【出处】《法学评论》2011年第6期
【摘要】政府信息公开制度的建立是时代的要求，但是，这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论，具体分析政府信息公开问题，这主要包括：政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法，从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础，并从崭新的角度了解政府公开信息的难点，加深对政府信息公开的必要性的认识，树立建立政府信息公开制度的信念。
【关键词】政府信息公开；经济分析；基本制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里，政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽，在本质上，政府信息具有“不加隐蔽”性；同时，政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用，“使秘密的成为公开”指的也是一种行为，因而，政府信息公开也是一种行为的过程。

　　仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的，运用经济分析的方法，对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此，在具体经济分析之前，我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实，然后，从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益，以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。

　　一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题

　　首先，用经济学方法研究政府信息公开，就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中，注重法律的实证和规范经济分析。这里，我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题，“只要有人类活动，就会有交易成本，它广泛存在于社会生活的方方面面，无处不在，无时不有”。[2]

　　其次，经济分析法律一般不涉及正义性问题，这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上，对经济学家来说，制裁就像是价格。[3]因而，在分析政府信息公开时，我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应，而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”，[4]但是，“正义”本身是一个比较复杂的问题，它容易使我们的研究有过多的感情色彩，从而导致脱离实际的结论。另外，对于“正义”，不同的学者也有着不同的解释。这里，我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题，并不谈及正义性的问题。当然，我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为，即尽可能的公开其应该公开的信息。

　　再次，信息是公共产品，在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的，而信息的传递费用却相对较少，所以消费者希望成为信息的“搭便车者”，这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场，政府干预可以采用的形式是：(1)政府提供信息；(2)政府对私人提供的信息给与补贴。[5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。

　　但是，信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为，一方面，作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求；另一方面，经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响，产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的，这样，产权的界定是不完全的。另外，产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的，但是，由于人们的有限理性，在产权的交易合同中，人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排，因而，有可能表现出机会主义的特征。所以说，综上原因，信息交易需要“交易费用”，这种费用又有其特殊性。本来，交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化，但是，由于作为公共产品的信息的产权的特殊性，就需要用制度进行规范，这样才能达到社会整体效用最大化的效果。

　　另外，分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。“经济人”[6]假设说明自然人是具有利己倾向的，事实上，并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向，政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿，但他们与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府利己行为对公共利益具有很大的危害性，表现在信息公开问题上，趋向封闭信息。

　　最后，要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征：1、消费的非竞争性：一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量，以及2、非排他性：排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。[7]所以，政府信息是典型的公共产品，公共产品就要共享。实际上，信息化与信息社会要求政府信息资源自由流动，以促进经济增长。而做到政府信息资源的共享，就必须信息流动。信息的价值能否体现，信息的流动性是关键。政府控制约80％的社会信息，拥有最大的信息资源。做到资源的共享，就要流动，做到流动就必须政府信息公开。目前，利用科学网络技术，在网上公开政府信息，进行电子政务的建设是实现政府信息资源共享的最佳途径，而这些正是政府信息公开的具体表现。

　　明确以上认识，这就对我们的分析奠定了基础，实际上，这里的分析主要是通过经济学的有关理论提供一种思考的方法。凯恩斯曾经说过：经济学的理论并未提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条，而是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧。所以，理论运用的结果实质是我们思维方式的扩展。

　　二、政府信息的生产与提供

　　（一）政府信息的生产与产权界定

　　信息是公共产品，所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人享用的物品，并且它的成本不随享用的人数规模和地域范围的变化而变化。信息就具有这种公共产品性。

　　信息具有的特点决定它是生产成本很高而传输成本很低的公共产品。事实上，一旦生产者将信息卖给买者，买者将成为最初生产者的一个潜在竞争者。买者只需传输成本就可以重新将信息卖出。[8]所以，消费者往往通过支付传输成本而充当“免费搭乘者”。在这种情况下，按照经济学家的观点，就需要政府干预信息市场，提供信息。这时我们就面对一个有趣的课题，政府提供所有的信息么？当然不是，政府的干预可以采取下面几种方式：(1)政府提供信息；(2)对私人信息产品的生产提供补贴；(3)信息产权的建立和保护。[9]

