【出处】《华东政法大学学报》2011年第6期
【摘要】本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。自上而下的监督体制是一种“计划政治”，只有从自上而下的“计划政治”转变为自下而上的“市场政治”，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距，而所谓的“市场政治”，无非就是通过选举实现的地方民主政治。
【关键词】地方自治；地方建制；民主政治；市场政治
【写作年份】2011年


【正文】

　　长期以来，虽然我国宪法规定了四级政府模式，但是在省和县两级之间一直存在着一个附加管理层次，从而拉长了中央和地方的层级结构。“市管县”的“宪外”实践增加了社会治理成本、束缚了基层政府的手脚、加剧了县乡财政困难以及落实中央政令的难度。事实上，和美国等大多数国家的三级（如联邦、各州和地方）相比，1982年《宪法》规定的四级结构已经增加了一级政府层次，因而现行宪法结构应该可以容纳目前的人口数量，各级政府也应该有能力提供相应适量的公共服务。本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。

　　一、发达国家的地方建制

　　（一）美国地方政府

　　从1957年开始，美国每五年进行一次“政府普查”（Census of Governments），除联邦、哥伦比亚特区和50州之外，美国还有五种“地方政府”实体，其中县（county ）、市镇（municipality）和乡镇（township）被称为“一般”（ general）地方政府，学区（school district）和特区（special district）则被称为“特别”（special）地方政府。截至2002年6月30日，美国共有87949个这样的“地方政府”。其中38971个是一般意义上的地方政府，包括3034个县以及35937个县以下地方政府。特别地方政府则包括13522个学区和35356个地方特区。{1}

　　由此可见，美国的政府层次和中国宪法所规定的类似，也是四级政府体制，只是联邦和各州之间以及州和地方之间的分权模式不同。事实上，如果不算村级单位，中国的地方政府数量远少于美国。各州县政府的数量差异很大，有些州只有二十来个县，而最多的德克萨斯州竟有240个县！每个县的平均人口为8. 3万人，但是县所覆盖的人口范围很不均衡。最小的德州爱县（Loving County）只有67个人，而最大的加州洛杉矶县却有950万人之多，相当于中国的大城市人口。

　　就县级以下的基层政府而言，美国目前有19431个市镇和16506个乡镇。“市镇”和“乡镇”听上去似乎有城乡之分，但是实际上只是反映了建制时期遗留下来的称谓，其结构、权限和职能都大同小异，并没有实质性区别。所谓的“市镇”包括市、镇和村，“乡镇”则是指北部新英格兰地区的6个州和纽约、威斯康星等另外14个州的县级以下地方政府。{2}美国大约有1.8亿人住在市镇，其中有7600万人住在超过10万人的市镇。但是大多数市镇的人口很少，将近一半的市镇不足1000人。乡镇人口分布的情况与此类似，但是规模比市镇小得多，超过1万居民的乡镇只占总数的7％ 。

　　就政府雇佣的人员来说，美国联邦和各州总体上相当精简。从1994年至今，美国有大约300万不到的联邦工作人员，其中160万从事国防和邮政业务。自从1970年代以来，联邦文职人员一直保持在300万以下，而且占全部政府雇员的比例在不断下降，从1960年的27.5％下降到1995年的13.5％。但是各州和地方政府部门有所扩张，地方雇员从1960年的630万上升到1992年的1570万。联邦雇员占总人口的比例从1960年的1.3％下降到1995年的1％，而各州和地方政府雇员占人口比例则从3.5％上升到6.3％；在同一时期，联邦雇员占劳动力人口比例从3.5％下降到2.2％，各州和地方政府雇员比例则从9.2％上升到14％。{3}总的来说，美国公职人员占总人口的比例（“官民比”）为8％左右，占劳动力人口的比例则控制在16％至18％的范围内。

　　无论在联邦还是各州，美国绝大多数公职人员都是行政人员。美国地方政府中队伍最庞大的从事基础教育的教职员工，占地方雇员总数的40％。其次是医务人员，一般占人数的10％上下。相比之下，立法和司法人员的比例则加起来不到5％。目前整个美国大约有50万名选举产生的官员，且绝大多数是地方层次的兼职人员。标准的职业晋升方式是从地方到州，再从州到联邦。因此，许多国会议员具有很深的州或地方根基，联邦法官和行政官员也是一样。州和地方政治为全国领袖提供了良好的训练场所，诸如道路、教育和财产税收等地方问题是不错的政治入门课。研究表明，要保持政府和公民的直接交流，人数不能超过1万人。{4}

