【出处】《云南法学》2011年第5期
【摘要】任何法律体系的成功运行都是建立有效制约的基础上。然而，在缺乏强行机制的国际社会，权力与国际法交互影响。冷战结束后，美国称霸世界的野心日益凸显，其对外干涉行为不断升级，并先后以人道主义干涉与自卫权为由发动科索沃战争与伊拉克战争。美国希望运用其强大的权力改变现有国际法规则，并将自己主张的规则转化为国际习惯法和条约法的意图十分明确。尽管美国的主张在短期内很难获得国际社会的普遍认可，但在目前联合国的框架之下集体安全机制也不能对美国的霸权行为进行有效制约。因此，未来国际法的有效遵守依赖于权力与国际法的良性互动。
【关键词】霸权；权力；国际法；制约
【写作年份】2011年


【正文】

引言

冷战结束后，先后以“人道主义干涉”与“自卫”为由发动了科索沃战争与伊拉克战争。关于这两场战争的非法性已是中国国内学者的普遍看法，但忽略了影响国际法不能有效遵守的重要原因，即权力[1]。权力是现实主义国际关系理论的核心概念。汉斯·摩根索曾指出的：“国际政治同其他政治一样是为了权力而进行的斗争。无论国际政治的最终目标是什么，权力总是它们的直接目标。”[2]虽然国际法学者并不否认权力是国家行为的基本动因，但他们权力与主权平等的国际法基石格格不入，尽量避免涉及权力。然而，在缺乏强行执行机制的国际社会，主权的形式平等不得不面对权力地位不平等的现实困境。这一不对称的地位在冷战结束后美国企图建立单极世界的企图下尤为明显。本文拟通过分析美国反动的科索沃战争与伊拉克战争的现实表现，窥见权力与国际法规则的双向关系，从而为进一步加强对权力的制约，促进国际法的有效遵守，并最终构建公正合理的国际法律新秩序提供有益的思想进路。

一、权力与国际法交互影响

法律的主要功能之一是对权力进行制约，任何法律体系的成功运作都在于防止权力的滥用。在国内社会，我们有统一的宪法机制，对国家权力进行限制来保护个人权利，[3]并通过借助立法、行政、司法机关的权威保证其服从和执行。而国际社会，至今没有建立起超国家的世界权威政府，国家“既是国际法的制定者，也是国际法的解释者和执行者”。[4]即使是自愿协商的规则也依赖于主权国家的执行意志。[5]在此情况下，“权利的捍卫通常需要依靠自助机制，而不是通过司法程序，但自助需要依赖主权国家各自的实力、意志与能力，通常强国比弱国更易诉诸实力、具有更大的能力捍卫他们的主张。”这就会导致主权的形式平等遭遇权力的现实不平等的尴尬[6]。

为防止强国滥用权力，早在四百多年前，国际法的奠基者们等就纷纷批评主权拥有者运用权力时违反国际法的做法。譬如，维多利亚在否认教皇与西班牙国王查理五世对世界统治的要求时，指出所有国家都是平等的，无论皇帝还是教皇都不是世界的主宰。教皇的权力仅限于其信仰范围，不能运用权力强迫其他异教徒改变信仰。真提利在其《战争法》中也曾着重论述主权权力如何限制在法律与道德之内，阐述战争应在何种情况下正当地开始、进行与结束。格老秀斯在上述两位先辈的基础上，全面地论述了西班牙海洋霸权的非法性，强调通商和航海是全人类的自由。[7]他还一再劝告世人“即使是最强有力的民族，也只是在一个法律社会中才感到安全。如果谁为了暂时的利益而违反法律，谁就是自我毁坏了自己未来的太平城堡。”[8]上述奠基者们的主张终于随着《威斯特伐利亚和约》的签订得以实现，标志着近代国际法的产生。和约的签订结束了欧洲国家的主权者们无限制地滥用权力的混乱局面，使权力的使用合理地限定在一定的国际法律秩序范围内。