　　政府的前述两种方式与信息产权的建立与保护是密切相关的。产权界定的最大意义在于有效配置资源，减少资源浪费。产权经济学是以产权作为变量来研究资源配置效率问题的经济学，产权经济学认为，共有产权是人类最初的状态，私有产权并不是与生俱来的。私有产权代替共有产权的条件有两个：一是资源稀缺；二是建立私有产权制度的收益要超过其花费的成本。

　　在共有产权下，共同体共同享受其收益或承担其损失，对于每一个主体来说，权利、收益与损失的界限是不明确的，这样就很容易造成部分成员的努力所带来的收益由大家共享，而另一部分成员的浪费所造成的损失由大家共担的情形。这就是经济学上的“外部性”问题。而私有产权则通过将外部性内部化来减少这种浪费，给市场主体提供激励和约束，引导高效率的资源配置。私有产权界定的最大意义在于能有效地克服外部性，为产权主体的行为选择提供稳定的预期，从而引导和激励人们最大限度地利用自身的知识和已有的外在资源，创造更多的效用。所以，产权是作为克服外部性的工具出现的。

　　总体上说，信息作为公共物品是必须由政府来生产的，同时，如果把信息分为私人信息与公共信息，在法律技术上，也是可以界定产权的。但是，在现有立法中，从私人产权的性质上来说，可以界定产权的主要是专利、版权及商标等知识财产，对于私人的信息，尚待于立法上的进一步完善，而对于政府所提供的信息，显然是公共信息，产权也只能是公有的。针对公共信息、私人信息，如果进行必要的产权界定和保护，这会有助于政府有效的干预信息市场。

　　总之，尽管私有产权才是克服外部性的手段，但是，并不是所有的信息都是可以界定为私有产权的，不能够界定为私有产权的信息，实际上就是具有公有产权性的政府信息，这样，政府要有效的干预信息市场，生产公共信息、提供公共信息就应成为政府的日常性工作了。政府信息不需要产权界定，但又必须被经常性的提供。政府提供信息的具体做法就是让信息公开，让私人有效利用，合理配置政府信息。

　　（二）政府在提供信息方面的作用与限制

　　1、政府提供政府信息的必要性

　　从信息的生产与产权界定的角度来说，政府需要提供信息。对此，我们运用经济学的理论再予以强化这一观点。

　　按照经济学家萨缪尔森的观点，政府的具体经济职能主要有三个：效率、平等和稳定。在市场经济社会，市场失灵就会导致生产或消费的无效率，因而，政府必须出面提防或干预市场失灵。导致市场失灵的情况之一就是外部效果。当企业或人们向其他人施加损害或利益，而又不向这些人支付应有的代价或收取应有的报酬时，就出现了外部效果（或溢出效应）。[10]信息的生产就是容易出现外部效应的。由于信息本身的特性，人们利用信息而不向提供者支付应有的代价的情况是普遍的，这就会大大影响市场调节的效果，降低效率。防止外部性的方法，就是政府制定相关制度，保护必要的信息提供者，更为重要的是，政府要主动提供必要的信息，这有助于减少信息生产的成本，从而提高市场的整体效率。对此，这些做法正是政府的公共性能的体现，所以，其所提供的政府信息显然就具有公共物品属性了。

　　同时，公共物品的存在也会导致市场失灵，这方面典型的例子就是“灯塔”问题。“灯塔”在经济学里是公共产品的代名词，古时由于有些船只总是想方设法逃避缴纳灯塔使用费，“搭便车”，这使灯塔的经营者入不敷出，又无计可施，最后不得不干脆不再经营灯塔。灯塔的业务最后由谁经营呢？政府出面经营。之所以出现这种情况，就是因为灯塔是公共物品，公共物品也会导致市场失灵。