　　美国不同地区基层官员的工资差别甚大。例如加州政府雇员的平均月薪在5000美元上下，而阿肯色、印第安纳等农业州的政府雇员月薪平均在2500至3000美元的水平。{5}公立学校教师的工资一般高于平均水平，例如加州教师平均月薪大约是5000至6000美元，且教职人员工资明显高于非教职人员。{6}和市镇或乡镇相比，美国县级政府官员的工资似乎反而更低，平均月薪只有2500美元，不少县的平均月薪在1500美元上下。阿拉斯加和加州平均工资较高，达到4000美元以上。{7}

　　（二）其他国家的地方政府

　　1835年，英国议会通过了《市自治法》（Municipal Corporation Act）。市民选举产生议员，为地方最高权力机关；议会进而选举市长，行政事务则由议会委员会管理。从19世纪末开始，英国地方政府分为三级自治。第一级有两类自治团体：一为县级市，具有县与自治市的全部权力，不受其他任何机关管辖，也没有次级机关；二为创设于1888年的行政县，包括城镇与县属地区，管理卫生、警察、道路、公共救助和义务教育等事项。第二级有三类：一为成立于1835年和1882年的自治市，具有县议会所行使的权力之外的一切自治权力；二为创设于1872年的镇；三为同年创设的乡，权力很小，无权处理警察、教育或道路等事项。第三级地方是创设于1894年的村（parish），村民少的设村民大会，村民多的设村议会。1972年，保守党政府提出《地方政府法》，将英格兰分为45个县，其中6个是都市县，其余为普通县；县以下设区，区以下设村，为地方基层单位。每一级地方政府都有一个民选议会，较大的村还设村民会议。伦敦大区除了伦敦市外，还包括32个自治市，其下均不设区。{8}

　　1949年，德国《基本法》第28条保障地方“在法律范围内处理地方社区的所有事务”，每个州都有自己的地方治理法律章程。联邦目前有16个州，其中柏林、汉堡和不来梅市是直辖市。各州人口从不来梅的66万和萨尔的100万到北莱茵一威斯法伦的1800万，每平方公里人口密度从梅克伦堡的77人和勃兰登堡的88人到柏林的3793人，人均国民生产总值则从36700美元的萨克森到60700美元的黑森不等。{9}联邦政府目前大约有160个机构，但是在联邦以下层次都没有自己的对口办公室，因而在很大程度上发挥着辅助性的非执行功能。联邦政府人员数量仅占公共雇员数量的8％ 。{10}县政府由县长（Landrat）和县议会（Kreistag）管理，其主要职能包括修建道路、医院和交通。基层政府则主要管理学校、文化和社会福利等事务。从1960年到1990年，德国地方政府职员增长了56％，目前地方政府的人事规模占整个国家组成人员的1/3左右。相比之下，联邦政府职员仅占10％，州政府职员则占了45％。由于州在传统上负责教育和警察职能，因而州政府规模相对庞大。地方政府雇员的15％负责一般性地方行政，14％负责社会政策执行，10％负责学校维护及成人夜校，各7％负责体育和娱乐设施以及负责维持公共秩序，8％负责与经济发展相关的工作。地方政府雇员的分布大致是市县占40％、乡镇占35％、县占20％。由于受到预算压力，目前每千人居民中政府职员的数量大约是20名左右，其中兼职职员的比例超过30％。{11}

