交通运输部解读国内水路运输经营资质管理规定
 
 
    《国内船舶运输经营资质管理规定》（交通部令2001年第1号，以下简称“原规定”）自2001年颁布实施以来，对于提高国内水路运输经营者的整体素质和行业竞争力发挥了积极的作用。原规定实施7年来，国内航运业得到了长足的发展，但也面临了许多新问题，迫切需要加以研究解决。为进一步提高国内水路运输经营者的经营管理水平，更好地保障运输安全，提升国内航运业的竞争力，我部对规定进行了修订，并于2008年5月26日颁布了新的《国内水路运输经营资质管理规定》（交通运输部令2008年第2号，以下简称“《规定》”），自2008年8月1日起施行。
    原规定颁布实施7年来国内水路运输的发展情况
    原规定实施7年来，国内航运业得到了长足的发展。2007年国内水路运输共完成货运量22.2亿吨、货物周转量1.56万亿吨公里，完成客运量2.28亿人次，旅客周转量77.78亿人公里。货运量和货运周转量分别是2000年的2.23倍和2.36倍，客运量和客运周转量也逐年有所回升。截至2007年底，全国拥有沿海运输船舶9322艘，净载重量2450.6万吨位；内河运输船舶18.02万艘，净载重量5266.25万吨位，沿海和内河船舶的合计净载重吨是2000年的2.7倍。单船平均吨位分别是2000年的2.48倍（沿海）和3.12倍（内河）。经营国内水路运输的主体进一步多元化，民营航运企业发展迅猛。近年来，每年新获准进入国内沿海及内河航运市场的企业数量都分别在200家左右。截止到2007年底，经营国内沿海运输的航运企业约1600家，经营内河运输的企业约2800家。沿海运输和内河客运、散装液体危险品运输已完全实现企业化经营，内河个体普通货船运输的企业化经营步伐正在加快，原以个体方式经营的内河船舶数量已从2000年12.5万艘下降到目前的不足8万艘。
    本次修订的必要性：
    国内航运业快速发展的同时，也不断面临着新问题。近年来中央关于“落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型社会”的新要求，对国内航运业的管理提出了更高的要求。促进社会资源的合理配置，避免重复建设和低水平盲目竞争，保障航运安全，促进人与社会的协调发展，成为进一步规范国内航运业发展的新课题。《行政许可法》的颁布实施，对于进一步规范市场准入管理，加强准入后的动态监管也提出了相应的要求。此外，近年来水上交通事故时有发生，各级领导也要求进一步提高国内航运业的市场准入标准。为适应这种变化，迫切需要对原规定进行修订，进一步提高市场准入标准，提高国内航运业的整体发展水平和竞争力，保障运输安全。
    一是需要对原规定中设定的市场准入条件做出调整。原规定在船舶运力规模、人员和组织机构配备等多个方面提出了经营国内水路运输的具体资质条件，加强了对国内水路运输的准入管理。但是，随着国内航运业的发展，原有的市场准入条件已不能满足国民经济又好又快发展的需要。突出表现在准入标准仍然较低，导致国内水路运输经营的主体数量过多、规模较小、竞争力不强。因此，迫切需要对市场准入条件进行修订，进一步提高市场准入标准，提高国内航运业的整体发展水平和竞争力，保障运输安全。
    二是需要在行业管理制度和市场监管体系方面进一步加强要求。经营资质管理是一个动态的过程，应贯穿于经营人从事水路运输经营活动的始终。然而，原规定主要对准入环节的经营资质作出了规定，对准入后经营资质维持情况的监管缺乏相应的规定，存在“重审批、轻管理”的情况。需要通过修订增加相应内容，完善监管措施。
    三是需要补充完善对达不到经营资质的国内水路运输经营者的相应的具体处罚措施。原规定对达不到经营资质条件的经营人，仅规定了要限期整改，没有规定具体的处罚措施，在实际执行过程中的可操作性不强。为了保证规章的完整性，便于实际执行，也应通过修订增加相应的内容。
    《规定》修订的主要内容：
    （一）市场准入条件方面
    本次修订维持了原规定在船舶运力规模、主要管理人员和组织机构配备等方面设立市场准入条件的思路，但对具体的准入条件进行了适当的调整。
    一是将原规定中除经营内河普通货船外都必须取得企业法人资格的要求，调整为经营单船600总吨以上内河普通货船必须实行企业化经营。这一政策调整将有利于引导内河个体船东向企业化方向发展，解决内河航运业发展过程中组织化程度低的问题。
