检察改革的一个视角——我国检察机关组织机构改革论略
发布日期:2011-11-21 文章来源:互联网
【出处】中国民商法律网
【摘要】中国检察制度的发展有一个重要的特点,就是始终贯穿着改革的主旋律。在检察改革的理论研究中,机构改革是一个相对边缘化的问题。机构改革是检察改革的必然,也是检察改革,乃至中国司法改革的一个现实写照。作为检察权行使之组织载体的组织机构如何理解以及如何进行改革完善,应当引起理论界和实践部门更深入的关注。在系统和开放的意义上研究组织机构改革时,组织体系的完善是保障,内设机构改革是关键,检察官的定位是根本。
【关键词】检察改革;组织机构;内设机构;检察官
【写作年份】2011年
【正文】
中国检察制度的发展有一个重要的特点,就是始终贯穿着改革的主旋律。无论是新中国检察制度创建初期,还是检察机关恢复重建以后,检察制度的创新发展都是通过不同程度的检察改革得以推进和实现的。改革对中国检察制度的建立和发展具有特别的意义,其原因主要是两方面,一是从渊源上看,当代中国检察制度主要不是本土生成的,以移植为主要途径的制度创建形式客观上必然附带一个适应和定型化的过程;二是近20年来中国发生了深刻的社会制度变迁,在实现依法治国的进程中,检察制度需要顺应其发展要求,实现现代化的发展。这两个方面构成了中国检察改革基本的发展维度。由此,素有“特洛伊木马”[1]之称的现代检察制度在中国的发展更多了一些摇摆和探索的历程。改革对于中国检察制度的塑造与贡献,改革所承载的使命也更加重要。这一点,对于研究和推进某一项具体的检察改革具有重要的指导意义。本文试图在这样一个认识前提和背景下,对检察机关组织机构改革的几个基本问题进行一些思考。
一、检察机关组织机构改革在检察改革中的地位
作为检察改革的一项内容,组织机构改革问题在理论研究中处于一种相对边缘化的地位。一方面,直接的研究成果较少,似乎这是一个理论和学术含量不高的问题,写作者们多不屑涉及;另一方面,实践中它往往表现为一种操作意义上的体制内的机构调整,上升为学术研究有些另类。这种状况与检察改革乃至我国司法体制改革的发展很不相适应。本文认为,司法改革发展到今天,应当对机构改革问题给予更多的关注了。组织机构改革对于检察改革的重要性在于:
第一,检察机关组织机构改革应当是当下检察改革的发展主题。从改革对于制度建设的贡献看,我国检察改革可以概括为三个发展阶段或呈现出如下的发展走势:首先是有中国特色的社会主义检察制度的基本框架和主要内容的确立。这是新中国检察制度从创建伊始摸索前进,直到20世纪80年代检察改革的主要指向和主要成就。中国检察制度的发展历史表明,检察改革首先是中国检察制度开始探索自己的发展道路,寻找自己的制度定位、并进行制度定型的过程。其次,检察改革的第二个阶段性成就体现在探索研究检察职能和职权的完善,使其更符合社会发展需要,更体现程序法治的要求方面。近20年来的检察改革,大多是立足于这样一个现实需要开展的。经过检察院组织法、检察官法、刑法、刑事诉讼法等法律改革,检察权及其运行程序基本实现了现代化的发展过程,检察工作程序基本实现了与现代司法程序的对接。展望未来,检察改革面临的主要挑战当是组织机构和工作机制的进一步完善和发展。三是“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责分明、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”,这是党的十六大报告提出的司法改革的主要方向和任务。中央成立司法体制改革领导小组,表明了这种发展指向的客观必然性。
第二,组织机构的完善已是关系到检察工作和检察改革发展的一个瓶颈性的问题。组织机构是检察权运行的组织载体。它的重要性可以从近年来的检察理论研究成果中得到关联性印证。换句话说,关于检察机关的性质和检察权的定位、检察权的内容等问题的研究,客观上需要通过具体的机构改革加以落实,检察机关已有的机构改革需要进一步检视和厘清思路,如何围绕职权设置机构,迫切需要进行深入研究。另一方面,组织机构问题对于检察工作的重要性还可以通过检察实践的发展得到凸现,近年来的许多改革,例如主诉、主办检察官办案责任制改革,直指组织机构和检察官管理体制;检察工作的许多困惑,最终也都与检察机关的机构设置问题相关联。组织机构改革需要研究。其中存在着诸多关乎检察理论研究和检察实践进一步发展的重要问题需要深入研究。这包括:如何界定和解析组织机构?究竟检察官在组织机构或组织体系中的地位是怎样的?组织机构的各个组成部分之间是什么样的关系,对检察权的行使和检察职能的发挥分别具有怎样的作用?检察机关组织机构改革与国务院行政机关组织机构改革有什么关联和区别,如何把握检察机关组织机构改革应当坚持的原则?组织机构与检察权行使主体之间是什么关系?如何评价和认识既有的内设机构改革成果,科学把握内设机构改革的发展方向?以及究竟如何理解内部制约原则、如何借鉴有关国家的立法例,体现和遵从司法规律,科学解决内设机构改革问题,等等。这些问题关乎中国检察理论研究、检察工作进一步发展的重要的基础性的、甚至是根本性的问题,在组织机构改革的视野下凸显其紧迫性和重要性。不从根本上解决这些问题,势必使得我们的改革显得盲目、缺乏内在的逻辑性,甚至增加改革成本和问题,影响有中国特色的社会主义检察制度充分发挥其法治功能。
