近年来，党中央尤其重视“三农”问题，出台了系列惠农政策，强调确保乡民的利益和促进乡村经济的持续快速发展，乡民的收入显著提高。但是，随着乡村经济的发展，土地承包引发的纠纷却日益增多，且表现形式多样，有的甚至引发群体性纠纷，其中通过诉讼解决的有之，通过非诉方式解决的亦有之，解决不好上访缠访时有发生，影响了乡村的社会稳定，增加了乡土社会矛盾的复杂性，因此，处理此类纠纷政策性强，必须非常慎重。自2003年3月3日起施行《中华人民共和国农村土地承包法》和贯彻执行最高人民法院《农村土地承包法的司法解释》意见以来，基层法院就可以依法受理各类乡村土地承包纠纷案件，这就为基层法院解决此类纠纷提供了法律依据。
 
一、我国农村土地制度的发展历程
回顾建国以来，我国农村土地制度的发展，大致可以分为三个时期。
一建国初期的土地改革时期。建国后，从1950年开始，在全国范围内按人口平均分配土地，这是中国共产党夺取政权后为消灭土地私有制而进行的初步尝试。《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》的颁布，确立了村民对土地的所有权。这一时期经历的时间很短暂，农村土地改革的根本目的就是要消灭剥削、平均地权，废除地主阶级房间剥削的土地所有制，建立社会主义社会的村民所有的土地制度。这一时期是新旧两个社会土地制度的交替时期。土地改革运动后基本实现了它的目的，全国村民无偿的、平均的获得了土地和生产资料，为以后农村土地制度的社会主义发展奠定了基础。
二社会主义合作化时期。这一时期从1953年土地改革结束后到1978年包产到户运动之前，期间经历了两个发展阶段。第一阶段是农业生产经营的专业性合作社时期。土地改革后，党和政府号召村民成立互助组，相邻的四、五家农户自愿组合，在农忙时将各自的劳动力、农具和牲畜集中起来，共同劳作。此后互助组的生产劳作形式逐渐发展成初级农业生产合作社。初级农业生产合作社通过长期合约将农户之间原本靠一系列短期合约维持的市场交易活动整合到一个经济组织内部进行。[①]最后这种初级农业生产合作社又逐步发展成立了高级农业合作社。高级农业合作社被认定具有完全社会主义性质的农业集体经济组织，[②]标志着我国历史上延续了几千年的土地私有制彻底崩溃，社会农业经济制度确立。第二阶段是工农商学兵五位一体的综合性合作社时期。在合作化时期的第一阶段，无论是四、五家农户自由组合的互助组，还是几十个农户组成的初级农业合作社，还是一个村所有农户形成的高级农业合作社，这些合作社都只是单纯的进行农业生产经营集体经济组织。1955年，农业大丰收，加上“大跃进”战略对广大村民群众的广泛影响，高级农业合作社迅速向规模更大、公有化程序更高的人民公社发展。人民公社不再是单纯的经济组织，它与地方政权组织合二为一，成为地域性的社会政治经济单位。1962年中共八届十中全会后，基本核算单位下放到生产队，使人民公社体制最后定型为政社合一的“三级所有、队为基础”的模式。
三承包责任制时期。1978年12月中共十一届三中全会在党内政治、思想和组织路线激烈斗争的背景下召开。这次会议完成了思想和政治路线的拨乱反正，实现了全党工作重心的转移，带来了全国人民的思想大解放。1978年冬天，安徽省肥西县山南区和凤阳小岗村创造性的开展包产到户运动，从此我国农村土地制度翻开了与以往完全不同的历史一页。从包产到户到包干到户的联产承包责任制，再发展到家庭承包责任制的初步形成，直至家庭承包责任制的稳定发展、不断完善，时至今日，家庭承包责任制的土地承包方式仍在不断的改革和探索中。这期间，国家几乎每年都出台新的政策，对农村土地制度的改革确定方向、理顺关系、调整农村工作的方式方法起到了至关重要的作用。《中共中央一九八四年农村工作的通知》对人民公社提出“政社分设以后，为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。在范围上，可以村大队或联队为单位设置，也可以生产队为单位设置一可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。此后，人民公社制度逐渐淡出历史舞台，家庭承包责任制取代联产责任制开始初步形成，逐步确立，完善发展起来。
 
二、《农村土地承包法》对“农村土地”的定义