然而，近代以来，因为国际法缺乏强制执行机制以确保国际法的遵守，国际社会试图通过国际法规则来维护世界和平与安全的构想并没有取得显著的现实效果。[9]虽然，后威斯特法利亚秩序是建立在主权平等与互不干涉内政等原则的基础上，但这只是满足了某些欧洲国家的特殊需求，对国家权力的制约作用十分有限。随着欧洲列强在全球的扩张，在“文明国家”的标准下，殖民者否认亚洲、非洲、美洲国家的国际法律人格，为其自身权力的滥用披上了“合法性”外衣。[10]两次世界大战后，试图以规则重构未来世界秩序的努力也屡遭挫折。冷战结束初期，国际法学者似乎看到了用规则来构建未来秩序的曙光，但随着美国在科索沃战争与伊拉克战争中的单边行动，使国际法规则再次受到权力的冲击。由此可见，权力与国际法相伴相生，始终影响国际法有效遵守的重要变量。

二、当代国际法对权力的制约：禁止使用武力和两个例外的合法性分析

在人类经历了两次世界大战后，人们开始反思国家权力滥用以及诉诸武力的现实危害，因此禁止使用武力是战后构建安全秩序的基石，成为《联合国宪章》（以下简称“宪章”）的重要组成部分。宪章的第1条第1款开宗明义的指出，联合国的宗旨之一是维持国际和平及安全；并为此目的：采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏行为；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。第2条第4款对此进一步规定，各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法、侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。该条款是禁止使用武力的关键性条款，对于维护世界和平具有里程碑式的意义。[11]鉴于宪章的参与国的普遍性，因而禁止使用武力已经成为了当代国际法的一项基本原则，甚至成为强行法规范。如今绝对禁止武力已为大多数国家所接受，使用武力的合法性，仅限于自卫权与安理会授权两个例外。[12]关于自卫权的使用，第51条规定成员国只有在受武力攻击时才能行使自卫权。关于武力攻击，宪章并没有进一步解释，因此使用武力的国家为使其行为合法化对该条进行扭曲性的解释，值得注意的是，战后几十年的单边武力行动都受到各国的普遍谴责，成员国明示或暗示表明严格限制使用武力的态度。此外，禁止使用武力的严格限制得到国际法院判例的进一步确认，如1986年的尼加拉瓜案，法院确认了《宪章》的初衷与成员国的普遍意见，认为自卫权的使用必须是正当与合理的，不能超过自卫的必要性与适度性。[13]关于安理会的授权，宪章第7章对此进行了深入的规定，根据宪章第39条，安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并对上述三种情况采取相应的办法。为此，第41条规定了安理会授权采取的非武力办法实施其决议。如果武力办法不足以解决，则根据42条采取必要的军事行动。为配合上述决定，43条规定了成员国提供必要的协助，包括军队、过境权等。[14]从上述规定，可以看出，安理会授权下合法武力行动，必须具备三个条件：（1）确认有“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的存在。（2）必须用尽必要非武力办法。（3）成员国的行动必须在安理会的决议的指示下行动。毫无疑问，安理会授权已成为使用武力的重要合法性基础，是国际社会广为接受的国际法规则。当国际和平遇到严重威胁和破坏时，会员国依安理会决议采取武力行动是完全必要的。[15]

三、冷战后美国霸权对当代国际法的现实挑战

美国是制定联合国宪章的主要推动者，为坚持宪章的有效性以及对使用武力的限制，冷战期间美国经常批评他国动辄诉诸武力的做法，如第一次中东战争（1948年）、第二次中东战争（1957）、苏联入侵捷克（1968年）、苏联入侵阿富汗（1980年）等，但美国并没有像其布道的那样去实践。从朝鲜战争到越南战争再到入侵格林纳达等，不断地试图通过重新解释国际法来弱化宪章对其的限制，因此美国很难成为遵守国际法的典范。[16]由于冷战的结束，美国成为唯一超级大国，美国政府获得了使用武力的绝对优势，同时比以往更易获得影响使用武力的集体共识，因此美国的实践是否只是“新瓶装旧酒”，[17]以下将通过美国两次绕过联合国的武力行动进行考察。

