【出处】《法学》2011年第10期
【关键词】经济社会
【写作年份】2011年


【正文】

　　社会管理创新观念的提出，不仅是对世界范围内公共管理改革运动的积极回应，也是顺应中国社会现实发展情况的必然举措，意义深远，影响重大。这一进程的推进，既涉及到社会结构的转型，也包含着公共组织的催生；既是对国际社会公共管理经验的合理汲取，也是立足中国国情进行的自主创造。自社会管理创新在党的重要文件中提出之后，社会科学研究领域尤其是政治学、管理学等学科对之进行了大量精深而有启发的探讨，但相对来说，将之作为一个法律问题进行研究，还不是非常深入与普遍。为此，本刊以“社会管理创新的法律支持与路径选择”为题，约请了法学界对这一问题较有研究的几位学者，以笔谈形式贡献他们的研究成果。虽然文章的内容不一、涉及的角度各异，但有几点仍是本组论文的共识，这就是：第一，社会管理创新必须以法治观念为指导，各项创新措施应当接受法治原则的检验；第二，社会管理创新必须改变社会缺位的非正常社会结构，形成国家、市场、社会三方合作的治理格局；第三，社会管理创新必须以人为本，强调对人的权利、自由、尊严的尊重，特别是带有根本性的产权制度必须落到实处；第四，社会管理创新必须强调对政府权力的约束与控制，培养公民意识，推崇社会自治。由于篇幅所限，相关探讨还不全面，权当抛砖引玉，以期引起法律学界对该问题研究的更多关注。

　　“中国社会”承载着多重社会结构和多元社会要素。简言之，就当下中国语境而言，在实然、应然和可欲等三个维度上，它至少包括并递次呈现为经济社会、伦理社会、市民社会、公民社会、政治社会与正派社会等诸项“现实与愿景”。[1]笔者在此仅就其“经济社会”一项略陈管见。

　　铺展现代国家体制，汲汲追求并最为看重的是所谓“国家实力”。表现为增强征税能力以拓展财富，进而落实为强化国防以足以抵御外侮，乃至拓殖海外。凡此两项，牵连互动，无论是从现实主义政治立场来看，还是从历史主义视角审视，均为“立国”之大端，而必自“经济社会”起步。就经济社会最早成型的西欧近代国族的历史来看，特别是就英国的个案而言，市场经济的发育、内政的一体化、政治秩序的建构和国家间政治之同时登场，四位一体，缘由在此。

　　所谓“经济社会”，意味着社会的本意在于创造财富、分配财富并享受财富，财富意志就是权力意志，也就是全民的心智，蔚为人世生活的基本杠杆。就此而言，它与古典国家形态下的伦理社会划清了界限，也与教义立国的宗教文明秩序迥然异趣。在此命意和历史维度上，吾国古语所谓“天下熙攘，皆为利来，皆为利往”，道出的实为有关于此的一般世态，也是此种世态之下的一般情态。而自1978年以还，晚近30年倡言“一切以经济建设为中心”，可谓循沿经济社会的路子自觉迈步，接续的则是清末“变法图强”运动中之“追求富强”的“现代化”脉络，也就是“第一共和”政体下的经济政策。的确，砌筑国民生产和消费的一般经济政治学条件，从而使整个国家变成一个经济共同体，进而塑造其政治共同体品格，蔚为经济社会的基本禀赋。市场经济之逐渐生成并蔚为国民生产和消费的主导性机制，也是一种较具优胜性的经济秩序，缘由在此，不得不然。它不仅意味着结束自然经济、小自耕农一盘散沙的状态，而且，在肯认政治与市场、国家和社会基本分梳这一原则之下，却又形成了凡此因素的积极联动机制，真正是“既分工，又合作”，造成的是马克斯·韦伯所谓的“为生存而进行的经济斗争”之同心同德，国家遂成一巨型公司也。所谓市场就是战场，可谓不言而喻。其利其弊，均在于此。此种情形，经由现代国际政治经济学的洗礼，以强力政治为背景，西人在国家间政治方面简直是游刃有余，让后发国家捉襟见肘，甚至丈二和尚摸不着头脑，或终究有苦说不出。当年西洋列强武装殖民之际情形如此，今日情形虽多改善，然而就主导权审视，大西洋两岸联手互动，整个世界依然未曾出此格局。