《农村土地承包法》第二条规定“本法所称农村土地，是指村民集体所有和国家所有依法由村民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”从法律条文对农村土地的定义来看，农村土地应当包含两层含义：
第一层含义，从土地的所有权角度来看，农村土地指村民集体所有和国家所有依法由村民集体使用的土地。村民集体所有的土地指的是农村和城市郊区的土地中除法律规定属于国家所有之外的土地。《宪法》和《土地管理法》依据土地的所有权不同，将土地分为国家所有和村民集体所有。“城市市区的土地属于国家所有农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于村民集体所有宅基地和自留地、自留山，属于村民集体所有。”[③]即国家所有的土地包括城市市区的土地，以及由法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地村民集体所有的土地只包括农村和城市郊区的土地中除法律规定属于国家所有之外的土地。
国家所有依法由村民集体使用的土地主要有以下几种情形国家在城市建成区的范围内，规划一定的蔬菜基地，或者与城市绿化相结合的果园、林地，由村民集体使用经营。这种“城中村”的形成往往是由于城市的扩大，进行撤县建区等城市的扩建造成的。“城中村”有利于解决原村民集体所有的土地国有化之后，依赖这些土地生存的村民的安置和就业，同时也符合现代城市生态优化和综合化的发展方向。原村民集体所有的农村或城市郊区的土地因国家的开发建设经确权后属于国家所有，但国家暂时不能开发使用而农村集体经济组织需要且有能力开发使用，或者已被农村集体经济组织开发使用而国家不需要收回。这些土地确定由农村集体经济组织使用，可以提高土地利用率，防止土地闲置，抑制土地的乱占乱建。国家根据实际情况，制订国有荒山、荒地等待开垦土地的开发计划，将这些土地的使用权以优惠价格甚至无偿的长期或永久性的确定给村民集体使用。这种办法可以适用于大型建设工程中的大批移民安置。[④]
第二层含义，从土地的用途角度来看，农村土地指耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。《土地管理法》依据土地的用途不同，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等建设用地是指建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用途、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等未利用地就是农用地和建设用地以外的土地。”[⑤]
农村土地分为国家所有依法由村民集体使用的土地和村民集体所有的土地。国家所有依法由村民集体使用的土地，一般都是直接用于农业生产的，无从土地用途上划分农用地、建设用地和未利用地的必要。而村民集体所有的土地则仍可以分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地包括耕地，以及其他用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地，还包括为农业生产服务的配套设施用地，比如水库、水渠、抽水机站、谷仓、晒谷场、农户家庭经营的农产品面粉、粮油加工设施用地等建设用地主要包括乡镇村企业用地，中小学校、幼儿园、敬老院、卫生所等乡镇村公益事业单位用地，道路、桥梁、码头等乡镇村公共设施用地以及村民住宅所用的宅基地未利用地主要就是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩的四荒地。[⑥]农村土地除耕地、林地、草地外，还包括其他依法用于农业的土地。“其他依法用于农业的土地”，指农用地中的其他土地，比如农田水利用地、养殖水面等，以及四荒地荒山、荒沟、荒丘、荒滩[⑦]四荒地在承包之前，是荒芜的土地，是未利用地，承包之后，经过村民的辛勤劳作和耕种，将其开发利用于农业生产，变废为宝，四荒地就会成为农用地。四荒地，一般面积较大，在未开发利用之前需要投入较大的成本及劳力，承包成本高，风险大，见效周期长，短期经济效益低等问题使得一家一户承包困难较大，因而对四荒地，国家是以多项优惠政策、吸引广大村民群众和社会力量承包治理开发四荒地，以增加农业资源，改善农业生产条件，保护生态环境，增加村民收入。同时，还要严格禁止各种掠夺式开发和将四荒地改作非农用途的行为。[⑧]
 