（一）人道主义干涉

1999年3月24日，以美国为首的北约发动了对南联盟的空中打击，引发了科索沃战争。如前所述，禁止使用武力是战后国际社会的普遍要求，联合国宪章的起草者们对此进行了严格的限制。由于美国及其盟友们未经联合国授权使用武力，这场战争的非法性已成为不争的事实，但美国理论界与实践者不断地为这场战争的“合法性”进行辩解，支持人道主义干涉应成为使用武力的另一个例外，认为美国的行动并没有违反宪章的第2条第4款，因为为保护人权并没有与“侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”，也没有与宪章的其他宗旨相背离。甚至认为依据宪章第1条第（3）款，人道主义干涉符合宪章的保护人权的宗旨。可以看出，美国采取了一贯做法，对宪章进行了灵活性的解释，认为宪章暗含了人道主义干涉的权利。更有学者如格列龙（Glennon）认为现存的联合国体制已失灵，关于制止武力条款已经失效，如果一国出现国内暴乱，美国及其盟国应当运用权力伸张正义。[18]

关于北约在科索沃的行动是否是正义，我们可以从美国在以人权名义对科索沃军事行动的同时，却仍然把武器卖给土耳其与哥伦比亚政府等事实得以证明，如果按照美国在科索沃的标准，这两个政府在分别镇压库尔德人与游击队时同样违反人权，为什么美国对这两个国家没有采取同样的行动呢。因此，美国人道主义干涉行动带有选择性，其行动如同历史上大国的干涉行动一样，只不过是满足其私利的借口。[19]众所周知，巴尔干半岛具有重要的地缘政治意义，“人道”与“人权”只不过是遮人耳目的幌子，其实质是维护美国全球霸权的需要。[20]但当今美国的霸权不仅依赖于其独一无二的军事实力干涉他国内政，而且通过“塑造”其有利于自己的国际新规范，获得其合法性的基础，从而进一步巩固自己的霸权地位。科索沃战争是美国这种新霸权主义的试验田，这次战争不仅是实现全球安全战略的重要步骤，更为挑战现有规则创造了一个先例。虽然从短期看，依据现有条约与惯例，美国的行动不具有合法性，但其影响更在于未来。[21]弗兰克（Thomas M.Frank）评论道，“无论安理会是否对人道主义行动实践达成共识，关于此类行动的规则正在发生改变。科索沃行动发生后，以美国为首的西方国家认为紧急人道主义援助是十分必要的。他们不会在乎这项行动是否符合善意原则或者获得了普遍认可，而是认为一项新规则的合法性是可能发生变化的，在于未来实践进程中可以通过协定或其它手段逐步影响现行规则的修改，只要新规则最终获得主权国家广泛认同与明确的内容，其合法性基础将不会丧失。”[22]

（二）预防性自卫权

2003年3月20日，美国发动了对伊拉克战争，这是继科索沃战争后又一次未经联合国安理会授权的非法性战争。作为联合国宪章的起草者之一，美国深谙单方面使用武力的非法性，但面对权力的诱惑又一次挑战了当代国际法关于禁止使用武力的相关规定。与科索沃战争相似，美国并不完全否认现行国际法的有效性。在战争爆发前，美国曾试图获得安理会的授权，为此在联合国进行积极游说，一再推迟作战时间表，但由于绝大多数成员国不支持美国的军事行动，先前盟国法国与德国也明确表示反对，在授权无果的情况下，美国走向了单边主义的道路。