　　政府信息是公共物品，但是，这种公共物品又不完全同于灯塔。一方面，政府需要生产政府信息，这是由政府信息的公共物品的属性所决定的；另一方面，政府活动本身也是政府信息生产的一个过程，换句话说，政府活动本身就是在产生信息，这是由政府的特性所决定的。无论政府怎样提供信息，在市场经济的环境下，这些信息往往都是具有一定的经济价值的，市场主体需要依赖这些信息以便作出更为理性的经营决策，这样，政府信息公开是提高市场整体效率的必然选择。同时，政府提供的政府信息，往往是通过市场主体的二次运用而体现其经济价值的，所以，其所可能带来的市场失灵是非常间接的。

　　对于灯塔问题，经济学家科斯还有更为深入地研究。政府经营灯塔固然是灯塔的公共产品特性所决定，但是，政府就能必然高效率的经营么？事实并不如此，人们发现，政府经营的作为公共产品的灯塔总是存在维护不善，管理不良等问题。科斯经过认真研究，认为由政府代替私人生产公共产品并不一定是最好的解决方案。他认为只要制度完善，私人经营灯塔的效率是高的，私人之所以没有经营就是因为收费制度不完善才放弃的。政府所作的应是完善制度，通过完善制度，政府监管下的私人经营是可行的，不仅能够解决好私人经营交易成本过高的问题，同时，又可以解决政府经营低效问题。所以，政府要做的不是代替私人经营灯塔，而是提供制度，对制度的实施予以监督，这就是制度经济学家关于公共物品经济学的新观点。[11]

　　科斯的分析不无道理，但是，这一观点运用到对政府信息这一公共物品的生产来说，显然情况并不一样。因为，这里有一个问题，那就是如果政府所提供的制度恰是针对政府本身而言的，那么，政府自身经营也同样会存在是否高效率的问题。事实上，缘于政府内部已有的严格监督制度，政府制定针对政府本身行为的政府信息公开制度是符合市场经济规律要求的，不仅同样会解决政府低效问题，而且，会为公共物品的价值的实现提供基础。政府信息的主体是政府，政府在其管理活动中自然就产生政府信息，这是私人主体所不具备的，针对政府信息而言不存在提供私人经营的制度还是提供政府经营的制度的比较问题。

　　但是，我们知道政府信息包括两块内容：一是政府公开办事的信息，即政府行使职权活动过程中的信息，此为狭义的政府信息；二是政府主动获取和收集的信息。第一块内容的信息是必须由政府来提供的，这是由信息主体的性质所决定的；对于第二块内容的信息可以分类，那就是，要靠私人收集还是靠政府收集，收集的比例可不可以分配，对此，从信息生产的角度而言，具有私有化的可行性。（然而，这只是理论上的分析，实际上，难以实行。）对此，我们可以得出结论：随着社会的发展，政府的诸多职能必将进一步社会化，这是社会发展的必然趋势。同时，基于政府信息的公共产品属性，政府提供信息都是其义不容辞的责任，政府提供信息的效率如何，需要制度的保障。

　　2、政府提供信息的限制

　　政府提供政府信息既是政府的经济职能所决定的，也是政府信息的公共产品属性所决定的。但是，政府机构及其政府官员与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益，政府也追求经济目标最大化，具有稳定的政府偏好和机会主义。这些都制约着政府对信息的有效提供。

　　政府的稳地偏好所带来的问题是：政府对传统总是表现出某种确定的偏好，会不由自主地遵循旧的习惯。这样，政府对传统的封闭信息的做法就会有依赖，习惯于暗箱操作，对政府信息公开有着天然的抵触“情绪”。政府这种偏好和抵触会在政府各部门之间传递，其结果是各个政府部门都趋于封闭信息，暗箱操作。政府部门越多，暗箱操作者就越多。