三、乡土社会土地承包合同纠纷案件的种类
 按诉讼主体划分，可将土地纠纷案件分为以下两大类：
（一）集体与个人之间的土地纠纷
1、基于合同关系产生的纠纷。主要有以下几种：①因合同内容过于简单，村集体的利益得不到保障发生纠纷；②没有书面合同，村集体要求完善合同时因承包金或使用年限难以协商一致引发的纠纷；③合同订立时，未告知村民发包情况，后村民以该合同未经法定程序讨论为由，要求确认合同无效而提起诉讼；④国有农场土地为划拔地，农场职工承包后未经农场方同意而私自转包，农场按规定收回私自转包地，转包方与承包者发生纠纷；⑤一地多包引发的纠纷，村集体对弃耕抛荒地在未终止原合同的情况下，就将该地另行与第三者签订新的合同发包，引起原承包者与发包方违约的纠纷；⑥合同期届满后，承包者拒不交出原承包地，甚至要求集体赔偿地上附属物或有关土地的投人成本而引起的纠纷；⑦由于历史原因，以前村集体将归其所有的余留地和机动地交由村民使用，但双方并未订立合同，也没有约定使用年限，后经村集体讨论决定将此类土地使用权全部收回并统一管理、统一分配时，部分人拒绝执行村集体决议而与村集体发生纠纷；⑧合同约定的条件过于苟刻，承包者一旦违反合同条款，未能按时缴纳承包金或改变承包地用途时，村集体以承包者违约为由而意欲收回土地所引起的诉纠纷。
2、村民采取蚕食的方法占用集体土地，或者承包小面积土地后将周围空闲地不断开垦，长期侵占集体土地而引发纠纷。家庭联产承包责任制实施后，许多村民私自开垦荒山、荒坡，使用撂荒地，或在承包小面积土地后私自扩大用地范围，对此，村集体未及时制止。随着土地的增值，村民组织的不断健全、规范，村集体决定收回这些原属于集体所有且未承包的土地并由村集体统一经营管理，使得原使用者与村集体间产生了纠纷。
3、因村集体领导更换，随意否认或变更原承包合同引起的纠纷。
4、村集体将土地向外发包或将荒地用来合伙开发农业时，村民未提出异议，但后来随着经济发展，承包者对土地的投人不断增加，产生了巨大的效益，致使一部分村民心生嫉妒而将村集体与承包者诉至法院引起纠纷。
5、村集体领导在任时采取互相勾结、欺骗等手段，违法将土地发包给自己的亲属，违反公平、合理原则，从而与村民发生纠纷。
（二）个人与个人之间的土地纠纷
1、个人承包集体土地后，悉心经营，产生丰厚利润，其他村民在利益的驱动下，集体哄抢或霸占此承包地，甚至采取多种手段故意破坏承包者生产经营活动，致使承包合同无法履行。
2、土地权属界限不明。由于历史原因，使用权人没有核准颁发土地使用权证书，特别是一些离村较远的荒地、“插花地”，由离此类土地较近的农场进行开发和种植，后产生效益，进而引发纠纷。
3。自留地、自留山使用权之争。由于传统观念影响，“祖宗地”观念在农村依然根深蒂固。虽经多次土地变迁，但农村土地“私有”现象仍然存在。自留山、自留地的使用仍处于解放前的状态，村集体虽经第二轮承包但仍然没有将此类土地纳人承包范围，依然由原使用人使用、收益。而随着时间的推移，事过境迁，致使出现了农场与农户之间因范围界线不清引起的纠纷。
4、弃耕抛荒地经他人重新开垦使用后引起的土地使用权之争。
5、一方村民申请建房，获得政府批准并领取了建房许可证，另一方村民则获得政府批准征用土地并办理了国有土地使用权证书，但尚未履行相关征地手续，且未对原使用者进行补偿，双方凭所持证书对争议地之权属产生纠纷
 
四、乡村土地承包合同纠纷诱因分析
（一）政策的变化。（1）税改前，乡民种田要交统筹款、提留款，乡民的收效甚微，一些乡民外出打工有了稳定的收入后，将原承包的土地转包给他人，税费等也就由新的承包人承担。可税改后，不仅税费大大减轻，而且种地乡民还可拿到良种田和水稻田两种补贴，种地带来的显著利润让原承包户纷纷要求退还土地，受让人由于在土地上的投入和自己的经营计划不能实现等原因，不愿退还，或转包后看到转承包人的收益丰厚，以转包金过低或转包期限过长要求悔约，而原来的承包合同没有到期，从而引发纠纷（2）进入小城镇打工或落户的乡民，见种地无益，有的将承包地抛荒，村组将其收回后重新发包，收益用于交纳统筹和提留款而引发的纠纷。