美国发动这场战争的主要理由是“预防性自卫权”。美国认为，伊拉克拥有大规模的杀伤性武器以及与基地恐怖组织有密切联系，这将对美国安全构成威胁。“预防性自卫”又称“先发制人自卫”，“是指在没有发生武装攻击但存在迫近的武装攻击的可能性时，首先使用武力予以打击以保护自身重要利益。”[23]从9.11事件以来，布什政府不断就在为其战争做理论准备，并于2002年9月20日出台了《美国国家安全战略》文件。该文件对“预防性”自卫权进行了全面的阐述，宣称，“几个世纪以来，国际法承认国家可以不需要在受攻击时才采取合法的行动反对即将遭遇进攻的危险。法学家和国际司法者通常有条件的承认预防性自卫的合法性，并动员陆、海、空三军对迫近的威胁做好准备……我们必须有适应与确认迫在眉睫武力威胁的能力。[24]该文件采用了韦伯斯特[25]的标准，暗含美国对1945年前的习惯自卫权的适用，却对宪章关于禁止武力要求只字未提。美国采用宪章签署前的自卫权标准，是希望为其”预防性自卫“行动寻找”合法性“的借口，在使用各种手段改变宪章对于自卫权使用的限制。但美国是宪章的签署国，宪章生效后就已经排除了”加罗林号案“中自卫权的合法地位。因此，美国所谓的”预防性自卫权“受到的国际社会和法学家们的广泛质疑，根本不具有合法性的基础。目前看来，美国这次单边行动无论是从国际条约法还是国际习惯法来看都不由合法性。然而，美国的行动将给自卫权的习惯法标准带来不确定性。自卫权的”迫近“标准是否会采用，还将取决于今后各国的实践。[26]如果美国的企图得逞，美国倚仗其权力将有更大的空间决定何时何地进行对外干涉行动，这将意味着战后建立起来的集体安全体制被严重践踏，对现有国际法体系产生严重冲击。”因此，联合国秘书长安南在第59届联合国大会上严肃指出，伊拉克战争将联合国带到了一个其决定性意义不亚于创建联合国时的1945年的“岔路口”，并担心这场战争可能开创先例，导致“非法使用武力”的现象会进一步泛滥起来。“[27]

四、美国霸权与国际法的交互关系的总体评价

由此可见，冷战结束后，美国霸权野心急剧膨胀，企图建立”美国治下“的和平，为确保这一战略的实施，美国对外干涉行为不断升级，并不惜使用武力，发动战争。这说明霍布斯文化远未退去，成为影响国际法有效遵守的重要变量。然而，尽管美国希望不断扩张其权力，建立美国领导下的单极世界，但现行国际法对诉诸武力有严格的限制。因此作为霸权国的美国不会对现行国际法的规则进行全盘否定，只会根据自己的利益在权力与规则之间搞平衡，不断为其单边行为寻找合法性的借口。卢梭曾说，”即使是最强者也绝不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转换为义务“。[28]

从长期看，美国希望运用其强大的权力改变现有国际法规则，并将自己主张的规则转化为国际习惯法和明确的条约法的意图十分明确。[29]但在短期内美国很难将其权力转化为国际社会的”普遍义务“。因为自宪章生效以来，美国政府曾数次扼杀第2条第4款规定，现在仍然安之若素。[30]这说明关于禁止使用武力的法规不是毫不相关，至少享有最低限度的有效性，促使国家遵守。正如国际法院在尼加拉瓜案所指出的，”任何违反禁止使用武力的借口，对本条加以扩大性的解释，不是弱化本规定，而是承认本规定。“同样，美国以不同的借口发动的上述两次战争从另一个角度看来，实际上是承认禁止使用武力规定的有效性，而不是说明该条款无效。[31]虽然美国的武力行动创造了先例，但要改变既有的国际规范，并非易事，因为美国违反国际法不仅招致广泛批评，而且《宪章》的第2条第4款已具有强行法性质，美国所谓的”人道主义干涉“与”预防性自卫权“不能弱化宪章的地位，很难获得广泛认可。[32]

另一方面，当前国际法的规定条款无法有效制约美国权力的滥用。作为联合国宪章的起草者，美国对集体安全机制否决权的设计就考虑到对联合国的控制。根据宪章第39条，安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并针对上述三种情况采取相应的措施。美国是安理会常任理事国之一，否决权的设计赋予了美国足够的行动自由，保证了美国的特殊权益，在美国卷入军事行动的情况下，不可能做出与其利益相背的决议。没有美国的同意，安理会也不能采取针对美国的任何强制措施。[33]另外，冷战后，美国在军事实力上拥有”一超独霸“的地位，其规模与实力没有任何一个国家能匹敌。联合国的集体安全机制在没有美国的支持下，注定软弱无力，无所作为。因此，作为现代国际法的重要制度之一，集体安全制度具有不可避免的局限性。联合国集体安全机制只能是一种国家间的”协调机制“，不能对权力进行有效制约。在美国霸权的侵蚀下，国际法只能处于”弱法“地位。[34]