    二是大幅提高了企业船舶运力规模要求。原规定一方面对设立航运企业的最低运力规模要求偏低，导致了企业规模普遍较小，抗风险能力较弱，整体竞争力不强，不利于社会资源合理配置的问题。另一方面，根据原来的规定和有关解释性文件，企业运力规模计算包括企业自有船和光租经营的船舶，但对自有船的比例未作出明确规定，导致了部分企业自有船所占比例很低，甚至出现了以各种形式接受没有经营资质的船东“挂靠”经营的“空壳公司”，扰乱了市场秩序，也存在较大安全隐患。本次修订大幅度提高了对企业最低运力规模的要求，以经营沿海普通货船运输为例，从原来的2000载重吨调整为2000总吨（约3000载重吨）。并且明确规定该最低运力规模只计算企业自有船舶，对登记在企业名下的共有船舶只有当企业占有该船舶50％以上共有份额的才能认定为自有船。
    三是将企业配备的海务、机务等专职管理人员的数量与企业所经营的船舶运力规模相挂钩。根据原规定，航运企业应配备专职海务、机务管理人员，但管理人员的数量没有和企业经营船舶的数量相挂钩。实际运作中，许多企业仅靠1至2名海务、机务管理人员管理数量众多的船舶，无法保障管理到位，不利于航运生产安全。为此，本次修订参照我国航运业内管理能力最强、辅助技术手段最为先进的中远、中海等大公司的海务、机务管理人员所管理船舶的数量，制定了相应的标准。
    四是本次修订删除了原规定准入条件中对申请从事客运和液货危险品运输的股东资历要求。根据原规定，对新设立客运、液货危险品运输企业，要求其至少一名持股25％以上的股东具有3年以上相应运输经营经历。这一规定的出发点在于将具有经营资质企业的经营管理经验，特别是安全管理经验引进新设立的公司，促进新公司各项安全管理制度的建立和落实。然而在实际运作中，这一规定基本流于形式。许多现有公司以虚假入资或入资后再撤资的方式为新设立公司取得经营资质，或者由于在新公司中所占股份较低不足以对其产生影响，并未对新公司的经营和安全管理进行指导。我部曾在2006年通过规范性文件的形式对此做出了进一步的要求，但由于这涉及企业内部的资产运作和管理，行业主管部门缺乏有效的监管手段，实际执行效果很不理想。同时考虑到随着客运和液货危险品运输企业按照《国内船舶安全营运和防止污染管理规则》建立起的安全管理体系能够较好地解决原条款的立法初衷。因此，本次修订在其他方面提高市场准入标准的同时，删除了这一准入条件。
    此外《规定》按照《行政许可法》的要求，对经营资质审批的相关内容进行了集中梳理，规范了经营资质审批的各个环节，为加强市场准入管理工作提供了法律保障的同时，使当事人能更加简单明了的了解申请国内水路运输经营资质所需要的条件和申报的材料，有助于规范行政许可。
    （二）市场准入后的监管方面
    《规定》重点强化了对国内水路运输经营者准入后的监管，完善了管理制度和监管体系，进一步明确了各级交通主管部门在国内水路运输经营资质监管方面的职责分工。经营资质不仅是准入环节的管理，更重要的是在后续经营活动过程中的资质保持。2006年以来，我部陆续通过规范性文件对建立经营资质动态管理提出了一些要求。本次修订就经营资质动态监管进行了一系列的制度设计，建立了国内水路运输经营资质动态报备制度、监督检查制度和预警制度等，强化了市场监管机制。《规定》明确了经营者所在地交通主管部门的监管责任，较好地作到了市场准入与日常监管并重。
    （三）达不到经营资质条件的处罚
    为解决经营者在取得经营资质后不能保持的问题，《规定》依据相关法律、法规，明确了对取得经营资质后不能保持，经整改后仍然达不到经营资质条件的国内水路运输经营者，负责审批的交通主管部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。《规定》还对其他违反经营资质管理的行为设定了相应的处罚措施。
    如何贯彻实施《规定》？
    首先，要认真学习好，深刻领会好《规定》的内容。各级交通主管部门要在正确理解和掌握新《规定》精神的同时，按照《交通行政许可实施程序规定》（交通部令2004年第10号）的要求，将有关内容进行政务公开。交通主管部门要结合实际采取多种形式，认真细致地做好新《规定》的宣传贯彻工作，要让广大国内水路运输经营者熟悉了解《规定》的内容，确保《规定》的各项要求落到实处。
    其次，要依法行政，进一步加强市场准入管理。市场准入是规范航运市场秩序的第一道关口，也是从源头上治理水上运输安全和保护环境的关键环节，更是检验政府主管部门行政能力的重要方面。各级交通主管部门要进一步增强责任感，加强领导，扎实工作，认真贯彻落实《规定》的各项要求，严把市场准入关。
    第三，要采取措施，落实责任，加强经营资质动态监管。根据《规定》，经营者所在地交通主管部门是经营资质动态监管的第一责任主体，要充分认识这项工作的重要性，树立市场准入与后续监管并重的理念，切实履行职责，保障《规定》要求的各项监管措施落到实处。省级交通主管部门要加强对本省（区、市）内监管工作的指导，督促并检查基层管理部门履行监管职责。《规定》明确了经营资质监督检查的两种形式，各级交通主管部门要按照我部现有规定继续做好年度核查和不定期抽查工作，加强动态监管，并按照要求，建立经营资质预警制度。