【出处】《国家行政学院学报》2011年第4期
【摘要】地方自治在清末即已初现端倪。辛亥革命后，国民政府和国民党统治时期，也曾颁布地方自治的有关宪制性文件，但地方自治实行效果有限。新中国成立以来，我国形成符合国情、各具特色的地方制度，分别适用于一般地方、民族区域自治地方和特别行政区。随着社会的进步，地方制度的发展或将更加体现地方民主和地方利益，但地方制度的发展乃至地方自治的确立要符合宪政原理和渐进性原则，达成维护中央权威与地方自治的动态平衡。
【关键词】亥革命；地方自治；展望
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、地方自治在我国的提出和旧中国的地方自治制度

　　清朝末期，在民主运动和西方文化思想影响下，以康梁为首的立宪派，着力宣扬宪政理念和地方自治，敦促清政府进行改革。康有为作《公民自治篇》，对实行地方自治提出具体的构想；[1]梁启超认为以地方自治为立国之本，是中国当务之急[2]。孙中山领导的革命派主张推翻清政府统治，但对地方自治也持认同态度。1905年中国同盟会成立宣言规定，“在约法时期，军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举”。[3]但革命派强调的是实行独立的地方自治。

　　在立宪派和地方自治思潮影响下，清末宣布预备立宪，于颁布《钦定宪法大纲》同时，在中央设立资政院，“资政院钦遵谕旨，取决公论，豫立上下议院基础为宗旨”；在各省（除新疆外）渐次成立咨议局，为“各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安为宗旨，并为资政院储才之阶”。

　　清末光绪三十四年（1909年），清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，宣统元年（1910年）颁布《府厅州县地方自治章程》和《京师地方自治章程》。依章程规定，城、镇、乡的自治事务以教育、卫生、道路工程、实业、慈善、公共营业等为限，城、镇、乡议事会及选民会为议决机关，董事会为执行机关。府、厅、州、县自治范围是：地方公益事务；国家或地方行政以法律或命令委任自治机关办理的事务。议事会及参事会为自治议决机关，府、厅、州、县长官为执行机关。京师地方自治事项为教育、文化、卫生、道路工程、实业、善举、公共营业等，议事会为议决机关，董事会为执行机关。清末还通令各省、州、县成立自治研究所进行地方自治试验。

　　辛亥革命时期采行的地方自治，体现了立宪派宪政改革的主张，也是社会发展的要求和清政府改革的需要。一方面，以绅商为群体的新兴社会力量迫切要求改革，另一方面，清政府为维系自身统治，也需要通过自治采取民意，将地方自治纳入政府敷设的轨道。

　　从实际情况看，各地开办自治研究所，地方自治相继展开，并取得一定成效，为国家实行立宪奠定了一定的民意基础，但总的来说，清末地方自治带有较浓厚的官办色彩，在当时缺乏实行地方自治的社会经济、政治和文化条件下，地方自治实行效果有限。但也必须指出，地方自治是共和制的基础，地方自治思潮对辛亥革命的成功起了极其重要的推动作用。

　　民国初年，政治失序。资产阶级民主共和方案破灭，民国政权落入以袁世凯为代表的地主官僚资产阶级手中。袁世凯为了推行专制集权统治，明令停止各地自治会。其后的北洋军阀，效法袁氏所为，以“分权”和“自治”为名，行专制割据之实。

　　国民政府时期，1923年10月，颁布《中华民国宪法》，规定“中华民国之国权，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”，并专章对“地方制度”作了详尽规定，并曾颁布《市自治制》、《乡自治制》、《县自治制》、《地方自治试行条例》等法规。湖南、广东、浙江、四川、福建、贵州等省并起草、颁布了各自的省宪法，开展自治运动。但因中国内外政治环境所限，地方自治始终没有脱离专制政治的窠臼。