结论

古训言：”盟约没有利剑只是空谈“。[35]在缺乏强行机制的国际社会，国际法始终面对权力的现实挑战；它们交互作用，共同影响国际法的执行机制的有效运行。因此未来国际法的有效遵守依赖于权力与国际法律秩序的良性互动。一方面，在国际社会建立强行执行机制前，国际法的有效遵守还将依赖与主权国家的依赖于国家的”自治“。各国特别是霸权国必须树立正确的权力观。早在四百多年前，国际法的奠基者们就指出了国际法的道德取向，如今正义、公平与理性价值仍是判断是非标准的重要标尺。在上述两次对外干涉行为中，美国所谓的”人道“与”自卫权“标准只不过是其私利的体现，并不符合整个人类对和平秩序与正义价值的诉求。如果美国一味地追求权力，置国际法与道德于不顾，将会引起弱国反对或抵抗，导致其霸权体系的动荡，陷入权力政治的恶性循环。为避免重蹈覆辙，霸权国必须摒弃狭隘的利益观，以全人类共同利益为其终极目标，在国际法的范围内行事，才能提高其合法性和正当性，成为赢得多数国家会尊重的”领袖型“国家。[36]另一方面，任何法律制度都不是完美无缺，国际法更是如此。依据宪章关于禁止使用武力的相关规定，美国主导下的上述两次武力行动完全是非法的。但面对美国的不法行为，联合国集体安全机制并不能对美国进行有效制约。为此，在新形势下必须进一步完善现有集体安全制度，才能维护联合国的权威。首先，由于冷战后的国家安全观已扩大，许多非传统领域出现的新问题正在加剧，甚至在挑战传统国际法的威信和效力，如恐怖主义、海盗威胁、人道主义危机、环境恶化等。面对这些新威胁，为此必须尽快建立相关国际法规的新标准，以便减少实体法规范具体适用的不确定性。其次，现有的集体安全机制赋予五大常任理事国”一票否决“的”特权“，这易导致某些大国权力的滥用，进而沦为实现其霸权的工具，因此有必要将大国的行为纳入有效的国际监督体制，并对其不法行为加以制裁。最后，面对头号强国，集体安全机制力不从心，严重需要依赖成员国的协助，其武力行动能力十分有限，因此有必要加强其执行能力，维护联合国的权威。




