深化会计职称制度改革　完善会计人才评价体系——《会计行业中长期人才发展规划》系列解读之六
 
　   会计人员是我国专业技术人才队伍的重要组成部分，是引导资源合理配置、维护社会主义市场经济秩序、保护社会公众利益、促进经济社会协调可持续发展的重要力量。科学评价、严格选拔不同层级的会计人员，是充分发挥会计职能作用不可或缺的重要内容。会计职称制度作为会计人才评价的主要手段，是进行人才配置和使用的基础。《会计人才规划》明确提出，深化会计职称制度改革，要不断完善和提升不同层级会计专业技术人才的知识结构和能力框架；要着力改革现行会计专业技术资格制度，增设正高级会计专业技术资格；要继续完善会计专业技术资格相关的各项管理制度，强化会计专业技术资格考试考务管理等。为满足经济社会发展对会计人才的迫切需求，必须认真总结我国会计人才评价工作经验，深入贯彻实施《会计人才规划》，加快推进会计职称制度改革。
　　一、会计职称制度在选拔评价会计人才方面发挥了重要作用
　　会计职称制度是长期形成并被社会广泛认可的培养、选拔不同层级会计专业技术人才的有效政策措施，在选拔评价会计人才方面发挥了重要作用。我国会计职称制度改革与发展历程充分说明了这一点。
　　第一个阶段：新中国成立至1983年，该阶段主要进行评定技术职称。新中国成立后的第一个国民经济和社会发展五年计划期间，为尽快恢复经济和开启大规模经济建设，我们一方面加快建立会计法规、制度，另一方面借鉴当时苏联的经验，在部分地区、部门和单位建立总会计师制度，任命了一批有会计业务技术专长的人员为总会计师、主任会计师、会计师、会计员等。当时，这些会计人员相关的称谓既代表一定的职务，也是对业务技术素质的评价，是我国会计人员技术等级的胚芽。
　　1963年初，为加强会计工作，稳定会计队伍，国务院发布了《会计人员职权试行条例》，规定“对于会计人员，应当根据本人的工作能力，确定技术职称和等级。”但由于各种原因，当时未能实施，使会计技术职称制度未能正式建立。
　　1978年9月，国务院修订颁发《会计人员职权条例》，专辟一章，对会计人员技术职称的名称、档次、各级职称的基本条件以及评定、授予的程序、方法等作了原则规定。该条例将会计技术职称规定为：总会计师、会计师、助理会计师和会计员四个级次。1981年3月，国务院批准颁发《会计干部技术职称暂行规定》，与工程技术等系列的职称评定制度相衔接，将会计干部技术职称相应定为“高级会计师，会计师，助理会计师，会计员”。自此，在各级财政部门、人事部门和业务主管部门的具体组织领导下，全国范围内开展了会计干部技术职称评定工作，同时对过去已经评定的会计干部技术职称进行了复核。截至1983年8月底，全国共评定会计干部技术职称498952人，其中高级会计师58人，会计师49065人，助理会计师127626人，会计员322203人。实行会计干部技术职称评定制度，对落实党的知识分子政策，稳定和建设会计专业队伍，调动会计人员的积极性，提高会计人员素质，发掘和合理使用人才，加强会计专业队伍的科学管理，都起到了积极有效的作用。
　　第二个阶段：1986年至1989年，该阶段主要实行会计专业职务聘任制度。1983年9月，根据各类技术职称评定工作的情况和问题，国务院决定暂停职称评定工作，并进行职称改革的试点。根据国家统一部署，从1986年开始，会计系列也和其他系列一样对职称评定制度进行改革，实行会计专业技术职务聘任制度。1986年4月，中央职称改革工作领导小组转发了财政部拟定的《会计专业职务试行条例》及其实施意见。该条例充分体现了对会计人员的尊重和关怀，在岗位设置、工资待遇、结构比例、任职条件等方面与自然科学领域的职称系列在政策上给予了同等地位、平等待遇。自此，会计专业职务聘任制度迅速在全国范围内施行。