（二）历史与现状的冲突。（1）过去因兴办学校、乡镇企业、林场、农场而使用村组土地，这些学校或经济组织不复存在后，土地由有关部门经营，村组要求收回原被占用的土地，而这些土地因所有权与使用权不一产生纠纷；（2）土地所有权、使用权权属不明确。因为历史原因，一轮土地发包时，有的土地没有登记，有的登记与耕种的数量不一，未经登记的荒地或拾边地，逐渐被便利的农户开发种植，产生收益后引发纠纷。
（三）基层组织管理混乱。（1）村干部利用手中权力，不经过民主议定而私自发包给家族成员或有其他关系的农户，有的发包价格明显偏低。这样当土地收益提高，本有情绪的乡民就容易因此引发纠纷。（2）利用村委会换届或集体经济组织分立或者合并，村委会负责人变更，以原职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因而变更或解除承包合同等。（3）强制收回乡民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。（4）侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。（5）侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。（6）征收征用土地的补偿款问题的纠纷等。
（四）基层政府利用职权强行干预引发的纠纷。乡村土地属于村集体所有，只有村集体才有权利处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在一时发包成功的背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟就会引发纠纷，且这种情况涉及的土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下类型：（1）村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包；（2）基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。
（五）经济利益驱动。主要分为两种类型：（1）土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。（2）强行终止合法有效的土地承包合同。因为近几年土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。
 
五、乡村土地承包纠纷原因剖析
乡村土地承包纠纷案件会在一定时期内不可避免发生，政府司法部门应当高度重视。当前，乡村土地承包民事纠纷案件大有上升趋势，笔者认为主要原因有如下：
（一）土地政策调整滞后于经济体制政策调整
  1、经济体制政策与土地政策问题
  土地改革、合作化、人民公社、四固定、六十条的土地分配经营制度，是我国二十世纪五十年代到七十年代实行社会主义计划经济体制这个非常时期所采取的非常土地政策，他始终使土地政策与经济体制政策相协调，对当时维护社会稳定和乡村集体经济发展起着重要的作用。上述几次进行土地大调整的政策，对乡民集体经济组织利益产生了影响，但对乡民个人似乎影响不大，乡民容易接受政府的当时土地政策，一是在计划经济体制条件下，乡民集体经济的分配制度是实行平均制比较突出，乡民个人因土地资源而直接受益影响很小；二是土地政策性实行比较刚强，加上当时政治力度之大，乡民只能服从当时土地政策；三是土地调整仅适合当时乡村社队集体经济组织形式之需要，如分段分片耕作经营，方便管理等；四是加大限制乡民和人生产经营土地、林牧副渔及直接从土地资源中个人受益，如限制乡民个人私耕滥种农作物等；五是计划经济和经济基础及技术能力的落后制约了人们对土地自然资源的激烈开发。在这种计划经济背景条件下，生产资料和生产力仅集中反映于社队集体经济组织，乡民个人对土地的所谓生存必要条件没有最大显现。
 2、乡民个人直接从土地自然资源受益
 二十世纪八十年代后，我国全面实行乡村土地承包责任制，这次土地政策对乡民家庭成员及个人震动激烈，利益影响很大。一是乡民家庭成员及个人，在本集体经济组织所有分包的土地面积范围内，通过自己的智慧和付出血汗，个人开发利用土地自然资源，发展农业经济而直接个人受益；二是乡民个人或企业，在市场经济全面开放性条件下，投入开发利用土地资源，如综合开发农业经济、开发生态旅游资源、水产资源、林业资源等，从中直接赚钱；三是乡民社员个人在政府或开发商征用其集体经济组织所有的集体土地征用补偿费中直接分配受益。上述情况，既有土地承包政策性与集体经济组织经济相关，又有集体经济组织与集体经济组织成员个人有关，都反映经济体制政策与土地政策的焦点，也反映乡民个人在土地承包所表现于个人经济的影响问题。因此，利益启动了土地承包民事纠纷案件，在一定时期内在所难免。