　　德国的州以下有县（Landkreise），县以下分为都市和乡镇（Gemeinden），作为德国的基层政府。{12}县以下是乡镇，但是乡镇并不从属于县，县和乡镇之间存在径渭分明的权利、职能和义务。在原则上，乡镇对其边界之内的所有事务全权负责，但是某些乡镇没有能力负责的事务由县承担，例如医院和垃圾处理设施。某些较大的市镇融合了县和镇的职能，呈现“市县”的一级结构。在1970年代的合并之后，县的平均规模不到20万人。德国目前大约有323个县，116个市县。基层政府中最小的是“乡”，一般是农村；中等规模以上的则称为“镇”，一般是城市或城市化地区。德国大约88％的人口生活在城市或城市化地区，人口密度大约是每平方公里230人。目前的乡镇数量大约是14500个，乡镇平均人口大约8000人左右。德国有12个城市超过50万居民，他们总共约为人口的15％；另有4300多个乡镇不到500人，总共只占人口的1.5％，大约2/3以上位于东德境内。{13} 20世纪60、70年代，德国举行了大规模的乡镇合并。合并之后的乡镇人口规模小的有1000至2000人，大的如黑森州的乡镇有1.4万人，北莱茵一威斯法伦甚至达到4.5万人。{14}一般认为，合并之后的公共管理绩效大幅度提高，但是地方民主代表性则大大下降。

　　政府合并的始作俑者是瑞典。在1952年到1962年间，瑞典乡镇政府数量从2500个锐减到248个，平均人口将近3万人。1970年代，英国也启动了区划重组计划，将原来的1300个区合并为369个，平均人口为12.7万人。但在代表南欧模式的法国，合并计划因受到地方抵制而屡遭失败。1972年，法国议会通过法律将96个行省重组为22个大区（regions）基层政府的范围差异很大，有仅几十人的阿尔卑斯山村，也有里昂或马赛等大城市，但是大多数市镇规模很小。1990年的统计表明，在全部36551个市镇中，超过3万人的只有235个；84％的市镇不到1500人，43％的市镇不到300人。2002年，法国市镇数量增加到36763个，但基本结构没有改变。目前法国仍拥有大量乡镇，每个乡镇的平均人口只有1500人左右。相比之下，德国处于南欧和北欧两种模式之间。在各州中，北莱茵一威斯法伦接近北欧模式，而莱茵兰等州则基本上没有进行大规模合并，乡镇人口接近南欧国家。{15}

　　相比之下，俄罗斯联邦的政府结构要复杂得多。根据1993年宪法规定，俄罗斯联邦由89个联邦主体（subjects）组成，分为地区、领地、自治区、自治州、作为直辖市的莫斯科和圣彼德堡，以及主要由少数民族组成的自治共和国。并不是所有的联邦主体都享受同样的权利和义务，某些主体比其他享受更“完全的州权”。联邦主体的人口和面积也相差很大，最大的主体（Yakutia）面积和整个印度相当，是最小主体（Adygeya）的408倍。每个联邦主体有平均不到200万居民，但是莫斯科超过850万人，而人口最少的主体（Evenkia）只有1.8万人，是莫斯科的四百七十分之一。{16}巨大的地方差异对联邦治理提出了严峻挑战。

　　总的来说，各国地方政府的规模和数量并无定规。有的基层政府单位只管辖一两千人甚至更少，有的则高达几万人。一般认为，基层单元数量多、人口少有助于提高民主代表性，但是治理成本高；政府合并可以提高效率、降低成本，但是将牺牲其代表性。因此，理性的地方制度安排是在治理效率和代表性之间达到平衡。一般来说，基层政权的人口不宜超过两万人，否则将影响选民和政府之间的交流；在这个上限之下，基层政府的规模和人口可以根据当地需要自主决定。如果地方选民愿意付出更大的成本维持数量更多、离选民更近的基层政府并提供更多的公共服务，那么地方应该有权自主选择。各地的政府规模和人口不需要完全统一，但是最好是在全国平均的范围内，且中央和地方的整体政府规模不应超过总人口的10％ 。

　　二、中国地方建制

　　（一）中国地方规模

　　据2004年统计，中国目前共有283个地级市、374个县级市、852个市辖区、5904个街道办事处、2862个县级区划、17781个乡、19171个镇和652718个村民委员会。按9.4亿乡村人口算，乡镇平均人口为25507人，村均人口是1444人。统计显示，各省的乡镇和村平均人口差异相当大。在人口相对密集的广东、山东、江苏、湖北、河南等省，乡镇平均人口高达4、5万人；在西藏、青海、新疆、内蒙古等少数民族自治区，乡镇平均人口只有1万人上下，其中西藏只有3300人，不到最高的广东省的1/15。这主要是由于西藏地区人烟稀少，因而假如强求乡镇人口达到一定的程度，必然意味着乡镇面积太大、距离太远，从而给当地居民到政府办事造成不便。从人口上来说，中国乡镇和村的建制基本上是适当的；事实上，中国的村均人口相当于美国或德国小乡镇的人口，乡镇人口则相当于这些国家大乡镇的人口，从而也间接说明乡镇人口水平是基本合理的，而行政村其实也发挥着基层管理职能。然而，某些省份的乡镇人口可能过多；如果这些省的地方政府有供不应求或当地居民有不方便之感，则应设立更多的基层政权单位。