　　政府具有机会主义倾向。在经济社会，市场主体利用交易信息不对称，通过实施市场机会主义来谋取机会主义收益是其谋取最大交易收益的重要方式。政府及其官员也在考虑自己的最大化利益，利用行政机会主义谋取利益。

　　所谓行政机会主义，大致有两种类型：一是经济行政立法过程中的行政寻租；二是经济行政执法过程中的行政设租。[12]在现代经济学中把供给被人为限制时所产生的额外收入称为租金。寻租就是利用各种方法得到获得租金的特权。[13]租金无处不在，既可以存在于私人物品市场，也可以存在于政治市场中。只要信息和流动性的不对称阻碍着资源的流量，就存在租金。[14]那么，针对政府信息，利益集团或私人个体是怎样与政府“钱权交易”获得租金的呢？很简单，他们通过政府获取必要的信息就是钱权交易的一种结果。比如，政府可以向某个集团提供被政府封闭的信息，以帮助该集团获得垄断地位或提高垄断集团的垄断利润金，垄断集团从中获得垄断租金，政府从中获取好处。所以，政府信息可以带来租金，而对租金的追逐，反过来又会使政府更加封闭信息，有限的利用信息，搞钱权交易。按照行政机会主义的两种主要类型分析，在立法过程中，行政组织及其官员可以利用立法信息不对称来谋取行政职权最大化与行政预算最大化。在执法领域，政府在经济行政执法过程中常常进行行政设租，即经济行政组织、行政官员为了谋取最大的机构利益和个人的私益，滥用职权，利用其支配的信息资源，向市场主体设租，与寻租者之间权钱交易。另外，有时政府自身也在进行其他形式的寻租活动，在市场经济不发达的国家，政府自身甚至就作为经济主体，参与市场经济活动，这为其寻租和直接获取租金提供了便利；即便在市场经济发达的国家，政府间接经营的情况也不少见，这也为寻租和获得租金留下了可作为的空间。当然，无论何种形式的寻租或设租，前提条件就是政府信息不公开，具有可能暗箱操作的机制存在。所以，基于其利益的考量，政府对信息的提供是被动和有限的。

　　那么，一方面，市场经济需要政府尽可能的提供信息，公开政府信息；另一方面，政府却是被动的，公开的信息是有限的。如何解决这一矛盾呢？方法就是建立政府信息公开法律制度，通过制度约束政府的公开行为。

　　三、政府信息公开的成本效益分析

　　（一）关于交易成本

　　在法律生活中，每一个进入法律关系的当事人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动，他们是理性的、追求个人效用最大化的“经济人”。[15]对于政府而言，公共选择理论告诉我们，政府也是利己的经济人。关于是否公开政府信息的问题，政府机构及其官员会不由自主地考虑交易成本问题。

　　交易成本包括事前和事后发生的为达成一项协议而发生的成本以及事后发生的监督、执行该协议而发生的成本。[16]简单地说，交易成本就是交易的成本。根据交易的三个步骤，即寻找交易对手、交易双方的沟通以及交易的执行，我们可以分为三种形式的交易成本：(1)搜寻成本；(2)讨价还价成本；(3)执行成本。[17]主流经济学家在分析基本经济概念时只字不提交易成本，[18]而没有交易成本概念就不会有经济分析法学。[19]

　　将交易成本概念引入经济分析中的是经济学家科斯，正是科斯架起了制度、交易成本与新古典理论间的重要联系。以科斯为代表的新制度经济学，将交易成本作为分析法学的最基本的工具。他们认为：由于存在交易成本，制度将影响资源配置效率；市场失败是存在的，但解决的关键在于制度安排；……制度在经济运行中具有内生性与稀缺性，经济增长的关键在于制度因素。[20]这样，制度经济学家的理论基础更具有现实性，发展了主流经济学说。

　　（二）政府信息公开与交易成本的关系

　　新古典经济学假定人们具有完全的经济理性，忽视了交易成本问题，认为信息的获取是无成本的。新制度经济学有限的否定了古典经济学的假定，它基于社会的实际考量，使经济学的研究更具有实际指导价值。