　　孙中山先生力主实行地方自治，在1920年孙中山手订的《地方自治开始实行法》中，他认为县为地方自治之充分区域；如不得一县，则联合数村而附有纵横二三十里之田野者，亦可为一试办区域。他主张地方自治以实行民权、民生两主义为目的，故其地能否试办自治，当视该人民思想知识以为断，若必要条件已具备，则先就下列六事试办，待有成效，再推及其他：清户口；立机关；定地价；修道路；垦荒地；设学校。孙中山认为地方自治团体不止为一种政治组织，亦并为一种经济组织，由一县而推行各县，民国基础便得以巩固和确立。

　　在1924年所著《建国大纲》中，孙中山提出训政时期由各县人民筹备自治，待条件成熟，便可由人民选举县官执行一县政事，选举议员议立一县的法律，县民行使选举、罢免、创制、复决四权，实行完全的自治；凡一省之内，全部县都达到完全自治时，便是宪政开始之日。遵照孙中山上述思想，国民党统治时期先后颁布了《确立地方自治之方略及程序以立政治之基础案》、《完成县自治案》、《改进地方自治原则》等指导性文件。

　　1931年5月，国民会议通过《中华民国训政时期约法》，规定中央与地方之权限，依《建国大纲》第十七条之规定，采均权制度，并对中央与地方之权限和地方制度分别专章作了规定。1936年5月5日国民大会通过《中华民国宪法草案》，设地方制度专章，规定省设省政府，执行中央法令，监察地方自治；县为地方自治单位。1946年12月，国民大会通过《中华民国宪法》，设第十一章“地方制度”，规定省、县得依据省县自治通则制定自治法。但在旧中国专制制度下，地方自治制度并未真正实行。

　　二、新中国地方制度的建立和发展

　　历史经验表明，照搬西方国家宪政和地方自治的种种方案，不能完成中华民族救亡图存的使命和民主建国的历史任务。新中国没有沿袭辛亥革命以来的地方自治制度，而是在根据地建设和改造旧中国的地方制度基础上建立起新的地方制度。

　　（一）地方制度建立和发展的三个阶段

　　从宪法角度看，建国后我国地方制度的建立和发展经历了三个阶段。

　　第一阶段以起临时宪法作用的《共同纲领》为标志。《共同纲领》规定人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。并规定各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。

　　1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，地方制度的发展进入了第二阶段。

　　1978年12月十一届三中全会以后，地方制度发展到第三个阶段。1982年宪法规定，我国是“统一的多民族国家”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，“国家在必要时得设立特别行政区”；“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在宪法原则指导下，我国根据不同地方的具体情况和实际需要，分别形成了符合国情、各具特色的复合型地方制度：在一般地方实行民主中制，在民族自治地方实行民族区域自治，在特别行政区实行高度自治。

　　（二）我国复合型地方制度的历史必然性

　　从历史条件看，中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。早在公元前221年，秦朝就实现了国家的统一，汉朝进一步发展。秦汉推行郡县制，统一法律、文字、历法、货币和度量衡等，奠定了统一的多民族国家的基本格局。此后，汉族建立的隋、唐、宋、明等以及少数民族建立的元、清等中央政权，都把建立统一的多民族国家作为重要目标。

　　我国历代中央政权，大都在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态（如汉朝设立的西域都护府、唐朝设立的安西和北庭两大都护府，主要管理军政要务）。清朝中央政权针对不同民族地区的特点采取了不同的治理措施（如实行盟旗制度、派驻藏大臣并实行政教合一制度、在新疆实行伯克制度、对南方一些地区实行土司制度等）。尽管旧的社会制度下民族间也发生矛盾、冲突甚至战争，但中国统一多民族国家的存在是主流。

　　从现实情况看，我国人口、资源分布和经济社会文化发展很不平衡；在长期的发展过程中，各民族频繁迁徙，逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。这种社会经济状况和相互依存的人口分布状况决定了以少数民族聚居的地方为基础，建立不同类型和行政级别的民族自治地方，有利于民族关系的和谐稳定、社会经济的发展和各民族的共同繁荣。