　　会计专业职务聘任制度与会计干部技术职称制度相比，其改革的要点主要包括：一是将原会计技术职称改称会计专业职务，但会计专业职务名称仍为高级会计师、会计师、助理会计师、会计员。二是会计专业职务根据会计工作需要，在规定的限额和批准的编制内设置，在定编定员的基础上，确定各单位高、中、初级会计专业职务的合理结构比例和限额，即实行评聘合一的“单轨制”。三是会计人员取得相应的专业职务，就可获取相应职务的工资。各系列专业职务的工资标准相互衔接、对应，改变了几十年中会计人员工资等级与工程技术人员等专业技术人员不相协调的状况。四是关于外语条件和破格评审。鉴于历史原因并考虑到实际工作的要求，从会计队伍的实际现状出发，除高级会计师评聘中有外语水平要求外，其他会计专业职务的外语条件不作硬性要求，由用人单位根据实际需要研究。为了有利于优秀人才脱颖而出，对具有真才实学、成绩显著、贡献突出、符合任职条件的，在确定其相应的专业职务时，可以不受规定的学历和工作年限的限制，破格评聘。截至1988年底统计，全国评聘的高级会计师为10719人，会计师243696人，助理会计师758022人，会计员1135714人。会计专业职务聘任制度，大大激励了会计人员的进取精神，稳定了会计队伍，促进了会计人员专业知识水平的不断提高。
　　第三个阶段：1990年至今，该阶段主要实行会计专业技术资格考试制度。1990年初，财政部、人事部就如何深化会计系列职称改革工作进行了专门研究，决定改革会计专业职务聘任制度、实行会计专业技术资格考试制度。1992年3月，财政部、人事部联合颁发了《会计专业技术资格考试暂行规定》及其《实施办法》，决定从1992年8月1日起，除高级会计师仍实行评审制度外，对初中级会计专业技术资格实行全国统一考试制度，不再进行相应会计专业职务的评审工作，并对考试的种类、科目设置、报考要求等作出了具体规定。1995年、1997年、2000年、2004年，财政部、人事部又多次联合发文对会计专业技术资格考试的有关政策进行调整。初、中级会计专业技术资格实行全国统一考试后，不再进行相应会计专业职务任职资格的评审工作。通过全国统一考试获得会计专业技术资格的会计人员，表明其已具备相应会计专业职务的水平和能力。用人单位可根据工作需要和德才兼备的原则，从获得会计专业技术资格的会计人员中择优聘任，即实行评聘分离的“双轨制”。2003年，财政部、人事部决定对高级会计师资格实行考试与评审相结合制度，申请参加高级会计师评审的人员，需考试合格后，方可参加评审，并首次在浙江、湖北两省开始试点。2004年试点扩大至16个省，2005年试点扩大至29个省，2006年试点扩大到全国各省、自治区和直辖市，并延伸到中央单位。2007年起不再试点，高级会计师考评结合制度在全国全面推行。
　　截至2010年5月，初、中级会计专业技术资格已成功举办了18次全国性的大规模考试（1995年因考试政策调整，停考一年）；全国累计报考人数达2571万人，年均报考数为143万人，通过全国统一考试取得会计专业技术资格人数达399万人，其中初级资格为268万人，中级资格为131万人。截至2010年9月，高级会计师共举办了8次考试，全国有26.1万人报名参加考试，有5.9万人通过国家合格标准取得评审资格。实行会计专业技术资格考试和考评结合制度，有利于建立科学、合理、公正的会计人才评价和选拔机制，在调动广大会计人员学习专业知识的积极性、提高会计人员素质、加强会计工作等方面都发挥了积极的促进作用。
　　二、改革现行会计职称体系，增设正高级会计专业技术资格
　　实行会计专业技术资格考试制度，在会计职称制度改革进程中迈出了重要的一步。但是，会计人员技术等级仍为1986年4月《会计专业职务试行条例》确定的职务等级，即高级会计师、会计师、助理会计师、会计员。其中，高级会计师为高级职务，会计师为中级职务，助理会计师、会计员为初级职务。由于高级会计师在评审条件上只相当于相关系列专业技术资格的副高级，因而高级会计师实质上仍是副高级专业技术资格，与我国经济社会发展对高端会计人才需求、会计事业本身的蓬勃发展以及中国会计国际地位的稳步提升不相协调，迫切需要以建立正高级会计专业技术资格为主要内容，改革和完善现行会计职称体系。体现这一要求，《会计人才规划》明确指出：“着力改革现行会计专业技术资格制度，增设正高级会计专业技术资格，形成初级、中级、高级（含副高级和正高级）等层次清晰、相互衔接、体系完整、逐级递进的会计专业技术资格体系。”