　　新制度经济学认为，交易费用是制度的源泉。其逻辑在于：一是自愿的交易一定是能使交易各方福利增加（或至少不减少）的交易；二是制度的“使命”就是要减少无序的交易状态，促成有序的交易行为；三是虽然交易总会使参加交易的各方从中受益，但并不能排除交易会使社会的总体利益受损这种可能。那么，既然交易费用与制度的作用是紧密相关的，我们就需要制定制度，促成有序的交易，减少交易成本，努力增加社会整体利益，至少要使社会总体利益不因交易而受损。政府信息公开制度制定的经济理论基础也正是如此。

　　那么，谁应该承担制定制度这一重任呢？对此，我们可以提出一个有趣的问题，即政府为什么要存在？从经济的角度考量，政府之所以存在，节约交易成本是其最重要的原因。科斯认为若交易成本不为零，则不同法律、政治、社会制度中的经济行为会有很不同的结果。政府节约交易成本的做法是制定经济活动的规则，也就是说制定制度，通过合理的法律制度规范市场行为，从而达到节约交易成本的目的。政府的存在，其功能之一就是制定制度，这种制度还必须是能够节约交易成本，增加社会总体利益的制度。对于政府信息公开而言，政府的作用就是通过制定并运用政府信息公开制度节约信息成本，促进经济交易的进行。

　　信息成本是一个意义广泛的概念，它包含着人与物质世界打交道时发生的信息成本，也包含着人与人打交道时发生的各种信息成本。[21]而交易成本包含的特定内容就是与人打交道时所花费的、与潜在的交易对手相关的各种信息成本。所以说，信息成本中的一部分内容与交易成本的一部分内容是一致的，节约了信息成本也就是节约了交易成本。由于信息的特性，特别是很多信息的公共产品属性，也决定了政府必须承担提供这部分信息的义务。[22]从交易成本的角度分析，正是由于政府信息公开制度，从而促进政府对信息的提供，进而节约了信息成本，也即节约了交易成本。

　　对应于交易的三个步骤，可以把交易成本区分搜寻成本、讨价还价成本以及执行成本三种形式，而每一种形式的成本中，都内含着一定量的信息成本，特别是在搜寻成本、讨价还价成本之中。所以，没有一定的信息支持，搜寻信息的成本就会很高，没有一定的信息的支持，讨价还价就有可能无休止，甚至达不成协议。而这涉及到的信息部分，政府信息显然会占有一定的比例。所以，在现实中，政府要注意主动公开必要的信息，以便降低全社会的交易成本。比如在我国，各地政府建立了对外公开的政府信息公开网，通过政府网络，人们可以搜寻到其需要的信息，而这种网上搜寻的成本仅仅是付出少量的上网费用即可，成本降低的根本原因就是“购买的信息”是政府提供的，就是政府为降低全社会的交易成本所作的必要工作。

　　由此，我们可以得出一个结论：政府信息公开有助于减少或者说节约交易成本，政府公开必要的信息是降低全社会的交易成本的要求。

　　四、对政府不公开信息的制裁与“效益”[23]

　　政府信息不仅具有防止市场行政机会主义的功能，而且还具有降低市场交易成本的作用，所以，需要公开政府信息。并且，由于政府存在稳定偏好，因而，基于制度的功能，政府信息公开需要制度的保障。那么，如果政府官员不主动公开其应该公开的信息呢？可行的方法就是制裁。政府信息公开法律制度中的一个重要内容就是关于制裁方面的制度。

　　经济学提供了基本的理论来预测法律制裁对行为的效应。对经济学家来说，制裁就像是价格，并假设人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样。[24]这种假设同样适应于政府机关，因为，政府机关也是由人所组成的，政府机关的制度也是由具体的人来实施的。针对政府信息公开制度而言，同样需要人即政府机关工作人员来实施，那么，对政府机关工作人员的行为状况，是可以通过制裁的办法来约束的。