　　这同时表明，撤销乡镇、合并乡镇或弱化乡镇职能等主张是不现实的，因为各国经验表明，乡镇发挥着不可替代的公共管理和服务职能，有些国家的乡镇人口远小于中国的平均数，甚至远小于西藏自治区的乡镇平均人口。相比之下，中国目前的乡镇平均人口已达到基层政权单位的上限，有些省份的乡镇已经太大并造成工作不便，例如湖北有的乡多达10多万人，因而只好在乡之下再设“指导组”，以后逐步演变为管理区；有的村到乡政府来回上百里，农民出门办事或办证件很难在一天内完成，发生事情到派出所报案也至少要一天。{17}进一步合并乡镇、减少乡镇数量，只能进一步加剧已有的问题，例如目前有些地方的精简措施已经导致农村卫生医疗可及性大减、农民上学难、村民生活质量下降。{18}即便撤销目前的乡镇建制，国家也必须在县之下设立办事处，而这种“换汤不换药”的做法并不能实质性地解决问题。

　　（二）地方政府层次结构

　　在基本维持现有基层建制的基础上，我们可以进一步探讨更高层次的政府建制。作为参照，美国的50个州平均每个州管辖60个县，每个县以下有12个城镇和乡镇。相比之下，中国目前有31个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位，{19}每个县平均管辖15个乡镇。统计显示，各地的县均乡镇数量相当均衡，每个县管辖的乡镇数量在10个到30个之间，应该完全在县政府的能力范围之内。但是各省内县的数量却大相径庭，譬如北京、天津、上海、宁夏、海南只有20来个县，而农业人口比较集中的四川、河北、河南、山东等地却有140个到180个县之多。可以预料的是，这些省不可能直接管理所有的县，而必须通过地级市的中间层次（每个地级市下辖9至10个县），因而许多地方实际上呈现出五级管理体制。事实上，中国每个省之下平均都有100个次级单位，因而给实施“省管县”模式带来了一定的难度，{20}而在省和县之间增加一级政府又使得行政层次太多、“战线”过长（加上地级市和行政村有六级政府）、{21}权力和信息梯度衰减现象严重。有的学者认为目前中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于世界其他地区中等国家的规模，因而建议削减某些省的规模、增加省的数量。{22}

　　事实上，早在公元2世纪，汉武帝就接受董仲舒“强干弱枝”的建议，多方削弱诸侯的势力，最后使王国大者封地不超过十余城，小者只相当于一个县，并错落在大量汉郡之间。贾谊的《治安策》也曾献计说：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义，国小则无邪心。”元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭险对抗中央的教训，突破了按山川地形划分政区的传统原则，从政治和军事目的出发重新设计行政区，首次建立行省制，在省级区划中实行犬牙交错的策略，无视自然地理环境，把同一的自然地理单元分割给不同行省，形成以北制南的政治军事控制格局。这种做法虽然有助于避免分裂割据，但是也加剧了经济区域的分割。{23}这些王朝的统治者都只是从王权自身的稳定性出发，通过操纵行政区划来削弱地方权力。在今天看来，他们的理由当然不足取。同样，某些学者认为增加省的数量可以弱化省的权力，防止省领导向中央“叫板”、挑战中央权威。这种理由也不具备足够的正当性，因为地方和中央的权力冲突应该从宪政分权的大视角来评判，而不应先验地站在维护中央权威的立场上主张削弱地方权力，更何况绝大多数农业人口集中的大省并不拥有挑战中央的资源优势。