第三,经济体制改革的经验表明,组织机构改革对司法改革具有关键性的推动作用。著名经济学家吴敬琏在讨论制度安排的重要性时说过:“如果我们热心于发展我国的高技术产业,就首先应当热心于落实各项改革措施,建立起有利于高技术以及相关产业发展的经济和社会制度。只有这样的制度安排,才是推进技术进步和高技术产业发展的最强大的动力。”由此他提出了“制度重于技术”的分析论断。[2]这在一个侧面反映了我国经济体制改革中制度先行的经验和发展路径。有学者说,“对于社会发展来说,最重要的变化并不在于经济上已经达到的发展水平,而在于正在发生的社会结构转变。这是因为,改革前中国的落后并不单单在于经济发展的起点低,更在于社会结构的僵化。体制问题恰恰是造成中国经济不发达的重要原因之一。从某种意义上来说,改革后的经济发展正是由于体制变革所释放出来的活力所实现的。”“改革后中国意义最深刻的变化在于,伴随着改革的发展,社会正发生着一场重大的社会结构转型。”[3]反观我国的政治体制和司法体制改革,显然遵循的发展路径是不同的,政治体制改革的渐进性更突出。在具体的司法改革过程中,类似于诉讼程序、权能配置等技术性的问题的引进和落实更注重一些,相对于司法体制、组织机构、人员管理机制等制度性的问题而言,技术性问题的着重解决和改革思路更明显一些。当然,这种选择是司法改革本身的特性决定的,它更有利于维护基本的秩序,减少改革成本。但机构改革是不能回避的。
二、检察机关组织机构之解析
检察机关的组织机构,是检察权有效运行的组织载体,是检察制度的重要内容。在概念解析上,我们需要了解一些惯常使用的术语。其中有组织结构和组织机构之分。通常认为:“检察机关的组织结构所要解决的主要问题是检察机关在国家机构中如何建制以及检察机关的不同级别之间和一个检察机关内部如何组织起来,形成一个有机系统,保证检察权的有效运作。”亦即,检察机关的组织结构包括组织体系和内部组织机构。[4]而人民检察院组织法在第三章规定了“人民检察院的机构设置和人员的任免”,其中第20条规定;“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”表明,组织机构这个概念通常是指称检察机关的内设机构。
从检察权行使的组织载体的角度看,笔者主张把检察机关的组织机构作广义的理解,即:人民检察院的组织机构,是由各级、各类人民检察院及其内设机构和检察官共同组成的,内部密切联系、外部相对独立的组织体系。(此定义也偶见王莉整理:《人民检察院组织法修改专题研究材料之三———人民检察院的组织机构》,但是在具体分析时该材料仍然沿用两分法。)依此,检察机关的组织机构应当研究和解决三个方面的问题,或可以从三个方面进行解构:
第一,检察机关的组织体系,或检察系统的设置,即在国家机构体系中,各级、各类检察院如何建制,包括中央和地方各级人民检察院及其派出机关或机构,以及各类专门检察机关的设置,以及各检察院之间的关系等。第二,检察机关内设机构的设置,即人民检察院内部的职能分工,包括内部机构的名称、构成和权能的配置,具体指各级人民检察院内部的领导机构、业务机构和综合管理机构的设置。第三,检察官的设置和使用。包括检察官的称谓、权力配置、检察官之间的业务组合关系以及检察官与检察长和内设机构之间的业务关系等。将检察官的设置纳入组织机构的视野,有两个方面的考量:一是从组织机构的运行机制和相关的立法例来看,有必要一并研究检察官的设置问题,(国外检察机关的内部机构大多是按照两个标准来划分、安排的,即一是根据案件来决定人员的组合,二是以检察官为基本的元素或单元来落实检察权力的配置和运行。尽管其中也有内部的领导和监督关系,但是检察官的主体性地位是比较明确的)二是从机构改革的实际需要和实际效果来看,不能割裂这两个部分。(检察官能否成为组织机构的一个单元,笔者从词义上进行了求证:《现代汉语词典》如此解释“组织”一词:机体中构成器官的单位,是由许多功能和形态相同的细胞按一定的方式结合而成的;或:按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。而“机构”是指机械的内部构造或机械内部的一个单元;或:机关、团体等的内部组织。———参见《现代汉语词典》,商务印书馆1981年版,第1532页、第513-514页———表明,无论是组织,还是机构,都有是由内部单元和内部单位的构成的有机体的意思,其中有单元的指向)