　　由此，转进一层，紧随着政治与市场分疏、国家和社会两清之后脚的，便是区别组成“我们人民”的“市民”、“国民”与“公民”之不同位格及其诉求，经济共同体由此可能登堂入室进位于政治共同体。不是别的，正是“市民”这一“我们人民”的原型之一，构成了经济社会的基本主体，也是经济社会所要处理的核心主题。“市民”的需求、心性和趣味，“市民”的抱负、憧憬和心智，成为经济社会的源起动因，映现着现代以来的最为一般的人性。而民族国家的“政治成熟”，依然如同马克斯·韦伯所言，也就是它们对于民族的永久性经济和政治权力利益的明晓和领悟，以及在所有情形下都把这些利益置于任何其他考虑之上的能力，[2]为的还是这一群叫做“国民”的市民大众的利益和福社。所谓“经济和政治权力利益”，不外乎就是“富强”二字。倘若取之有道，统驭有方，则伴随着“权势国家一权力政治”于内政上向“宪政国家一宪法政治”的递进，有可能迈进于“文明国家一文化政治”之境。[3]缘此，市民明晰自己的国民身份，进而有可能秉付公民的认同。

　　放宽眼界来看，私权及其法权体系的编织，创造和运用财富不仅是权利也是义务的新型伦理和法律观念之成为国民意识，进而成为公共理性，都是顺延着这一脉线索，丁一卯二，逐渐生成演变而来的。更深一层的命意则在于，人性本身天然逐利，不如因势利导，以国家为单元，索性按照经济共同体的法子过日子，以国民之均富实现国家之富强。清代包世臣（1775～1855）“说储”之虑，“王国富民，霸国富士，仅存之国富大夫，亡国富仓府”，由此庶几乎得免于万一。内政的一体化、世界市场的形成首先表现为经济一体化的全球化，以及社会和政治的世俗化进程，凡此种种，无不缘此而来，并顺此前行。

　　回看历史，无论是荷兰、葡萄牙、西班牙还是英吉利和法兰西等通常所谓老牌的帝国主义国家，抑或美利坚、德意志乃至于俄国、日本等后发列强，“建国”的第一步都是首先形成内政意义上的经济共同体，锻炼其“经济民族”的品性，进而再可能发育成长出“政治民族”的诉求，最终形成政治共同体格局。无此利益纽带，难以调动市民热情，不可能促动国民激情，进而生发出政治向心力，助力于政治进程。相反，正是经此转折，“民族”逐步进境于“国族”，伦理共同体获得了自己的经济属性与政治品格。因而，结束诸侯经济形态（如法、德），或者将殖民地联结起来实现“区域一体化”（如北美新大陆），构建统一市场，进而扩展、通联至国家间的政治经济学安排，均为其建国努力的要义所在。因此，内政的一体化所带来的市场的统一、劳动力不受畛域限制的流通及与海外市场的沟通，包括原料提供地的稳定，同样成为“经济社会”的要求，也是建设“经济社会”不可或缺的条件和保障，而统贯它们的恰恰是一种政治思维，并导向国族的政治能力。在此情形下，现代国家如何使得政治资源和经济资源两相整合？怎样有效地分梳政治和市场的互动，从而形成各挡一面、张弛有度的国家能力？遂成一大难题，蔚为梦寐以求的“成功的现代国家”的基本制序。实际上，欧西现代国家的产生历程，特别是“现代英国”呈现于世的历史说明，实现政治资源和经济资源的合理配置，分梳政治与市场，恰恰是现代国家建构中首需解决的问题，可能也是最为艰巨的任务。而形成市场与政治的并立之势、社会与国家的“双强”格局，从而建设国家能力，最终造就于国民的福祉，是现代国家区别于古典国家形态的卓越之处。

　　因此，总体而言，以经济理性为纲领，而基于生产与交换关系逐步形成的商品社会，一个国民财富的生产、流通和消费的完整体系，构成了近代中国孜孜追求的坚定目标，特别是“北伐”统一后的“黄金十年”和晚近30年里的主流政治意志，也是中国的法制一意加以建构、维护并着力提供支撑条件的世纪伟业。实际上，如所周知，现代中国的建构过程也就是中国时空范围内现代市场的诞生历史，建构现代政治与形成现代市场，是承载中国现代国家建构这一机车奔腾向前的双轨。