　　衡量省级建制的正当标准是省级治理能力和效率。1949年后，中国虽然对省级区划做过调整，但是仍然强调行政区划的政治性和行政性作用，忽视了行政区划对经济发展的影响，从而降低了有限资源的宏观配置效益。省级建制的数量没有根据经济和社会发展而突破历史限制，致使某些省份规模过大，人为降低了治理效率。当然，省级建制并没有任何固定的公式可循，我们也不必照搬美国或任何其他国家的安排。事实上，美国各州人口也同样差异巨大，最大的加州将近3600万人，而华盛顿特区只有55万人，佛蒙特州只有62万人。尽管如此，目前省和县在数量上确实存在不均衡的现象，某些省的人口数量过大，县的数量过多，从而对实现“省管县”构成障碍。从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50到60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。{24}如果中国将省级单位的数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量就只有50个左右，显然处于省政府有效管辖的能力范围之内。虽然中国人口压力大，从乡镇直到省的建制不可能有太大的变动空间，但是如果适当调整省和省内县级单位的数量，维持现有市、县和乡镇总数基本不变（但不排除拆分某些人口过多的乡镇），{25}那么实现宪法规定的四级政府模式应能优化中国的地方政府结构并提高地方治理效率。

　　（三）“省管县”

　　中国目前正在进行行政区划改革试验，从“市管县”的五级体制逐步回归“省管县”的四级体制。到2002年底，全国332个地级单位中已有275个改为地级市，其所领导的县占县级单位总数的70％以上，覆盖近10亿人。“市管县”体制带有明显的“农村为城市”之倾向，所辖县成为市的“菜篮子”和工业原材料基地。由于农产品的生产与价格长期受到计划控制，市主导下的城乡合治使农业利润向城市集中和转移更为便利。在“市管县”体制下，县完全听命于市，许多市将县视为附属行政单位，要求县经济从属于市经济发展的需要。从天而降的市一级行政经济来源非常有限，因而只有向下获取资源才能维持自身的积累和发展。“市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡县”、“市压县”，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。相比之下，一直坚持“省管县”的浙江却取得突出的农村经济发展业绩。在1978年到1998年的20年间，浙江县域经济采取了以农村工业化为主导的发展模式。1998年，浙江省针对城市化大大滞后于工业化的现实，开始以县城和中心镇建设为重点。中财办副主任陈锡文认为，浙江的“省管县”财政制度保证了县域经济发展所需资金，促进了城乡一体化进程。浙江农村居民纯收入水平已连续19年高居全国榜首。{26}

　　自安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，开始“省管县”改革以来，目前全国共有22个地区实行了“省管县”，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3 。{27}“省管县”有两层含义：一是在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入上也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”、市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。例如浙江的“省管县”一共下放了313个项目审批权，安徽省的“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有和信息获得等方面，共有143条之多。扩权县可以“绕开”现行地级市自行审批，从而减少了审批环节。扩权之后，县、市处于更为平等的地位。例如各省都有一批重点项目建设，而这些项目建设以往通常都流向地级市，县级（市）很难分享，建设优先权也往往排在地级市之后。省直管县体制有助于改变这种状况，促进县、市之间的平等竞争，优化公共资源配置。{28}

　　至于乡镇一级政府究竟应该自成一体还是缩减为县级政府的办事机构，直接关系到是否应该继续维持乡镇人大的重要问题。目前出于经费和运行成本等考虑，或许可以将乡镇定位在上级政府的执行或派出机构。但从长远来看，乡镇人大发挥着基层民主监督的重要作用，因而显然是有必要设立的。如果基层选举运行得好，乡镇人大确实将极大改善地方民主和法治状况。从成本的角度来看虽然乡镇数量众多，但是乡镇人大的开支是相当有限的。以目前全国3.6万个乡镇、每个乡镇平均2.5万人计算，要达到1比1000的代表比例，每个乡镇大致需要25名人大代表，全国共需要乡镇人大代表约90万人。绝大多数代表都是兼职和义务的，因而成本很小。事实上，即便国家为每个乡镇人大代表统一支付2万元年薪，也只需要大约180亿元的国库开支，而如果乡镇人大确实能发挥作用，其总收益将远远超过这个数字。

　　三、结论—地方自治的症结在于民主政治

　　本文探讨美国等国的地方建制及规模，并和中国进行比较。和许多中国学者的结论不同的是，比较研究的结果表明中国目前的地方建制和规模本身并非主要问题。和世界发达国家相比，中国的官民比例并没有明显失调。