【作者简介】
彭何利，武汉大学国际问题研究院国际法学专业博士研究生。


【注释】
[1]本文的权力特指强国对外诉诸武力之能力。
[2]转引自韩玉贵、王域霞：《冷战后美国霸权主义的新特点》，载《当代世界与社会主义》，2006年第2期。
[3]M Sornarajah，Power and Justice in International Law，1 Sing．J.Int'L＆Comp，（1997），P28．
[4]李杰豪：《论“无政府状态”下国际法之遵守——以利益分析为基点》，载《当代世界与社会主义》，2007年第6期。
[5]Afred van Statden，Between the Rule of Power and the Power of Rule：In Search of an Effective World Order，Martinus Nijhoff Publisher，Leiden／Boston，2007，P．102．
[6][澳]杰里·辛普森：《大国与法外国家》，朱利江译，北京：北京大学出版社，2004年，第55页。
[7]杨泽伟著：《宏观国际法史》，武汉：武汉大学出版社，2001年，第56页、63页。
[8]转引自赵建文：《关于国家主权的性质和地位的理论演进》，载《郑州大学学报》2000年第6期。
[9]Afred van Statden，Between the Rule of Power and the Power of Rule：In Search of an Effective World Order，Martinus Nijhoff Publisher，Leiden／Boston，2007．P103．
[10]M Sornarajah，Power and Justice in International Law，1 Sing．J．Int'L＆Comp，28（1997）
[11]John F．Murphy，The United States and the Rule of Law in International Affairs，Cambridge Univenity Press，2004，PP．142—144．
[12]宪章最初规定了三个例外，但第107条规定的反对敌国行动随着所谓“敌国”加入联合国，现已实际上丧失效力。参见刘扬：《论国际法上的禁止使用武力》，载《国际关系学院学报》，2005年第6期。
[13][美]路易斯·亨金著：《国际法的政治与价值》，张乃根等译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第122—124页。Christopher Greenwood，International law and the Pre—emptive use of force：Afghanistan，AL—Qaida，and Iraq，4 San Diego Int'l L．J．7（2003），P．12．
[14]John F．Murphy，The United States and the Rule of Law in International Affairs，Cambridge University Press，2004，PP．142—144．
[15]徐风：《从海湾危机谈禁止使用武力原则及其例外》，载《法学评论》，1991年第5期。
[16]John F．Murphy，The United States and the Rule of Law in International Affairs，Cambridge University Press，2004，PP．144—147．
[17]Michael Byer and Georg Nolte（eds.），United Srates Hegemony and the Foundation of International Law，Cambridge University Press，2003，P205．
[18]John F．Murphy，The United Stares and the Rule of Law in International Affairs，Cambridge University Press，2004，PP．159—162．
[19]Jules Lobel，Benign Hegemony？Kosovo and Article2（4）of the UN charter，1 Chi．J. Int'l．L. （2000），P.26．
[20]喻舒曼：《从科索沃战争看冷战后美国的军事战略》，载《南京政治学院学报》，2000年第1期。
[21]吴张祥、赵宗九：《科索沃战争与未来国际规则的发展一对战争中美国战略意图的分析》，载《军事历史研究》，2000年第4期。
[22]Thomas M．Frank，The Power of Legitimacy and legitimacy of Power：International Law in an Age of Power Disequilibrium，100 Am．J.Int'l L.（2006），P．101．
[23]汪自勇：《美国反恐自卫权理论之批判——从阿富汗战争到伊拉克战争》，载《法学评论》，2003年第4期。
[24]王献枢：《伊拉克战争的非法性》，载《法学评论》，2004年第1期。
[25]1837年英美“加罗林号案”中美国国务卿韦伯斯特在其备忘录中宣称的“即时、紧迫、无其他选择与考虑时间”情形下自卫权的使用。
[26]See Michael Byen：Preemptive Self—defense：Hegemony，Equality and Strategies of Legal Change，The Journal of Political Philosophy：Volume 11，Number2，2003，PP．180—182，PP．188—190．
[27]古祖雪：《联合国改革与国际法的发展——对联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”报告的一种解读》，载《武大国际法评论》，2006年第2期。
[28][法]卢梭著：《社会契约论》，北京：商务印书馆，2009年，第9页。
[29]吴张祥、赵宗九：《科索沃战争与未来国际规则的发展——对战争中美国战略意图的分析》，载《军事历史研究》，2000年第4期。
[30]Michael Byer and Georg Nolte（eds．），United States Hegemony and the Foundation of Intemational Law，Cambridge University Press，2003，P.228．
[31]Andreas Paulus，The War against Iraq and the Future of International Law：Hegemony or Pluralism，25 Mich．J．Int'l L.（2003—2004），P716．
[32]Michael Byer and Georg Nolte（eds．），United States Hegemony and the Foundation of International Law，Cambridge Univenity Press，2003，P.228．
[33]门洪华著：《霸权之翼：美国国际制度战略》，北京：北京大学出版社，2005年，第176页。
[34]古祖雪：《从伊拉克战争看国际法面临的冲击与命运》，载《法律科学》，2004年第3期。
[35]Afred van Statden，Between the Rule of Power and the Power of Rule：In Search of an Effective World Order，Martinus Nijhoff Publisher，Leiden／Boston，2007，P102．
[36]何志鹏：《国际法的遵行机制探究》，载《东方法学》，2009年第5期。