　　从理论基础看，马克思列宁主义从社会发展和无产阶级革命的利益出发，坚持建立集中统一的共和国，同时认为，民族区域自治是建立现代真正民主国家的条件，是解决民族问题的重要途径。列宁指出，恩格斯同马克思一样，从无产阶级和无产阶级革命的观点出发坚持民主集中制，坚持单一而不可分的共和国。但是，“民主集中制不仅不排斥地方自治以及有独特的经济和生活条件、民族成分等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治”。[4] “如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊的民族成分等等的区域享受这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家”[5]。

　　因此，宪法确立我国是统一的多民族国家，并确立和实行民族区域自治制度，是合乎我国国情的正确选择。但我国在民族自治地方实行的是民族自治和区域自治，它根本不同于辛亥革命以来的旧中国的地方自治制度，也不是一般意义上的地方自治。

　　宪法在总纲的第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。宪法第62条规定，全国人民代表大会行使 “决定特别行政区的设立及其制度”的职权。宪法规定特别行政区制度的条款虽然不多，但这些条款概括地赋予了特别行政区制度以很高的法律地位。

　　1990年4月4日七届全国人大三次会议和1993年3月31日八届全国人大一次会议分别通过了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，并先后设立香港和澳门特别行政区，作为中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。并规定全国人民代表大会授权特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

　　《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，是与《民族区域自治法》、《地方组织法》具有同等效力的基本法律和宪法相关法。特别行政区制度作为一种在全国实行的制度，是我国整个国家体制的一部分，是我国地方制度的重要类型，它应与民族区域自治制度、体现人民代表大会制的普通地方制度一样，在我国的基本政治制度中应具有重要的地位。

　　在特别行政区实行的高度自治是有中国特色的地方制度，不是完全的自治。根据1985年《欧洲地方自治宪章》，地方政府确定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利，应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使；地方自治还有赖于法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。换言之，西方意义上的地方自治主要是指地方政府作为全体居民组成的自治团体的一种自下而上的、固有的权利和责任，参与自治事务是居民的一项重要的权利，尽管地方自治要通过宪法和法律授予。但是，特别行政区的高度自治权是由中央依法授予的，不是香港、澳门特别行政区原来就有的，主要是指特别行政区立法、行政、司法机关对特别行政区事务的一种权能，且特别行政区的高度自治体现了行政主导。这些与西方国家的地方自治不完全相同。

　　三、我国地方自治制度的展望

　　辛亥革命和新兴资产阶级的立宪革新，目的在于改变君主专制，建设一个民主统一的现代国家，然而，“现代国家的塑造，势必要涉及国家与社会、中央与地方关系的调整，涉及阶级结构、社会政治结构的重组” [6]。1911年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国，但也未能改变中国半殖民地半封建的社会性质。

　　中国共产党成立90年来，团结和依靠全国各族人民完成和推进了新民主主义革命、社会主义革命以及改革开放新的伟大革命三件大事，从根本上改变了中国人民和中华民族的前途命运。但是在辛亥革命以后100年的今天，中国人民建设富强、民主、文明现代化国家仍任重道远。

　　胡锦涛在《庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中强调：要“积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。随着社会的发展，我国地方民主未来或将逐步出现如下的走向。

　　（一）地方制度的发展或更加体现民主，更多体现地方利益

　　民主是一种政治理念，基于这个政治理念而形成的政治形态被称为民主政治。在一定行政区域范围实施的民主，即为地方民主。地方自治与地方民主相辅相成。从辛亥革命以来中国实行的地方自治看，地方自治主要效仿日本等国，尽管从理念到制度都相当先进，但由于没有实质上的民主，地方自治没有取得实质的成效。

　　根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条的规定，在现代民主社会中，公民所享有的参与公共事务的权利通常包括选举权、被选举权和担任公职等权利。按照1993年《世界地方自治宣言》，地方自治的权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使，且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命。可见，地方自治包括团体自治和居民自治，而居民自治是公民的一项基本权利。