　　事实上，和许多国家相比，中国目前的中央和地方政府都可以被称为“小政府”—如此之小，以致未必能有效提供必要的公共服务。中国的主要问题也正在于公共服务的严重不足和地方政府的挥霍浪费。一言以蔽之，虽然政府规模并不大，但是提供的公共服务更少。虽然中国的地方自治存在种种问题，但是这些问题的主要原因并非地方建制不合理，也不会随着地方建制的进一步完善而自动消失。

　　即便有了合理的政府结构，并不表明政府就会合理运行起来。政府运行要靠人，而结构本身并不能决定政府哪些部门应该招募多少人，更不能决定这些人做什么。和政府建制一样，政府部门的人员分配及其所履行的职能也必然是通过制度人为决定的。在民主机制不发达的国家，地方政府规模和结构都同样由上级决定，而上级未必具备地方需要的准确信息，再加上不能有效监督下级政府的决策和运行，因而往往造成下级政府机构膨胀，或虽然人员和发达国家相比不算多，但是政府人浮于事，一些人只是利用关系进入政府机构瓜分福利而已—总之，政府不但不提供多少公共服务，反而凭借不受约束的权力占有和享用社会资源。在这种情况下，政府规模和地方对公共服务的需要当然没有什么关系。

　　因此，虽然政府设置也遵循一定的规律，譬如多少人口需要多少官职，但是这类问题在很大程度上是地方根据自身需要决定的，并不存在唯一正确的标准答案。地方政府究竟配备多少人员，完全取决于地方治理的需要—更准确地说，取决于地方对治理需要的观念；即使地方的客观情况类似，如果地方选民要求更多的服务，那么地方政府就需要配备更多的人员。事实上，地方的公共服务、官员人数和财政预算本身就是地方自治的基本内容。只有在实行地方民主自治的国家，地方公共服务才可能真正符合地方需要。

　　相比之下，在地方民主不完善的国家，学者总是在讨论是否有必要设置乡镇一级的基层政权之类的问题，而且基层政府往往不是人满为患，就是人力资源和财力不足以承担当地需要的基本服务。机构冗员和人手紧缺、资源匮乏和挥霍浪费这些看起来矛盾的组合，似乎总是令人困惑地并存着。

　　其实，这些问题的答案并不难找，在一个自上而下的控制体制中，这些所谓的“矛盾”甚至是十分自然的共生体。关键在于，地方建制和规模问题不应该是由学者或政府自己决定的，而是应该由地方选民决定的。“因民之所利而利之”，“惠而不费”；{29}如果地方选民愿意用自己的税钱供养更多的官员、换取更多的服务，那又有谁会抱怨呢？反之，如果选举的压力消失了，那么地方政府冗员、人浮于事、挥霍浪费、公共服务严重不足等现象则必然出现。政府应该是公共服务的提供者，而一个不对选民直接负责的政府必然和地方对公共服务的需求发生脱节。事实上，没有地方选举的压力，地方政府规模和地方对公共服务的需要就失去了必然联系，成了风马牛不相及的两回事。

　　在这个意义上，自上而下的监督体制是一种“计划政治”，而中央缺乏计划所必需的信息，从而导致公共服务的需求和供给之间的严重脱节，甚至产生严重的官员腐败和低效率。只有从自上而下的“计划政治”转变为自下而上的“市场政治”，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距；而所谓的“市场政治”，无非就是通过选举实现的地方民主政治。




