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探求刑事案件被害人救助制度的规则和规范
刑事案件被害人救助制度是指被害人及其近亲属在受到犯罪行为的侵害，却由于各种原因而无法从犯罪人或其他途径获得赔偿时，依法由国家设立的专项资金给予其一定物质帮助的一种社会保护制度。2009年全国人大法工委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、民政部等八家单位联合下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，在全国范围内全面推行刑事被害人救助工作。
一、 理论基础：国家责任论还是社会福利论
刑事案件被害人国家救助制度，具有相当深厚的理论基础、现实的设立价值。从国外现有的立法实践看，国家责任论、社会福利论、社会保险论均有国家以之作为刑事案件被害人救助制度的立法依据。我国设立刑事案件被害人救助制度，同样存在制度设立基础的探讨必要性。对此，吉罗洪认为，国家责任论的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务，因此，要承担对刑事案件被害人的救助责任。首先，国家对国民负有保护义务，这种义务是一种法律义务。我国宪法规定，“国家尊重和保障人权”，“公民的人身自由不受侵犯”，“公民的人格尊严不受侵犯”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。因此，保护公民的生命健康权、生存权及发展权是国家当然的法律义务，保护公民权利和社会安全是国家当然的法律责任。第二，当公民的生命健康权、生存权及发展权由于某种因素的存在面临威胁而得不到保障时，国家采取保障人权的措施属于国家应尽的法律义务和责任。如果国家不对其实施救助，那么这些处于弱势的刑事案件被害人的生存将会出现问题。国家无论是基于未能尽到抑制犯罪义务而应承担责任，还是基于保障刑事案件被害人的基本生存权、发展权所应尽的义务，都是一种法定义务。
中央民族大学法学院副院长匡爱民认为，刑事案件被害人及其家属受到伤害后，政府应给予更多的是补助性、安抚性、慰藉性的救助，所以应该把福利性的救助放在第一位，国家责任放在第二位。中国政法大学法学院副院长焦洪昌认为，由于国家失误、不作为甚至犯罪所造成的被害人受到经济损失，说国家没有责任不现实，当然国家犯罪不在我们的讨论之列。不过，救助的资金可以先从犯罪判出的罚金里扣除，不足部分由国家承担。北京市政协社法委法律工作组副组长刘凝认为，国家虽然有保护公民的安全，但不能无限扩大责任，在法律范围内应考虑它的性质，财政出资的法律依据是什么？一旦纳入制度，不可能超越基本法，因此，刑事案件被害人的救助不能认定为国家责任。刑事案件被害人和自然灾害的受害人没有什么区别，所以，如果认定为社会责任更好，可以由社会募捐资金。最高人民法院研究室刑事处副处长黄应生认为，关于被害人救助问题，最高人民法院研究了多年，但北京市第二中级人民法院吉罗洪副院长先研究出了成果。他谈几个现象，比如，校车事故，钱是由政府赔偿的。只要是社会影响大的，国家第一时间制定出赔偿方案，从制度层面上看，政府在做一种叫补偿的工作。在国外被害人补偿理论很合理，很健全，在我国能否行得通？如果民政的救助制度不健全，实际上是行不通的。中国政法大学法学院教授许身健认为，在刑事政策方面应考虑公平性，如果由社会来承担，由于经济差异，给予的救助就会不同，有失公平，因此还是由国家承担较妥。另外，刚才刘凝提到，刑事案件被害人和自然灾害受害人没有区别，我不同意他的意见。地震、下雨等自然灾害政府是无法控制的，是不可抗力，这和由于社会不安全侵犯了公民的人身权利是不一样的，后者是国家应该承担的责任。
二、救助对象：确保有限资金用于最需要救助的群众