（二）乡村集体经济组织成员资格与乡村土地分包问题
 1、社员资格问题
 乡村集体经济组织是我国现行乡村行政管理所划分的一个乡村经济实体组织，是按乡村自然村屯原来划分为社、队的独立经济核算单位的实体组织。乡村集体经济组织成员也叫该社、队里的“社员”。自然人如何成为该社、队的社员资格，这是解决乡村土地承包纠纷的关键问题，我国现行尚有法律法规明确规定。我国土地辽阔，多民族与不同民俗并存，在13亿多人口中有9亿乡民。自1982年全面实行乡村土地承包责任制以来，我国乡民从业发生了翻天覆地的变化，他们可在原来乡村集体经济组织成员不变或原来乡村登记户口不迁移的情况下，渗透到各领域各行业从事各种生产工作。但是，他们在原籍的原乡村集体经济组织成员资格问题与乡村出嫁女、上门女婿及所生子女等等，在实行土地承包后的“社员资格”问题，都有不同对待和不同命运。一是社员资格在法律法规尚有明文规定前，各地乡村均按当地民俗习惯给予确认，如给予该社社员成员取妻、出生子女给社员资格，但对子出嫁女、上门女婿及所生子就不给予该社社员资格等；二是各地乡村有的按或不按落户于该社登记户口为依据确认给予或不给予社员成员资格；三是各地乡村对于本社社员依法收（领）养及落户本社人员或该原籍人口在外因撤销公职、刑满释放、退役、学校毕业等回归本社并且具有常住户口的人员是否给予该社社员资格；四该社社员长期举家外出居住生活，如广西德保县荣华乡某村屯李某某等，从1982年实行乡村土地承包责任制后，举家到海南、广东等长期居住生活不归，其原来取得承包责任田委托给其亲戚经营，而其社员资格并未改变等。以上这种情况，各地乡村给予确认本社社员成员资格存在很大差异，而社员资格问题则是乡村土地承包纠纷案件中比较常见的问题和焦点。总之，自然人如何成为该集体经济组织成员资格的问题急需法律法规定位。目前为止，山东省通过乡村集体经济组织社员成员资格的法规规定，是个很好的推广与完善。广西实施《中华人民共和国乡村土地承包法》办法（草案）第四条也明确规定乡村集体经济组织成员的六项规定，但该《办法》尚未通过施行。
 2、乡村土地分包问题
 乡村土地承包与乡村土地分包在某种意义上是一致的。在人均耕地面积较多的地方，他们根据乡民家庭个人承载生产能力，实行可大可小的土地面积承包的土地分配经营制度；在人多地少的山区乡村，如人均耕地只有几分田地村屯，一般都实行按人头分包土地面积的土地分配经营制度，所以，乡村土地承包与乡村土地分包在某种意义上是一致的。实行土地承包或分包乡村，当初主要是实行耕地面积承包经营，以后才扩大到林木、荒山、水塘等自然土地资源。如广西德保县从1982年开始实施耕地面积家庭承包经营（实际上是耕地分包经营），1984年才开始扩大到分包经济林木，以后逐渐到分包荒山、石山等自然土地资源，并为个人获取利益。实行乡村土地承包，确实是一件法律理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的政治决策。它是我国在改革开放建设有中国特色社会主义进程中，实行乡村土地生产经营再分配的土地改革，又一次极大调动广大乡民的生产积极性，促进了改革开放与工农业生产及国民经济纵深发展。党和政府的乡村土地承包政策赢得乡民拥护。经过二十多年乡村土地承包经营的实践，党和政府始终为了稳定乡村土地承包政策的长期性，于2003年制定了《中华人民共和国乡村土地承包法》，这部法律是我国当前土地政策的主要法律根据，对保护乡民土地承包注入定心丸，为我国投资开发农业生产土地注入活力。当前，广大乡村乡民大都知道耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包为30-70年等具体法律规定。但是大多数乡村集体经济组织，一般没有按照《乡村土地承包法》规定依法预留机动地，这就对新出生子女、娶妻、依法领（收）养人员、上门女婿和因撤职公职下岗职工、刑满释放、退役、学校毕业等返回原籍人员并具有该乡村集体经济组织常住户口的人员给予重新分包土地的问题，已是当前乡村土地承包纠纷的突出问题，出现了有的社、队能及时调整土地给上述人员经营，有的社、队则不调给土地混乱局面，甚至出现了一些村屯以本宗族势力强弱来控制该社、队土地承包调整或违法收回社员土地承包等现象，而政府职能部门则对乡村集体经济组织的土地承包具体实施的行政管理十分空缺，造成上述人员因长期没有得到集体分给土地承包而发生的群众矛盾纠纷不能解决。
