由于建立新型国有资产管理、营运、监督体制和机制，建立国有资本出资人制度，涉及到投融资体制、财税体制、人事体制及政府机构设置的改革，是一项触及各方面利益调整的系统工程。建立出资人制度仅仅依靠政府发文件是不够的，政府行政法规解决不了现行法律的障碍，需要立法先行。应当先立法，后行动，充分认识到立法的紧迫性和法律必要的前瞻性、超前性。
有的人归纳出深圳模式、上海模式、武汉模式、宁波模式等等，我以为一个城市一种模式恐怕就太多了，也反映不出"模式"的本质特征。深圳是小政府大社会，本来没有行业主管部门，是集中政府国有股权成立控股公司，上海撤销行政主管部门改制成为国有资产控股公司，与深圳的模式是一致的，都是政府实行政资分开设立国有资产管理机构，实行政企分开授权国有资产经营机构作为国有资本运营的出资人代表，应当归于一种模式。
□刘仪舜（《国有资产法》起草工作组组长）
建立新型的国有资产管理体制主要目的是为了解决国有资产无人负责的问题，建立出资人制度是整个新体制的核心和关键一环，但是谁是出资人代表？如何建立出资人制度？出资人代表从事资本运营采取什么管理模式？法律如何规范出资人制度？这些问题仍然值得进一步探讨。
为什么要建立出资人制度
《宪法》规定"中华人民共和国的一切权力属于人民"。"人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会"。国有资产属全体人民所有，全国人民代表大会应当是国有资产所有者代表，但是《宪法》没有对此作明确的规定。《宪法》规定全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权和执法监督权，审查和批准国家的预算和预算执行情况，但也未明确究竟由谁对国有资产负责任，因此国有资产所有者代表存在法律缺位的问题。法律应当规定国有资产所有权的归属一致性，它不属于任何一个自然人或哪一个单位或组织的法人，它是"全民"的，那么国家就必须有一个形象具体化、实在化的所有者代表。
党的十六大提出出资人要到位，出资人的概念是从经营性资产角度提出来的，国有资产包含资源性、行政事业性和经营性三类资产，这三类资产都需要有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表，而且必须人格化、制度化，国有资产才有人负责，建立国有资出资人制度才能保证落到实处。
传统的公有产权制度，人人都有，人人都没有，人人负责，人人都不负责。政府作为国有资产的管理者，本来不是所有者代表，拥有国有资产的"产权"，并非"所有权"，国有企业的领导人仅仅是经营者，两者都不是国有资产所有者真正代表。因此，长期以来许多学者、专家主张法律应明确规定在全国人大下面设立公有产权管理委员会，论述了政府社会经济管理职能与国有资产所有权管理职能应在全国人大这个层次上分开的必要性，应当说是有道理的。但是我国现行政治制度决定了人民代表大会只掌管立法权、执法监督权，不可能具体实施对国有资产监管和运营，不像西方三权分立的议会，有的连审计局也属议会。
现实的情况是国有资产出现了问题，人民代表大会及其常务委员会也找不出责任人。在这样的情况下，国有资产所有者代表缺位的问题不妥善解决，出资人制度就难以真正建立。因此在建立国有资产管理新体制，设计出资人制度时必须首先研究解决国有资产所有者法律缺位的问题。现实的办法就是要通过《国有资产法》授权由政府行使国有资产所有者代表职责，明确规定国有资产所有者代表机构的性质、职权，从而树立起一个真正对人民、对国家高度负责的极具权威的机构，《宪法》也要在修订时加以确认。由此可以理解，党的十六大决定中央政府与地方两级政府"分别代表国家履行出资者职责，享有所有者权益"的真正含义，也就是说根据中国实际情况，将国有资产所有者代表之职能通过法律授权由政府承担，由人民代表大会负责立法和监督。