　　第一，适应经济社会发展、会计事业壮大，需要建立正高级会计师职称制度。我国现行会计职称体系确立的职务等级建立于改革开放之初，当时的客观环境对会计工作的要求不高，会计工作在经济工作中的重要作用得不到充分体现。随着我国改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，会计职能范围不断拓展，会计工作日渐成为经济管理工作的重点内容之一，会计人员在经济管理工作中的作用日益凸显。特别是近年来，为适应我国经济社会发展的需要，我国会计改革在企业会计准则、政府及非营利组织会计、企业内部控制、会计信息化、注册会计师、会计人才战略、小企业和农村会计、会计理论研究等“八大领域”全面纵深推进。这些重大会计改革与发展，最终都需要会计人员去学习、去掌握、去贯彻。但是，目前会计人才结构不尽合理，具体表现为初级人才供过于求、中级人才相对不足、高级人才严重紧缺。为此，必须加快推进会计职称制度改革，尽快改变目前高级会计师仅相当于副高级职称的“被动”局面，建立更高层次的、与当前会计人员在经济工作中的地位和作用相称的正高级会计师职称制度。
　　第二，充分调动广大会计人员参与经济社会管理的积极性和主动性，需要建立正高级会计师职称制度。会计专业技术资格作为一种技术等级，是与其工资、待遇挂钩的。由于现行会计职称制度设计上的限制，会计人员的最高等级，只能享受副高级职称的待遇和评价，而且以后的进步和提升，都不能带来评价和待遇的相应提高；如不能加快改革步伐，会计人员最多只能停留在“副高水平”，享受“副高待遇”。会计专业缺少正高级专业技术资格，在一定程度上限制了高级会计人员的工作积极性和发展空间。建立更高层次的会计专业技术资格，既是深化会计职称制度改革的要求，也是拓宽会计人员的职业发展空间，充分调动会计人员的工作积极性、主动性和创造性的必然要求。
　　第三，建立公平统一的会计人才评价制度，需要建立正高级会计师职称制度。尽快建立更高层次的会计专业技术资格，不仅仅是一大批高级会计人员的热情渴望和广大呼吁，也是各级会计主管部门和会计社团组织的强烈要求和迫切期望。目前，全国已有部分省区，经本省人事、财政部门协商一致，组织开展了正高级会计师评审试点，评审方式各不相同，评审标准差别很大，其他很多省份也正在积极研究，打算开展本地区正高级会计师评审工作。因此，如不尽快建立全国统一的正高级会计师资格评价制度，势必将造成各地自行组织、标准不统一、评审出的正高级会计师水平差异大的局面，不利于建立公平统一的会计人才评价制度。
　　基于以上考虑，财政部将会同有关部门在认真总结地方试点经验的基础上，加快研究建立全国性正高级会计专业技术资格评价制度，完善会计人才评价体系。从目前情况看，在研究建立正高级会计师评价制度时，应着重解决好以下几个重点、难点问题：
　　一是科学制定评价标准。科学的评价标准是做好评审工作的重要基础和依据。会计专业技术人员评价标准，要适应经济社会发展的新要求，充分体现会计职业特点，着眼于会计队伍长远发展，并在实践中不断完善。要充分考虑会计工作的专业性、实践性、长期性，注重会计职业道德，注重会计工作业绩，切实改变过分强调论文、学历的倾向。正高级会计师的评价标准，要充分体现正高级会计专业技术资格的能力框架要求。
　　二是科学界定参评范围。应从不拘一格选拔优秀会计专业人才出发，给广大财会人员均等的竞争机会，以充分发挥他们的聪明才智，促使会计专业技术拔尖人才脱颖而出和合理流动，真正实现会计正高级职称评价的客观、公正。同时，要妥善处理好与其他职称系列的平衡问题。
　　三是创新评价方法。目前，初、中级会计专业技术资格（会计员、助理会计师、会计师）实行全国统一的考试制度；高级会计专业技术资格（高级会计师），实行考试（笔试）与评审相结合评价制度；对正高级会计专业技术资格（正高级会计师），采用何种评价方式，是否需要实行考试与评审相结合的评价制度，考试方式是笔试还是面试，仍需在大量调研的基础上确定。要丰富和发展人才评价方式，进一步探索考试、评审、考核、直接聘任以外的多种评价手段。