（三）土地承包和利益分配问题
 乡民从土地承包直接获得金钱财产等利益分配问题，也是当前乡村土地承包民事纠纷的突出问题。一是乡村集体经济组织在一定客观条件下，收回社员承包未到期的承包土地，统一再发包给某承包集团或个人的承包经营权流转经营，以乡村集体组织从新的承包集团或个人收取承包费，向该社社员直接金钱财产利益的重新分配；二是因各种建设设施等征用集体土地所取得的集体土地征用补偿费用，直接分配给社员的金钱财产利益。三是集体土地以集体经济组织出租所取得土地租用费的直接社员分配；如浙江、广东的乡村将土地出租给企业使用等情况。这种承包经营权流转和承包地征用补偿费用及土地租用费所得现钱的社员重新分配，既与乡村社、队社员资格有关，也与社员土地承包面积直接有关。这种涉及承包地征收补偿费用分配纠纷案件。如广西德保法院在受理乡村土地承包民事纠纷案件中，此类案件占70.83%，这是值得关注的数字。
（四）乡村土地承包的行政管理存在问题
  一是《乡村土地承包法》第十一条规定了各级政府职能部门负责本行政区域内乡村土地承包及承包合同管理。但是，在实际乡村集体经济组织具体实行土地承包及承包合同管理上，政府职能部门的管理不到位或没有具体管理现象，出现了一些社员与该乡村集体经济组织或社员之间发生土地承包纠纷未得有效解决处理；二是政府职能部门没有做到监督甚至很难做到监督实施乡村集体经济组织依法预留机动地，用于调整承包土地或者承包给新增人口；根据现在我国乡村土地承包法，耕地的承包30年不变等，如果某乡村集体经济组织不依法调整给具有该社、队社员资格的新增人的土地承包，这类人员的必要生产生活是个不可思议的问题。因此，政府应依职权管理本行政区域内乡村土地承包及承包合同管理的具体问题；三是政府职能部门未尽做到向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书及登记造册，确认土地承包经营权。如广西德保这个山区县，属于人多耕地少情况，各乡镇乡村耕地承包既按地块肥瘠、人均面积分包，各户取得耕地承包地块是十分分散的，登记造册和颁发每一地块土地承包经营权证工作量大而较困难，目前该县乡村乡民手中很少有耕地承包经营权证，（山林权证颁发较多），只有社员成员之间相互确认其承包地块及面积的情况。也因为这种情况，当发生乡村土地承包纠纷，法院要求当事人提供土地承包经营权证等证据，当事人就无法提供。四是乡村集体经济组织违法收回社员土地承包经营权或截留、扣留承包地（或征地）补偿费用问题，缺乏必要规范法律程序，导致乡村集体经济组织中社、队干部根据其自身利益，随意截留、扣留其他社员土地承包经营权的征地补偿费用或违法收回社员承包土地，政府职能部门没有管理到这方面问题。五是人民法院受理了乡村土地承包民事纠纷案件，就是判决生效后，该乡村集体经济组织不主动履行，如给付某社员土地承包经营权的征地补偿费用或者不调整土地给具有权利的社员，法院如何强制执行是当前棘手的问题。土地承包合同是乡村集体经济组织与乡民之间自愿达成的物权使用合同，土地承包经营权是一种物权性质的权利，法院在依法执行中很难具体将这种土地物权移交给具有权利的社员，主要是法院很难割让哪一块土地物权或者参与集体经济组织调整土地给具有权利的社员，只有动员集体经济组织自动履行，否则难于执行。
（五）合同存在瑕疵
 1、主体不适格导致合同效力存在瑕疵。有的是因签订合同的主体发生变化而导致纠纷，如原来的生产小队，已变成现在的村民小组；有的由原来人民公社兴办的农村集体农场，因农场已解散，土地权属由现乡镇人民政府接管；有的原来是村民个人合伙承包，现在有的退伙，有的在履行合同过程中又转包给其他农户。承担权利义务的民事主体发生变化引起履行主体变化是发生纠纷的导火索。