正是因为国有资产由政府代行所有者职能的责任重大，中央要求政府必须按政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，即"政资分开"和"政企分开"的原则设立政府机构，设立国有资产管理委员会就是要体现上述两项原则，树立一个管资产、管人事相统一，既具体又实在的国有资产所有者代表的形象，以弥补所有者代表法律缺位的问题。"政资分开"是政府社会经济管理与国有资产所有者两个职能相对分开的，在政府首长那里是分不开的，只能是从横向上将政府部门的职能分开，国有资产管理设立专司职能机构负责资源性、行政事业性、经营性三类资产的资产化管理；"政企分开"是指经营性国有资产从纵向上将政府管理部门与企业分开。
国有资产专司管理机构是政府重要的行政管理机构，按政企分开的原则，不能直接管企业，更不能直接去进行国有资本的运营。因此这个国有资产所有者代表是政府不可或缺的专门负责国有资产的重要管理部门，由它对全国人民、对国家的全部国有资产负责任，而且应由政府主要负责人挂帅，其形象既具体又实在，具有权威性。
以人民银行为例，它是主管金融的政府部门，是"管银行的银行"，对整个金融系统实行监管和调控，在组织上是在国务院领导之下独立于其他银行之上，又具有发行货币、制定金融政策之大权，其"形象"就比较实在，职权非常明确，但它还是政府社会经济管理者，还不是金融性国有资产所有者代表。因此，国有资产管理委员会作为国有资产所有者代表就应当像人民银行的形象一样极负责任、极具权威。
首先，它管辖的范围应包括全部国有资产，不仅不能只管非金融性经营性国有资产还要管金融性经营性国有资产，不仅要管好经营性资产，还要管好资源性、行政事业型国有资产，因为资源性、行政事业性资产也要实行"政资分开"，如果国资管理机构的管辖范围只限于非金融性经营性资产，国务院和地方政府是否还要分别成立政资分开的金融性国有资产管委会、资源性国有资产管委会？
其次，不能将国有资产所有者代表降格为政府下属的事业单位，又造成政府国有资产所有者代表缺位。
第三，国有资产管理委员会的组成人员应包括各综合管理部门的领导人，因为国有资产的管理和运营任务艰巨，责任重大，又需要在政府总体改革方案和基本政策的框架内才能进行集体决策。为了提高效率，可以设常务委员会处理日常事务，重大问题要由全体委员会决定。如果实行实体制由几个负责人决策，很容易造成少数人专权操纵，风险就很大。因此必须要使政府国有资产管理机构的形象既具体又实在，极具权威性，弥补国有资产所有者代表法律缺位的缺陷，为建立国有资产出资制度创造前提条件。
谁履行出资人代表的职责？
政府经法律授权履行国有资产出资人职责，是否各级政府设立的国有资产管理委员会就可直接管理企业，充当出资人代表？
实际上国有资产管理委员会无论是政府机构还是事业单位都是代表政府履行授权范围内国有资产的管理权。不能忘记中央要求国有资产管理委员会要按照"政企分开"的原则设立，并不宜直接插手国有资产的经营，而是要以国有资产管理者的身份授权国有资产经营机构负责国有资本的运营。由于长期以来政府既是国有企业的"婆婆"，又是"老板"，通过双重权力直接插手企业，直接干预企业生产经营活动，企业既不能自主经营，也不能自负盈亏，成为经济效益低下的根源。
国有资产管理委员会应当管什么？《国有资产法》在1995年的草案中曾规定了12项职责，如今看来当时思想仍不够解放，实际上国有资产管理委员会能做好对所辖范围国有资产战略发展与预算管理，研究起草有关法律法规，任免和考核国有资产经营机构的主要负责人员，签订国有资产保值增值合同，加强监督管理就可以了。它应是政府与企业之间的"隔离带"，对于政府，它是资本经营者，对于企业，是"老板"，即出资人代表，履行股东的三项事权，这样既解决了政企不分的难题，保证政府不再插手企业事务，又可以保证出资人代表按市场规律进行资本运营。
国有资产经营机构在国外叫做国有控股公司，这是各国国有资产管理体制改革的成果，并不是我们的发明。它作为国有资本的出资人代表负责授权范围内国有资本的运营，对控股参股企业履行股东权利，要根据国家政策及市场情况进行资本运营，在企业内部要实行人事管理、重大决策管理、收益管理等三项事权管理，同时要进行战略管理、预算管理、运营监控管理等三项辅助管理及产权事务管理，这是国有资产管理机构不宜直接管、也管不了的事情。