　　四是严把评审质量。评审工作很重要、很复杂，关键是要做到公开透明、公平公正、保证质量。要严格评审条件和评审程序，控制评审数量，强化监督机制，全面推行评审结果公示制度，接受会计人员和社会的监督。
　　总体上讲，深化会计职称制度改革、建立正高级会计专业技术资格，应坚持以人为本，遵循会计人才成长规律，鼓励优秀人才脱颖而出，促进会计人才全面发展；应坚持公开、公平、竞争、择优，切实维护会计人员的合法权益；应坚持重品德、重能力、重业绩、重贡献，激励会计人员提高工作质量和业务水平；应坚持与事业单位聘用制度和岗位管理制度相配套，积极稳妥，协同推进，妥善处理改革发展稳定的关系。
　　三、不断完善和提升不同级次会计人员知识结构和能力框架
　　能力框架的研究是专业人员能力培养的基础，也是对专业人员水平测试和评价的基础。市场经济发达国家早在20世纪60年代就开始了这方面的工作。从1967年美国注册会计师协会的“职业知识框架”，到2003年国际会计师联合会的“成为胜任的职业会计师”，世界上数十个国家和地区，在涉及注册会计师、管理会计师、财务分析师、内部审计师等多个职业领域，对职业能力框架都作了大量的研究和实施工作。2009年，财政部按照科学发展观要求，对不同级次会计人员知识结构和能力框架进行了系统完善，基本构建了会计从业资格、初级、中级、高级会计专业技术资格等不同级次会计人才评价制度。
　　（一）会计从业资格的知识结构和能力框架。从业资格是从事某一专业所学知识、技术和能力的起点标准。会计从业资格是指从事会计工作的人员应当具备的专业水平、职业道德和政策法规最低要求，是从事会计工作的“入门证”。持有会计从业资格证书的人员从事会计工作，尚处于“学徒”阶段，属于各单位最基本、最基层的会计实务辅助操作人员，一般从事基础性的会计工作。应当掌握必要的会计基础知识和基本财经法律法规，遵守会计职业道德，具有基本的会计电算化操作技能等。
　　（二）初级会计专业技术资格的知识结构和能力框架。初级会计专业技术资格（含会计员、助理会计师），是会计专业职称序列中最低的技术职称。初级会计专业技术资格是在取得会计从业资格证书、掌握运用会计从业资格应具备的知识基础上的能力提升。具有初级专业技术资格的会计人员，应当具备会计基本操作能力，能够独立处理一般会计业务，协助会计主管完成相关财务、会计工作；应当较为系统地掌握会计实务原理和专业知识，熟悉财务管理的基本原理，并正确执行基本的财经法律制度。
　　（三）中级会计专业技术资格的知识结构和能力框架。中级会计专业技术资格，相当于会计人员中级职称，一般具有能够担任单位会计机构负责人或会计主管人员的能力和水平。具备中级会计专业技术资格的会计人员，应当能够独立负责并组织开展某一领域会计工作，能够协助会计部门负责人或独立完成相关财务会计的领导工作。因此，要求中级会计资格人员具有扎实的财务会计理论功底，较为系统地掌握最新的会计准则制度，熟悉并能正确执行有关会计等财经法律制度，熟悉财务管理理论和方法，能够熟练运用上述专业知识草拟本单位比较重要的财务会计制度、规定和办法，对单位日常财务事项作出及时准确的职业判断等。具备对一般或常规业务的分析处理和专业判断能力，是中级会计专业技术人员的显著特征。
　　（四）高级会计专业技术资格的知识结构和能力框架。高级会计专业技术资格属于会计高级职称，其持有者具有较高的专业水平和丰富的会计工作经验，是单位高层次会计人员，一般能够胜任大中型企业的总会计师或财务总监，能够独立领导和组织开展本单位财务会计工作。具有高级会计专业技术资格的人员，应当系统掌握经济、财务会计理论和专业知识，熟悉并能正确组织执行财经法律制度，具有较高的政策水平和丰富的财务会计工作经验，能够组织开展单位财务会计工作，制定本单位会计工作方案与办法，参与单位经营管理，能够对单位重大财务事项进行独立、合理的职业判断，能够协助单位负责人完成单位财务会计等相关工作。