【作者简介】
张千帆，北京大学法学院教授，博士生导师。


【注释】
{1}U. S. Census Bureau, Government Units in 2002, in 2002 Census of Government, July 2002（GC02-1）．
{2}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, in 2002 Census of Government, vol.4, No. 4, Government Finances, April 2002 （GC02 （4）-4）．
{3}从20世纪70年代开始，联邦年度开支占国内生产总值（GDP）的比例维持在22 - 24％，从20世纪90年代中期开始有所下降。参见Thomas J. Anton, New Federalism and Intergovernmental Fiscal Relationships: The Implications for Health Policy， Journal of Health Politics, Policy and Law, June 1997。
{4}Christopher K. Leman and Robert H. Nelson, The Rise of Managerial Federalism: An Assessment of Benefits and Costs. 12 Environmental Law 981（1982）．
{5}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, Table 2.
{6}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments: 2002, Table 4.
{7}U. S. Census Bureau, Finances of Municipal and Township Governments ： 2002, Table 1.
{8}赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实际》，台湾翰芦出版社1997年版，第38 -40页。
{9}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第13页。
{10}相比之下，新西兰中央政府雇员比例高达90％，英国和法国也在48％上下，美国和加拿大则分别为15％和17％。参见Christopher Pollitt and Geert Bouckaert, Public Management Reform, Oxford University Press, 2000，p.44。
{11}参见[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第123-129页。
{12}另外，地方政府之间为了合作还可能成立一些“自治团体”，在此不赘述，参见黄锦堂：《论地方自治团体间之合作》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{13}参见[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第34页。
{14}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第21、22、39-43页。
{15}[德]沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第43、44页。 {16}Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance: The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15Transnational Law＆Contemporary Problems 515 （2006）．
{17}李昌平曾经工作过的乡人口只有5000，显然不应设管理区，因而其“监利经验”撤消了管理区，但是这个试验未必可以在全省推广，例如红城乡有12万多人口，必须再设置次级管理机构。参见张晓冰：《解读李昌平》，载徐勇主编：《三农中国》（冬季卷），湖北人民出版社2003年版。
{18}长子文：《撤乡并镇》，载《改革内参》2007年第32期。
{19}北京、天津、上海和重庆4个直辖市没有地级市，但是各有15至18个市辖区，而这些区实际上相当于普通市的规模。
{20}但是首先试行“省管县”模式的浙江省恰好处于全国平均水平，有11个地级市和90个县。浙江经验似乎表明，即使维持目前的省级建制，中国目前大多数省也是有条件实现“省管县”的。
{21}值得注意的是，由于村庄的规模较小，贿选可能难以避免。例如台湾的村里长贿选也很严重，因而有人提议废止传统的村级制度，未来应向“新社区”模式发展，自主形成符合社区大多数人利益与意志的单位；只要一定区域单元内的多数人同意，都可以自由向政府登记为社区并获得一定的法律地位。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{22}相比之下，日本设有47个一级行政区，法国设有22个大区，参见薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第232页。同样，台湾地区也有学者认为政府层级太多不利于行政效率，因而建议建立三级政府，直辖市应和县市同级。参见刘文仕：《我国宪政体制下的地方制度改造刍议》，载《月旦法学杂志》2003年第2期。
{23}薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第231页。
{24}参见孙关龙：《分分合合三千年》，广东教育出版社1995年版。该作者认为中国现有省区数量太少，各省行政幅度相差悬殊，有的人口或辖地太大，建议增加为40至50个省或直辖市。
{25}党国英教授认为乡镇不宜过大，否则会降低服务效率和方便程度。一般来说，乡的合适辐射半径应该是农民步行1到2小时的路程，农业乡的面积应该在30至60平方公里之间，人口则视情况而定，2万人就可以了。县的合适辐射半径则应该是动力交通工具1到2小时的路程，因为农民进城办事一般不住饭店。参见党国英：《乡镇机构改革要解决什么问题》，载徐勇主编：《三农中国》，湖北人民出版社2003年版。
{26}胡一帆：《省管县》，载《财经》2004年第5期。
{27}全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市。参见王红茹等：《我国试行省管县改革》，载《中国经济周刊》2007年第22期。新疆、内蒙、宁夏等民族自治地区之所以没有实行“省管县”，是因为这种体制和《民族区域自治法》相冲突。某些地区虽然不是民族自治省区，但是其中包括民族自治地方，比如四川省的阿坝藏族自治州，省也不能进行直管。
{28}同时需要指出的是，“省管县”模式并没有从根本上转变目前的地方政府职能，地方政府的工作重心仍然是经济发展而非公共服务。事实上，选择“省管县”试点的标准正是地方发展经济的能力。例如安徽省政府秘书长指出：“考核所依据的主要目标是，各试点县（市）的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”参见王红茹等：《我国试行省管县改革：将破解县乡财政困境》，载《中国经济周刊》2007年第22期。由此可见，“省管县”改革并不足以触动地方政府职能的整体转变。
{29}《论语•尧曰》。