　　在全球视野下的近代转型和晚近中国的现代化进程语境下来看，凡此市场经济与经济社会两项，既是“初具形态”，则说明尚未最终成型，而问题多多。其中，最大的问题计有以下三项。

　　首先，“坏的”而非“好的”市场经济肆虐。此种“坏的”市场经济不仅无视市场伦理，放纵资本的贪婪，侵蚀德性，藐视法律，而且以政府直接下场经营为杠杆，以权力的部门化和私性化为渠道，导致权力和市场狼狈为奸，进而形成了刻下最为世人诟病的“权贵资本”统治，一种恶劣的“裙带资本”形态。“掮客经济”之应运而生，正为此结构性问题使然。的确，不期然间，尽管权力、市场和社会大致分离开来，然而“市场的专制”和“权力的专制”却联袂而来，则是无法否认的事实，也是呼唤市场之后最感痛心之事，实在是事理之中，而意料之外。就此而言，相对于“以阶级斗争为纲”的异常政治，“以经济建设为中心”这一主旨转型不仅说明政制“拨乱反正”、自觉回归常态政治，同时并隐含了权力直接下场博弈的内在冲动和现实可能，表达了权力直接“经营国家”的强烈自负，则中国政制固化却难言最终定型，使得政治依然处于一种非常态情境，同样是明摆着的事实。本来，政制和权力的恰切定位不在别处，而在制订公共政策、提供与扞卫公共产品，以此分梳，逐渐形成现代治理结构下的权力、市场和社会大致分治的格局，而这就是政治，最大的现代政治。如前所述，现代早期西贤所憧憬的现代治理，即此格局也；百年来华夏有识之士踵续前贤，所要具象呈现于中国的现代场景，同样为此格局也。在此，尽管现代治理不仅恪守国家与社会、权力与市场、信仰与政治的分立局面，而且超大国家的出现和全球化导致了对于古典政治自由主义的修正，凸显了政府职能扩展的必要性。事实上，经济问题的政治介入，并以此呼应市场和社会，而构成经济社会的联动机制，进而进境于“政治社会”的高度成熟性，蔚为现代人间秩序的极致。但是，即便如此，恪守权力、市场和社会各守本分的基本框架，依然是颠扑不破的现代治道。就此而言，对于刻下中国而言，不仅是简单的权力退出市场和社会，现代治理早已不复当年原教旨自由主义的设想，而是各守畛域，却又形成联动机制，才是当下中国政治的核心问题。[4]正是在此，矫正“坏的”市场经济恰恰要求权力收敛，归位至公共政策的提供者、公共产品的维护者的固有行当之中。而这意味着民主和法制必须登场，引导出公民社会与政治社会诸题。

　　其次，与上述“整体性权力结构”相应，私人所有权未能获得肯定无疑的法权地位，特别是地权悬置，釜底抽薪般地伤害着经济社会的成长，制约了市场经济与经济社会的发育，导致经济社会已然登场却尚未最终成型。它们不仅未能获得真正的法权界定，而且事实上处于随时遭受侵犯，特别是公权力侵犯的境地。“普天之下”的“国有”属性使得政府成为事实上唯一的地主，将中国变成了一个巨型“地主国家”，等于窒息了经济社会赖以生息的多元产权属性，使得上述“地方政府的经济冲动”常常指向地租贪婪。由于私有产权特别是地权悬置，导致大家对于财富安全普遍地无预期感，致使转移财富，包括经由移民将财富转移到“安全地带”，成为新富新贵们的大众选择。所谓“安全地带”，不外乎就是严格保护私有产权，具有明确的产权可预期性的发达西方国家。产权及其法权肯认对于经济社会的基础意义，由此再度获得了证明。在此情形下，与中国不断增持世界首富美国的国债相映成趣，居然出现了一种发展中穷国向发达国家巨额输财的悖论。千呼万唤始出来的《物权法》之不完全物权规定、《民法典》之迟迟不见颁行，正是此种格局的反映，也只有置此背景下才能理解。由此也可看出，产权制度不仅职在保护财富，同时具有创造财富的功能。正如笔者在“地权的国家德性”一文中所言，地权是宪制的基石，包括地权在内的市民的财产权是国民人格的构成要素，而构成了公民权利和自由的基础。所谓市民社会生产与消费的一般关系及其条件的制度化，首先和主要的就是私有产权的确立，由此实现政治与社会的清晰分际，在培育财富主体的同时，形成主权的主体和主题。由此而有经济社会和市民社会，进而有政治国家。因此，就当今中国而言，启动地权确认的进程，将财富的古典政治经济学原理落实为政治国家的法权安排，就是在为宪制打夯，而为自由立基，将“我们人民”的主权坐实，实现中华民族作为一个法律共同体的政治统一体位格，而首先是落实其为一种经济共同体的各项安排。