　　在经济学上，通过价格理论和博弈论等数学化的精确理论以及统计学和数量经济学等经验上的可靠方法，已经论证了人们对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为。

　　博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题的，[25]我们可以借助博弈论并同时运用成本交易理论来解释政府信息公开法律制度中设计制裁制度的重要性。

　　假设甲是政府机关的工作人员，掌握着按照法律规定应该公开的政府信息，乙是政府机关以外的想获取政府信息的人。对甲来说，可能的选择是：要么按照制度的要求公开政府信息，这样会因工作的称职，保住个人的岗位；要么不予公开政府信息，甚至成为设租者，通过设租，获得巨大经济利益，但是，面临可能被制裁的结果。对于两种选择，预期的成本都是一样的，但是，“效益”不同，后者“效益”较大，但是，后续的可能成本更大。对乙来说，可能的选择是：要么花费少量的成本，按照制度的要求，申请政府信息公开；要么作为寻租者，花费大量成本获得信息，并要求甲不予公开其获得的信息，这样可以通过垄断信息获得高额垄断利润，但是，这要面临可能被制裁的结果，并且，预期成本较高，后续的成本可能更大。双方需要考虑的是：第一，被制裁可能性的大小；第二，显性的成本与显性的效益的比较（对甲），隐性的成本与显性的效益的比较（对甲），显性的成本与隐性的效益的比较（对乙）；隐性的成本与隐性的效益的比较（对乙）。这里隐性的成本主要是被制裁的轻重问题；[26]第三，一旦一方被制裁，另一方也将会受制裁的可能性。

　　对于以上这些可能的结果，关键还是要依赖所设计的制裁制度的严密性和可执行性。首先，不制定制裁制度，双方就会无所顾忌，政府信息公开就会变成寻租者与设租者的游戏；其次，制裁如果不够严格，力度不够，仍会有很多寻租与设租者；再次，制度如果不够严谨，寻租与设租的可能性仍然会存在。所以，假设制裁制度的设计到位，那么，经过博弈，双方都会选择遵守制度，这种可能性是最大的。在这里，还有一种情况影响着甲乙的选择：对甲来说，如果我不公开，其他人仍可能会公开；对乙来说，一旦甲不能确保信息封闭，寻找信息的成本反而就会徒然增大；对二者来说，被制裁的可能性还都存在，并且伴随着其他人公开信息可能性的增大，甲乙的设租与寻租的条件存在的可能性也会越小，同时制裁的可能性即隐性成本只会增大不会减少。博弈的结构不一定相同，但是，博弈的最优解是类似的，都要求某种类型的正式合作协定或君子协定，[27]而“每个参与人现在必须在所有的这些博弈中而不只是其中的某一个博弈中考虑其最优战略”。[28]经过博弈，结果是：理性的人自然选择政府信息的公开，因为，只有这样，才对理性人及双方最有“效益”。

　　对于以上的假设，经过多方博弈，理性人最终选择通过遵守政府信息公开制度来公开或获取信息，其根本原因就是制裁制度的存在。制裁制度是影响理性人选择的极为重要的因素，正是制裁制度的存在，理性人的行为才会就像经济学家所假设的，即人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样，最终决定人们的行为方式。

　　政府不公开应该公开的信息要受到制裁，同样，政府公开其不应该公开的信息也要受到制裁，并且更为严格。在政府公开法律制度中，有专门的章节规范例外信息问题。例外信息是指政府不得公开的信息。对于例外信息而言，制裁制度更显其重要性了。一般而言，例外信息大多涉及到国家的机密，一旦公开，就会对国家和社会公共利益造成损害，因而，制裁措施更为严厉。在关于制裁制度建设上，有的制裁措施直接在《政府信息公开法》中明确规定，有的是在与政府信息公开相关的法律中予以规定的，比如，在我国的《保密法》、《刑法》中有明确的相关制裁方面的规定。所以，同样是上述假设情景，信息的性质发生变化了，理性人最终选择的结果更必然是遵循政府信息公开制度的相关规定。因为，唯有此，才最有“效益”。