2、程序不合法导致合同效力存在瑕疵。在农村土地承包合同关系中，从承包方案的确定，到非农村集体经济组织成员作为承包主体资格的认定，再到承包合同的签订以及承包合同的调整、变更、解除等环节，均有法定的严格程序。但在实际操作过程当中，均没能得到严格执行。因此，纠纷一旦成诉，村民往往因为承包手续不完备或者程序欠缺，甚至拿不出书面合同，造成举证困难，人民法院查证困难，事实难以认定。
根据我国法律法规，农村集体经济组织内部对重大事项的决定应采取民主议定原则。《村民委员会组织法》第十九条规定了八种必须提请村民会议讨论决定的事项，其中第（六）项是村民的承包经营方案必须经民主议定。《土地管理法》、《农村土地承包法》关于民主议定原则共有三种规定:一是承包经营方案的确定，二是承包期内对个别承包地的适当调整，三是对集体经济组织成员以外的土地承包。但真正知道与理解民主议定原则的百姓不多，更谈不上运用于村务管理中了。这直接导致最终纠纷的发生。
 3、合同本身不完善。农业承包合同签订过程中，由于双方法律知识的匾乏，合同内容往往过于笼统、简单，约定的权利义务不明确，导致合同难以履行。有的农业承包合同约定的承包期限很长，如有个别承包合同居然在合同中约定“承包期限100年不变”。条款内容是不规范。
（六）当事人法制观念淡薄
 法制观念淡薄引发纠纷主要有以下情形:“村官”更换频繁，“新官不理旧帐”，前届村长作为代表签订的合同后任村长给予否定；严重违反民主议定原则；发包方和承包方恶意串通损害村民利益；合同履行期满后一方当事人仍然占用集体土地拒不退还；当事人单方毁约，擅自转包，擅自改变土地用途，越权发包。重复发包等等。   
（七）坡地、荒山、荒滩等土地的价值逐渐被人们认识
 由于历史原因，很多地方以前未将此类地作为承包地，自上个世纪80年代农村实行家庭联产承包责任制以来，部分村民对一些荒山、荒坡进行了开垦并无偿使用，特别是随着经济的发展，人们对其所产生的效益和远景也逐步有了认识，因此，部分村民及企业在土地价格尚较低廉时承包了大量此类土地，并延长了使用期。随着农村人口的增加，可开发的土地逐步减少，加之村民对此类土地的使用价值也有了新的认识，因此在这些早期承包者与村民之间因承包期长、承包金低等原因产生了矛盾。
（八）法律规定的争议解决机制不顺畅，机构不健全
《土地承包法》规定，土地承包纠纷案件可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决，协商、调解、仲裁是诉讼外解决争议机制，若机制顺畅可以有效地减少诉讼，同时也减轻了村民的负担，并能迅速化解矛盾。但是，协商、调解都要求双方自愿，且不具有法律强制力；而仲裁则存在机构设置不健全，仲裁效力不明确的问题。《土地承包法》规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。虽然现在多数乡、镇成立了农业承包合同仲裁委员会，但很多仲裁机构根本没有开展业务，形同虚设，导致大量纠纷无法进人仲裁，而不得不选择诉讼。即使当事人选择了仲裁，但仲裁的性质和仲裁裁决的效力又缺乏法律规定，农村土地承包纠纷的仲裁是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性，当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院提起诉讼，人民法院如何处理仲裁裁决也缺少法律规定。仲裁裁决生效后，执行机构也没有确定，从而导致当事人不愿选择仲裁，即使选择仲裁也因存在上述问题而最终不得不走上诉讼之路。
 
六、地方政府在农村土地合同纠纷中应尽的职责
 （一）切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导。
  乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。各级农业主管部门应认真履行职责，依法加强农村土地承包管理，抓好农村土地承包纠纷仲裁试点，加大对土地承包纠纷的调处力度。各地政府及其信访部门应全力做好上访群众的接待工作，消除对立情绪，坚决防止发生群体性事件。对村民反映强烈的农村土地承包纠纷，要及时调处解决，不能推诿，不能久拖不决，努力把矛盾化解在当地，化解在基层。对因违反政策法律和处理不当引发群体性事件的，要严肃追究有关领导的责任。地方各级政府要加强农村土地承包新情况和新问题的调查研究，及时采取有效措施，不断完善农村土地承包关系，努力巩固农业和农村发展的好形势。
