了环境污染纠纷的产生。




【作者简介】
刘平，单位为中国环境科学学会。