　　与此同时，对正高级会计专业技术资格的知识结构和能力框架也进行了有益探索。研究认为，正高级会计专业技术资格，是会计专业技术资格中最高技术等级；拥有正高级会计专业技术资格的人员，应当具有相当于大型企业集团或特大型企业总会计师、财务总监等企业高级管理人员的能力和水平，能够从财务的视角全面介入企业的经营管理决策；正高级会计专业技术资格的知识结构和能力框架，应当定位于在全面掌握会计实务、财经法规和财务管理的基础上，侧重考评大型企业集团内部控制、资本运作、企业并购、信息系统规划等内容；具有正高级会计专业技术资格的总会计师等的能力框架的显著特征，是具备全面参与企事业单位管理活动的能力，等等。
　　事物是发展变化的，没有永恒不变的事物,没有永远正确的真理! 会计人员知识结构和能力框架自然也不会是一成不变的。健全和完善会计人员知识结构和能力框架必然是个动态发展的过程。我们将牢牢把握经济社会发展对会计人才需求的变化规律，在保持相对稳定的前提下，持续、全面、系统地完善我国的会计人员知识结构和能力框架，不断提升我国不同种类和级次会计人员的素质，以适应我国经济社会高速发展的要求。同时，在健全和完善会计人员知识结构和能力框架过程中，我们将学习、借鉴国际发达国家会计人才评价体系建设的先进做法和经验，推动会计职业资格的有序开放，坚持自我发展与借鉴、消化、吸收相结合，一方面要向国外会计职业资格的优秀经验学习，将其变成自我发展的基础，另一方面，促进国外会计职业资格的中国适应与转换，以发挥会计职业资格的最大社会效应为基本原则，有序推动会计专业技术资格的国际认可。
　　四、强化会计专业技术资格考试考务管理
　　考试作为选拔评价会计专业技术人才的重要手段，必须确保其公平、公正，“考上的硬气，考不上的服气”。为此，需要严格考试考务管理，以规范会计人才评价过程。体现这一要求，《会计人才规划》明确指出：“要继续完善会计专业技术资格相关的各项管理制度，强化会计专业技术资格考试考务管理，严厉打击考试舞弊等违纪违规行为，确保会计专业技术资格考试的科学性、公正性。”
　　近年来，会计资格考试采取了一系列措施，考务管理水平不断提高，取得了不少突破，如开展网上报名、网上编排考场、网上打印准考证、网上评卷等。贯彻落实财政管理科学化、精细化工作要求，需要在认真总结经验教训的基础上，继续推进信息化建设，着力开发考试数据库，搭建服务社会的平台；着力改革考试方式，严厉打击考试舞弊行为，为考生创造一个公开、公正、公平、透明的考试环境。具体而言，一要修订《会计专业技术资格考试考务规则》、《会计专业技术资格考试考场规则》、《会计专业技术资格考试监考规则》等制度文件，完善各项管理制度；二要不断修改完善考试管理软件，在全国范围内全部实现网上报名、网上评卷，取消部分地区的手工报名、手工评卷模式，利用IT技术全面提高考务管理工作效率；三要深化考试试题改革，推进试题客观化改革进程，同时对试卷实行科学管理，加印条形码；四要加大资金投入，配备必要的防范科技作弊仪器，与相关部门密切配合，监控和打击考试舞弊行为；五要强化考试保密意识，严密组织，细化责任，确保考试各环节的安全；六要全面推进网络信息化建设，加强内控管理，实现资源共享。将目前的初、中级会计资格考试成绩管理系统纳入到“财政会计行业管理系统”，建立全国统一的会计人员信息数据库，实现从业资格、初级、中级、高级会计人员数据库的有效连接，通过数据库的单一操作及比对，实现真正意义上的实时监控和信息公开、透明。
　　会计职称制度改革是一项复杂的系统工程。我们要以《会计人才规划》的发布为契机，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循人才发展规律，按照深化职称制度改革的方向和总体要求，建立符合会计职业特点，统一的会计职称（职务）制度，拓展会计人员职业发展空间，充分调动广大会计人员的积极性，为加强经济管理和财务管理、提高经济效益、做好财务会计工作提供制度保障和人才支持。