农民工真的能直接起诉发包人讨要工资吗

刘海清


近日，有媒体针对最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释，提出了农民工可以直接起诉发包人讨要工资的说法，笔者认为，农民工直接向发包人主张权利缺乏法律根据。
一、此种说法属对解释理解错误
持有此种观点者的根据是该解释第二十六条　实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。认为农民工属实际从事建筑工作的人，因此其属解释所称的实际施工人，当然适用该条。但笔者认为，这是对该条的理解错误。首先，最高人民法院的本意是要保护农民工的利益，但这种保护只是一种间接的保护，它的主旨是通过对实际施工人的保护来间接达到保护农民工的目的，而并非直接授予农民工以诉权。其次，这里所讲的“实际施工人”并非指直接从事劳务的农民工或其他建筑工人。也不是广义上理解的建设工程施工合同的所有施工主体，如总承包人、承包人、专业工程分包人、劳务作业的分包人。而是一个有特定含义的概念，它专指的是无效合同的承包人，如转承包人、违法分包合同的承包人、没有资质借用有资质施工企业名义签订施工合同的承包。也就是说在施工合同无效的情况下，实际从事了施工的承包人才属于实际施工人，才能依据本条规定起诉发包人。此种规定，从法理上讲突破了合同的相对性原则，反映了最高人民法院的一种价值取向，但适用时一定要注意避免扩大化。三、合法的施工合同的施工人不能以此为根据起诉与自己没有直接合同关系的发包人，此种情况下，要严格按照合同相对性原则，向合同的相对方主张权利。四、基于上面的分析，农民工的工资存在两种情况：（一）合法的施工合同履行中所欠的工资；（二）无效的施工合同履行中所欠的工资。在上述两种情况下，对农民工或其他工人而言只能按劳动合同或劳务合同向合同的相对方主张权利。只不过在第二种情况下，如果实际施工人向发包人主张了权利，农民工的利益相对第一种情况更有保障而已。因此基于该司法解释农民工不能直接向发包人主张权利。
二、农民工能不能依据劳动和社会保障部《建设领域农民工工资支付暂行办法》的规定直接向法院起诉发包人呢？该解释有如此规定：十、业主或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由业主或工程总承包企业先行垫付农民工被拖欠的工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。十二、工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。从该办法的规定看，似乎农民工在符合上述两条规定的情况下，可以起诉发包人，但笔者认为，劳动和社会保障部的规定从法律体系上讲属部颁规章，从我国民事审判的实践看，法院审理民事纠纷是以法律和行政法规及最高人民法院的相关司法解释作为基本准则的，一般情况下，不会参照行政规章，尤其是在确定诉讼当事人方面。其次，民事权利义务的设定也不是部颁规章能决定的了的。第三、行政规章的效力通常体现在行政执法过程中，该规章可以做为劳动行政执法机关执法的依据，不能完全做为民事审判的依据。因此，以此为根据实践中也是有法律障碍的。
三、在目前拖欠农民工工资已成为一个严重的社会问题的情况下，各级行政机关为此进行了不懈的努力，清欠工作成绩喜人。但要看到，要保证清欠的顺利进行及以后不产生新的拖欠农民工工资的情况，光靠行政力量是不够的，必须要加强相关机关的配合工作，使法院能够有法可依，才能更好也保障农民工及其他工人的利益。
（作者单位：山东凌云志律师事务所）