（二）正确把握解决当前农村土地承包纠纷的原则。
 村民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，法定承包期内，任何组织和个人不得干预村民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背村民意愿强行流转承包地，不得非法侵占村民承包地。要认真落实土地二轮延包政策，依法确权、确地到户。对没有具体法规为处理依据的土地承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据《农村土地承包法》和党的农村土地承包政策的基本精神，以维护村民合法权益为核心，按照民主协商、分类指导的原则，积极稳妥地探索处理方式，妥善化解矛盾。
（三）要尊重和保障外出务工村民的土地承包权和经营自主权。
按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁人设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出村民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出村民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
（四》坚决纠正对欠墩税费或土地抛荒的农户收回承包地。
 要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点仁作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。
（五）严格禁止违背村民意层强迫流转承包地。
流转土地承包经营权是村民享有的法定权利，任何组织和个人不得侵犯和剥夺。要坚决制止和纠正各种违背村民意愿、强迫村民流转土地的做法。强迫村民流转承包上地的，流转关系无效，侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任，对擅白截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户，由其自主决定是否继续流转。各地不得为租赁土地的企业和大户利益，而侵犯农户的上地承包权益。
（六）认真处理好占用基本农田植树造林的遗留问题。
近几年，一些地方和企业大量违法圈占平原农田造林，不少农户的承包地被强迫用于植树，不仅基本农田遭到破坏，而且村民生计也受到了影响。基于此，要认真贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004] 1号）精神，对本地区基本农田保护情况进行检查。市、县、乡（镇）政府未经承包农户同意与企业签订的承包、租赁或提供村民集体土地特别是基本农田植树的合同，属无效合同，应予废止。林业部门不得颁发林权证，已颁发的要立即收回并注销。已经植树的，当地政府应做好工作，限期将其移植至非基本农田；在规定期限不能移植的，允许村民拔树种田。对企业没有与农户直接签汀合同占用农户承包的非基本农田植树的，应由企业与村民协商是否继续种树。农户不愿意种树的，可比照基本农田植树的处理办法办理。对大量圈占基本农田造林的地区和企业，要依法查处，追究责任。

[①]靳相木：《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社年版，第113页。
[②]靳相木：《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社年版，第116页。
[③]《中华人民共和国土地管理法》第八条。
[④] 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学年版，第130页。
[⑤]《中华人民共和国土地管理法》第四条。
[⑥]王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第117页。
[⑦]刘保玉编著：《物权法》，上海人民出版社2003年版，第298页。
[⑧]黄松友主编：《农村土地承包法律、司法解释导读与判例》，人民法院出版社2005年版，第7页。