经过十多年的改革试点，各省市中心城市基本上普遍设立了国有资产经营机构，说明从理论上到实践上已经基本上解决了，做得好的是因为政府机构改革使政资分开、政企分开比较到位，做得差的仍然是政府机构职能未真正转变，出资人制度难以形成的缘故。
按照十六大精神政府设立国有资产管理机构之后实行了"管资产、管人、管事相结合"，如果还继续沿袭隶属关系式的行政干预，就会成为"老板加婆婆"，就会继续将企业管死，退回到改革的原点，不仅如此，由于比过去政府部门的权力更大了，问题也可能更为复杂。难怪许多人担心如果巨大的国有资产缺乏有力的监督，由少数人专权和操纵，形成内部人控制，如果地方政府为保护监管企业而强化区域分割和市场保护，就会使改革有倒退的危险。如果仍然习惯沿用政府下指标、搞运动的方式不遵循市场经济规律，将出现国有资产"一卖了之"或对经营者半卖半送的情况，很快就会把有可能用于解决或部分解决对职工不良债务的资产耗尽，造成严重的社会后果。因此，为了贯彻十六大精神，必须认真研究究竟由谁在实际上履行出资人代表的职责，更好地建立出资人制度。
出资人的管理模式
国有资产经营机构是授权经营国有资本的出资人代表，这在国际、国内都是不争之事实。各地方政府在国有企业改革的实践中越来越认识到国有资产经营机构的重要性和必要性，特别是中心城市面对成千上万户国有企业惟有通过国有控股公司才能得以有效的治理。
由于我们从计划经济向社会主义市场经济转变的特点，国有资产经营机构组建与国外有许多的不同，主要有行业主管部门改制、全国性工业总公司改制、大型企业集团授权经营、集中政府国有股权组建综合性经营机构、通过投资体制改革组建国家或地方投资公司等多种形式。有的人归纳出深圳模式、上海模式、武汉模式、宁波模式等等，我以为一个城市一种模式恐怕就太多了，也反映不出"模式"的本质特征。深圳是小政府大社会，本来没有行业主管部门，是集中政府国有股权成立控股公司，上海撤销行政主管部门改制成为国有资产控股公司，与深圳的模式是一致的，都是政府实行政资分开设立国有资产管理机构，实行政企分开授权国有资产经营机构作为国有资本运营的出资人代表，应当归于一种模式。
就国有资产经营公司从事资本运作的经营形式可分为纯粹型和混合型两种，纯粹型国有控股公司不直接从事生产经营活动，通过控股、参股其他企业从事国有股权经营及金融资本的营运，实现国有资产的保值增值。混合型控股公司既直接从事生产经营，又从事资本运营，一般是具备条件授权经营的大型企业集团。
出资人代表制度的法律保障由于建立新型国有资产管理、营运、监督体制和机制，建立国有资本出资人制度，涉及到投融资体制、财税体制、人事体制及政府机构设置的改革，是一项触及各方面利益调整的系统工程。建立出资人制度仅仅依靠政府发文件是不够的，政府行政法规解决不了现行法律的障碍，需要立法先行。应当先立法，后行动，充分认识到立法的紧迫性和法律必要的前瞻性、超前性。
首先要通过《国有资产法》对国有资产经营机构的性质、功能予以定位并通过法律授权明确国有资产经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位。
其次，在遵循《公司法》的同时通过《国有资产法》给予国有资产经营公司特殊授权，如对外投资可以超过净资产的50％、公司的股权收益不重复纳税、资本变现收入免交所得税、依法取得的收益和出售股权的收入在规定范围内不上缴国库留给公司自主使用。
第三，法律规定经过批准可以在国内外市场进行举债、发行股票和企业债券，以公司净资产设置抵押向国内外举债。
第四，根据国家宏观调控和有关政策可以自主进行对外投资。
法律还要规定国有资产经营公司不可行使行政管理和行业管理职能，不得向其独资、控股以外的企业提供担保，除承担《公司法》规定的义务外还应履行有关行政法规和公司章程的特殊义务。
以上所述种种法律条款是形成出资人制度的必要条件，其宗旨在于真正贯彻中央"政资分开"、"政企分开"的方针，保证政府不再直接干预企业的事务，使资本运营的出资人到位，国有资本得以迅速安全增值。
作者：刘仪舜