　　再次，城乡分治，导致一国两制，根本性地伤害了经济社会的成长。有关于此，经济学家和社会学家已经多所指陈，近年来沿海经济发展较快地区和部分都市化快速推进地区的城乡一体化实践，也就此出台了一些因应性的政策性举措。仅从经济社会视角落笔，笔者意欲阐述的是，“城乡分治，一国两制”根本性地阻碍了民族国家范围内的经济一体化进程，导致民族国家作为一种经济共同体之命运共同体的预期落空，不仅伤及经济，更主要的在于伤及社会。甚而言之，它在造成一半以上的国民位列二等公民的大众印象的同时，导致他们的国家认同困惑，以及因为绝望而产生的怨愤心理、反抗冲动和一定程度上的离心倾向。因而，此种分治格局不仅败坏了国民情操，而且根本性地证伪了全体公民政治上和平共处的可能性。本来，经济社会形态的出现在世界范围内都是晚近之事，也是所谓“现代化”的表象和结果，因而，城乡一体化格局仅见于少数发达国家。中国既以现代富强之国自期，则无法回避此一进程。“现代化”意味着以城乡一体化来实现经济一体化，进而将民族国家建设成为一个祸福同担、利害均沾的经济共同体与命运共同体。如同社会的发达是国家富强的标志，也是其条件，以城市化和城乡一体化为标志的现代人世秩序同样是构成现代国家形貌必不可少的构件，而为惬意人生和宜居生活的条件。特别是将“农民”和“市民”统一于“市民”位格，平等对待，始望发育出国民人格和公民精神，最终才能形成“人民”共同体，并以此奠定现代政治正当性的切近基础，为其提供一个预设终极解说力的神性渊源。

　　置此情形下，作为国家理性指向的有机组成部分，现代法制旨在促成统一市场，并在统一市场的发育过程中，形成生产与交换的一般政治与法权条件，尤其包括主体平等的政治和法权安排。如果承认历史生成的物质生活条件本身创造了自己的法制安排的话，那么，经济社会的法制形态必定是、也只能是与之匹配的法权体制。换言之，举凡经济社会所标举的经济理性、主体平等、意志自由、契约神圣、对于产权的严格法律保护以及经营自由、消费自由等，均需接应上自己的法制安排，落实为规范主义的实体规定和程序操作。循此思路，大约而言，经济社会所要求的现代法制形态至少包含五大要素。

　　第一，经济理性人预设与个体主义的法律人类形象。法律以个体主义的人类形象为预设。据此预设，此处的“人类形象”指的是彼此陌生之人，一种个体主义的原子式存在，而且是一种明白并懂得趋利避害、将自我利益做无限扩大化的理性人。从政治自由主义立场观之，他们不仅是法律的受众，同时并应为立法者本身。应然而言，正是这一主题引导着市场通向政治，将市场中斤斤计较的理性人变成秉具公共关怀的共和国公民，力避市场和权力的双重专制，公民社会和政治社会遂兴焉！

　　第二，产权意识、产权关系及其法律保护。今天我们常常将现代国家、现代社会、现代人和现代意识等挂在口上，说明凡此有别于古典时代与古典国家。的确，从经济社会和市场经济法制维度来看，仅就“现代意识”而言，“产权意识”蔚为大纲，构成了其间最为重要的一个部分。阶级意识、产权意识和权利意识都是现代意识，而产权意识的萌发以现代市场经济的发育为基础，以经济社会为存身的条件。产权关系和产权意识要求现代法律提供对于产权关系的有效保护，特别是对于私有产权的法律保护，明确其除非基于公益目的，否则同样“神圣不可侵犯”的地位。在此，产权不可侵犯、契约神圣和意志自由连带而出，三位一体，构成了经济社会的私法理念体系。实际上，凡此经济社会安排及其催生的经济民主，埋伏了政治民主的必要性和可能性。就实际历史而言，先发国家正是以此经济民主，生发出并有效保障了政治民主的可能性，兑现了政治民主的现实性。经此安排，国民既是财富的辛勤创造者和正当追求者，又是财富的合法消费者与生活的当然享受者；国家权力与国民财富达成良性互动，经济秩序和政治秩序互为基础和条件，从而有可能一体诉诸各自抽象一体性的法权安排及其总体性法权安排－政治正义与宪法政治。