救助工作的起步阶段必须突出重点，确保有限的救助资金用于最需要救助的对象，以凸显救助效果。吉罗洪认为，刑事案件被害人救助的对象应当是法院受理的刑事附带民事案件中，被告人及被告人家属无履行能力，生活特别困难而急需救助的刑事案件被害人。救助的范围应限定为因遭受犯罪行为侵害而造成人身重伤、死亡的情形，据此可分为两类对象:第一类是被害人因遭受犯罪导致重伤的，申请者为刑事被害人本人；如果被害人因重伤成为无行为能力人或者限制行为能力人时，其法定代理人和近亲属可代为申请。第二类是被害人因被害而死亡的，其近亲属可以申请国家救助，申请顺序可以参照继承法，依次为父母、配偶、子女;兄弟姐妹、(外)祖父母、(外)孙子女；但兄弟姐妹、(外)祖父母、(外)孙子女申请国家救助的，应当以依靠被害人生前扶养维持生活者为限。
北京市高级人民法院研究室副主任张农荣认为，对于刑事被害人救助已达成共识，那么，对于执行不了的民事案件是否给予救助，在理论上还有研究的必要，国家不能执行民事债务，国家是否有责任，值得探讨。
三、资金管理：实现救助有效运作的主体因素
设立救助制度之后，究竟由谁来执行，也是经常引起争议的问题。国外的司法实践也不尽一致。如德国、法国主要由法院来负责执行，韩国则由检察院负责执行，日本由地方公安委员会负责补偿裁定，美国由司法部下辖的刑事被害人署负责执行，英国则设立了专门的刑事损害补偿局。在我国应由谁来执行更适合中国国情，吉罗洪认为，救助基金的管理应该遵循裁定机构与管理机构分离的原则，结合我国的实际情况，建议在各级人大设立专门的刑事案件被害人救助委员会，负责刑事案件被害人国家救助的裁定比较合适。这主要是基于以下考虑：首先，司法的职能是解决纷争，对当事人之间的利益格局进行适度调整，由专门机构行使国家救助工作，应当是国家法治建设走向成熟的表现。其次，目前推行的由人民法院主导的运作模式弊端显现。法院既要负责刑事犯罪裁判，还要管理被害人救助，不仅背离了裁定机构与管理机构分离的原则，而且容易造成司法职能与社会救助职能混淆的结果，最终救助的公平度也将饱受质疑。再次，由第三方裁决更有利于被害人信服。法院已代表国家对被告人课以刑罚，体现了国家法律的威慑性，由第三方代表国家对被害人进行救助，更有利于体现国家责任。最后，由各级人大设立专门的“刑事案件被害人救助委员会”，可以广泛吸纳人大代表、政协委员、工青妇代表等各阶层人士，扩大委员会的人员构成渠道，拓展救助制度的影响力和公信力。
北京市人大内务司法委员会主任委员李小娟认为，资金管理机构应设立在司法局。民政局负责贫困人群的救助，但刑事被害人救助由司法局负责比较合适。被害人救助制度可能不属于基本司法制度范畴，如果被害人救助制度属于基本司法制度，则只能由国家立法。北京市人大常委会内司办司法处处长王玲认为，被害人救助制度一定要制度化、标准化，否则，就会大闹大解决，小闹小解决，这样就会纵容恶人。人大的性质不适合做这些工作，这个机构的设立应该是个实体机构，被害人对补偿的数额不服，还应该有复议的权利，而复议一般都是行政机关，所以建议救助资金由行政机关管理较为妥当。北京市人保局研究室副主任张国锋认为，关于救助资金由谁管理的问题，由政府管理较为合适，具体哪个部门管理应再具体研究。匡爱民认为，司法救助工作实际上行使的是一项社会的公共管理职能，司法救助应由专门机构行使国家救助工作。人大是立法机关，法院是司法机关，这两个部门行使管理都有弊端，但民政部门有一套较为成熟的框架，从现有的体制看，放在民政部门更好。最高人民法院执行局刑事执行室审判长闫燕就最高人民法院对“刑事案件被害人救助制度”的研究进展情况做了概括介绍，她说，目前最大的困难是资金来源。
此次研讨会的召开，交流了思想，荟萃了观点，在肯认和坚持刑事案件被害人救助制度上达成了高度共识。与会人员一致认为，对刑事案件被害人救助制度的理论挖掘和实践探索还将继续。
（摘自人民法院报）