　　所以，政府要公开信息，建立一定的制裁制度是十分必要的，这种制度可以涵盖于政府信息公开法律制度之中。

　　综上，政府信息公开制度的建立具有一定的经济理论基础，作为伴随着全球信息化浪潮的到来，伴随着人类步人信息社会而出现的一种新制度，它有待人们更为深刻的认识，有待人们更为多角度地开拓其功能，只有这样，才能在当今中华大地真正发挥它的作用。




【作者简介】
王勇，中央党校政法部法学教研室。


【注释】
[1]参见刘恒等著：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
[2]冯玉军著：《法律的成本效益分析》，兰州大学出版社2000年版，第21页。
[3]参见［美］理查德·A·波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。
[4]前注[3]，[美]理查德·A·波斯纳书，第31页。
[5]参见[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著：《法和经济学》，施少华等译，上海财经大学出版社2002年版，第94页。
[6]亚当·斯密最先阐述了“经济人”假设这一思想，把它作为商品经济中从事经济活动的人的高度概括。“经济人”的内涵主要体现在三个方面：一是经济人的“自利”性，即追求自身利益是决策人的经济行为的根本动机。二是经济人的行为是“理性行为”，即经济人是有理性的，他能根据市场情况、自身处境和自身利益之所在作出判断，并使自己的经济行为适应于从经验中学到的东西，从而使所追求的利益尽可能最大化。三是只要有良好的法律和制度的保证，经济人追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。
[7]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第37页。
[8]参见前注[5]，［美］罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[9]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[10]参见[美]萨缪尔森、诺德豪斯著：《经济学》，萧琛译，中国发展出版社1992年第12版，第81页。
[11]参见王跃生：《没有规矩不成方圆》，三联书店2000年版，第64页。
[12]参见宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2003年版，第9页。
[13]参见梁小民：《微观经济学纵横谈》，三联书店2000年版，第233页。
[14]参见[美]丹尼斯C·缪勒著：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第300页。
[15]参见冯玉军、赵小宁：《法律经济分析的理论前提》，载《天水师范学院学报》2001年第3期。
[16]R. Matthews: “The Economics of Institutions and the Sources of Growth”，Economic Journal 96，(December) 1996, PP. 903-910.
[17]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第109页。
[18]参见厉以宁等编著：《现代西方经济学概论》，北京大学出版社1983年版，第90页。
[19]参见钱弘道著：《经济分析法学》，法律出版社2003年版，第145页。
[20]参见前注[19]，钱弘道著书，第136页。
[21]参见前注[19]，钱弘道著书，第142页。
[22]政府所提供的信息只是公共信息，一种情况是当交易双方是私人时，政府公开的信息是交易双方所希望收集的信息，但是，这不是信息的全部，交易双方还要收集大量的属于对方的“私人性”的信息，这也需要一定的成本；另一种情况是当交易双方一方是私人，另一双是公共体时，政府公开的信息是有利于私人的，私人收集信息的成本几乎为零，从总体来说，也是节约交易费用的。
[23]这里的“效益”主要是指理性人的切身利益，不同于经济学上“效益”一词的内涵。
[24]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第3页。
[25]参见前注[12]，宋公德著书，第295页。
[26]制裁的轻重作为隐性成本与所获得效益的比较已经不是经济学上纯粹的成本效益的比较了，这种比较借助经济学成本效益的分析方法，同样可以说明社会普遍性的问题，就如同经济学家基于其假设的“人们对制裁的反应就像是对价格的反映一样”能得出有用的结论，借助经济学的成本效益分析方法，结论同样有用。
[27]参见前注[14]，[美]丹尼斯C·缪勒著书，第23页。
[28]参见前注[5]，[美]罗伯特·D·考特、托马斯·S·尤伦著书，第33页。