　　在此，不动产特别是地权的私法确认，所彰显的不仅仅是经济社会的意义，实际上，它更多提供的是一种关于国民生息的基本可能性的信息。就是说，对于它们的确切无疑的肯认，昭示的是民族国家决意担当基本生计安全提供者的政治意志，表达的是它确有可能履行此种担当的政治能力。无此担当及其表达，等于意味着现代民族国家及其政体设计通盘破产，国民有可能并有权利另觅一种保护形式。就此而言，对于不动产特别是地权的私法确认和公法保护，是这个叫做民族国家的现代人类栖息的政治屋顶与生俱来的天然使命。

　　第三，契约神圣、自由与正义。市场条件下的交换自由、经营自由和消费自由，要求主体平等和交换正义，要求法律遵循相应的市场经济理念和消费社会价值。法律的基本功用在于一般性地提供分配正义，特殊性地落实校正正义，普遍性地保护交换正义，具体性地祈求结果正义。[5]而正义，正是正义，在经济社会的意义上，首先并大量地体现为各种可得衡量的实际利益。因此，藉由法权安排，特别是程序性的可预期性，将正义兑现为可得衡估的实际利益；是经济社会背景下现代法制自我实现的基本理路。同时，主体平等是实现正义的必要条件。

　　第四，经济差等与阶级意识。基于经济差等而来的阶级意识，要求法律提供社会正义，并且以法律正义，特别是程序主义的法权安排来彰显和实现社会正义。同时，并启政治协商大门，允许社会经由自我组织来彰显政治正义，进而以此来看护和弥补法律正义的缺憾。正是在此，不妨说现代法制是政治的晚礼服，其所统筹服务的是整体的政治社会架构，一种“现代的”人间秩序。“阶级意识”复萌而非“社会分层”认知，反映了社会大众对于贫富分化的敏感及其烙于大众心理的伤痕，值此努力趋向“常态社会”和“常态政治”的今天，未为利好消息，但却是无法回避的社会事实。

　　第五，公共税收和公共财政。税收和财政不是单纯的经济或者财政问题，毋宁，它们属于典型的现代宪政课题，早已成为一种常识。特别是公共财政相伴于市场经济而来，属于宪政体制下的服务公众和市场的政府经济行为，而且，恰恰是一种“限政”财政，也是一种在社会公共领域秉持公开透明原则行事、非营利的政府经济行为。其收支进退，听命于以代议体制为依凭的权力机构，而非政府独家了断。正是在此，宪政体制和公共财政一体两面。就刻下中国而言，推动宪政体制自公共税收和公共财政起步，不失为一条可欲的途径，再次佐证了自经济社会导向民主法治的可能性。




【作者简介】
许章润，单位为清华大学。


【注释】
[1]参见许章润：《国家建构语境下“社会”的中国意义》，《战略与管理》2011年第5～6期合刊。
[2] 参见[德]马克斯·韦伯：《民族国家与经济政策》，载[英]彼得·拉斯曼、罗纳德·斯佩尔斯编：《韦伯政治著作选》，阎克文译，东方出版社2009年版，第17页。
[3]有关国家建构和国家理性谱系中凡此三种国家和政治形态的分梳，可参见许章润：《国家建构的精神索引—今天中国为何需要省思“国家理性”》，载许章润、翟志勇主编：《国家理性》，法律出版社2011年版，第3页以下。
[4]作为一起个案，中国政商两界、学术和传媒等各方围绕着“稀土”做文章，可谓适例，并将成为经典案例。从遍地开花式的开发、竞相低价贱卖、了无经济战略和国家安全意识，到逐渐明白稀土的战略意义和政经意味，适度有效管控，并理节健全地应对国际买家，反映了这个国族对于国家最高经济利益的觉悟，以及调动所有资源的“联动”机制的走向成熟，而这就是经济社会的特征，也是政治社会的标志。
[5]参见许章润：《法律正义的中国语境—一种关于正义的程序主义法权进路》，《战略与管理》2009年第5～6期合刊、2010年第1～2期合刊。