　　我国1982年宪法对公民政治参与，作了明确规定。人民行使权力的机关是人民代表大会，同时，人民还通过其他各种形式和途径，依法管理国家或地方事务，管理经济和文化事业。因此，尊重人民主体地位，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，是宪法的题中应有之义。

　　随着服务型政府的建立、地方民主发展水平的提高与地方自治等基本价值理念的普及，地方制度或将随之变化，地方政府的相对独立性会有所增强，不仅要对本级人大及其常委会和对上一级国家行政机关负责并报告工作，还要同时对本行政区域的选民负责，更多体现地方的利益，反映地方的愿望和要求。地方行政首长除实行人民代表大会选举外，也可以采取逐步由居民直接选举和罢免等方式；在选举法范围内适当扩大选民参选人大代表的空间，拓展选民直接选举和罢免人大代表的范围，使当地居民有更多机会参与对本地行政首长和人大代表的选择。

　　（二）宪法确立的国家体制和宪政原则将引领地方自治的建立和完善

　　辛亥革命以来，旧中国地方自治的架构和运作在形式上得到宪法与法律的规范和保障。地方制度的发展乃至地方自治的确立首先要符合宪政原理和国家政权组织的制度安排。目前，我国现行宪法并未确立地方自治的基本原则，而要建立地方自治制度，必须解决地方自治的法源问题，在宪法层面确立地方自治的基本原则。此外，应制定《地方制度法》或修改《地方组织法》，具体规定实行地方自治的形式、组织框架及运行规则，确立中央政府与地方自治体的关系，保证居民有通过自治体自主或直接处理与地方相关事务的权利。

　　地方制度的发展乃至地方自治的确立还必须被置于国家结构形式与中央地方关系的整体框架中。必须通过规范化的授权来构建地方自治的基础，以保障地方自治体的自治权；同时，地方自治是在一个主权国家范围内的制度安排。由于我国的政治发展主要采取自上而下的授权方式，加之公民自治素质的养成需要长期的过程，因此，必须规范中央与地方的职责关系。维护中央权威性必不可少，但维护中央权威并不必然排斥地方自治，解决问题的关键在于达成地方自治与维护中央权威的动态平衡，而这有赖于制度创新。

　　（三）地方制度的演变将循序渐进、分类推进

　　辛亥革命以来地方自治的经验教训表明，实行地方自治要有相应的社会经济、政治和文化条件，地方制度的演变应遵循渐进性原则。在我国这样的具有几千年集权专制传统、各地经济发展很不平衡的国家中推行地方自治，应以渐进方式进行，以避免可能引起的社会动荡。渐进性原则的体现，一是，当前在整体上应以推进村民自治和城市居民自治为突破口，培养公民自主意识，逐步营造地方自治的良好环境。二是，可借鉴清政府通令各省、州、县成立自治研究所的做法，支持和倡导各地开展地方自治的研究和创新试验。三是，逐步推行党的基层组织领导人的公推直选，以党内民主引领地方人民民主。

　　诚然，地方制度的发展乃至地方自治的采行，最终要以政治体制改革为远景目标。长远来看，应改善党的领导方式和执政方式，理顺党和国家机构之间的关系，并通过完善宪法和有关法律，建立更加完善的地方民主机制，扩大公民有序的政治参与。




【作者简介】
任进（1960～），福建人，国家行政学院法学部教授，主要从事行政组织法、地方制度等研究。


【参考文献】
[1]康有为.公民自治篇[J].新民丛报，1902.05～07。
[2]梁启超.公民自治篇·按语[J].新民丛报，1902.05。
[3]中国社会科学院近代史所.中国同盟会革命方略.孙中山全集第1卷[M].中华书局，1981.297。
[4]列宁选集第2卷[M].人民出版社，1995.359。
[5]列宁全集第20卷[M].人民出版社，1995.30～31。
[6]马小泉.国家与社会:清末地方自治与宪政改革[M].河南大学出版社，2001.2～3。