上述三项内容构成了检察机关组织机构的有机体。如何看待他们对于检察权运行所具有的功能和作用,三者之间是一个什么样的关系,这是研究组织机构改革需要进一步思考的。笔者认为,组织体系是检察权运行的制度依托和保障,它解决的是检察权在国家权力结构中的地位,在国家体制中的地位问题,包括检察权与其他国家权力之间的关系,检察权在各个位阶上的关联关系,即领导体制问题等,进而决定中国检察权的权力禀赋。内设机构,是检察机关内部的职能分解、权力析分和管理形式问题。对于检察权的运行而言,内设机构提供一种工作机制上的影响和保障。而检察官,是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言,组织机构改革当中,组织体系是保障,内设机构是关键,检察官是根本。也就是说,组织机构改革应当关注检察官。改革的重要价值取向和目标追求,应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。这种定位显然与现行的体制和理念不尽相符,它涉及到改革的方向和原则,也决定着改革的成效。
三、检察机关组织机构改革应当坚持的原则
检察机关组织机构改革坚持什么样的原则,直接反映了我们对于组织机构改革问题的整体把握和重视程度。对此,可以通过机构改革的历史回顾加以分析。[5]目前,对于机构改革的原则,主要有三个方面的思路:
第一,最高人民检察院2000年———2002年进行最高人民检察院和地方各级人民检察院内部机构改革所强调的原则。最高人民检察院2000年制定的《检察改革三年实施意见》第8项规定,“根据中央关于机构改革的总体部署,按照权责一致的原则,从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发,科学调整检察机关内部机构,充实加强业务部门,精简、调整非业务机构,根据业务归口的原则,进一步调整检察机关业务部门的职责范围。精简基层检察院的内部机构。”2001年中央批准的《地方各级人民检察院机构改革意见》对人民检察院机构改革的原则作了具体规定,明确了四项原则:1·依法独立行使检察权的原则;2·精简、统一、效能的原则;3·优化队伍结构、提高人员素质的原则;4·实事求是、因地制宜的原则。
第二,近阶段对检察机关机构改革原则的学术研究意见。有观点认为检察机关内部机构设置的指导思想和原则应当包括六项:1·全面履行法律监督职能原则;2·检察一体原则;3·检察官相对独立原则;4·内部制约原则;5·加强业务部门、精简非业务机构的原则;6·地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜原则。[6]
第三,当前司法改革过程中中央司法体制改革领导小组关于司法体制改革的意见和最高人民检察院的工作部署意见。为贯彻党的十六大精神、落实依法治国基本方略,积极稳妥地推进司法体制改革,2004年年底中央司法体制改革领导小组关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见重申了十六大报告关于司法改革的要求。指出司法体制改革应遵循的五项原则,一是加强党对司法体制改革工作的领导;二是坚持四项基本原则;三是符合我国实际、;四是循序渐进;五是严格依法办事。根据中央的精神,最高人民检察院强调推进检察体制和工作机制改革要认真遵循五条原则:一是坚持四项基本原则;二是有利于推进依法治国,建设社会主义法治国家,保障在全社会实现公平正义;三是要从实际出发,立足于中国国情;四是要积极稳妥,循序渐进;五是要严格依法办事。
上述三个方面的意见基本代表了对于检察机关组织机构改革认识和理解,从中可以看到三个问题:一是检察机关的组织机构改革在实践中主要体现为内设机构改革。而现阶段的改革突出强调“精简、统一、效能”的原则和“优化队伍结构、提高人员素质”的改革目标追求,以及“实事求是、因地制宜”的操作原则。这表明检察改革与国家政治体制改革中普遍强调的机构改革的精神是相适应,强调精简。与此同时,“独立行使检察权原则”在一般意义上得到强调,检察机构改革本身也注重整体职能作用的发挥,开始谋求摆脱行政色彩向专业化发展。这使改革显现出阶段性特征。二是对于检察机关组织机构改革的原则,学术观点也主要探讨内设机构改革问题。其中关注检察机关整体执法效能的提高的同时,更关注检察权运行规律的遵从和检察制度的科学化塑造。如对检察官相对独立、内部制约、检察一体等原则的强调,是十分难得的,机构改革需要加强理论研究的指导和推动。三是当前中央对司法改革的全局把握精神当中,体现出对制度内生之生长路径的遵循以及对改革的渐进性要求。
笔者认为,从检察机关组织机构改革的原则来看,在坚持中央司法体制改革的总体意见和最高人民检察院确定的检察改革指导思想和基本原则的前提下,有必要深化理论研究,应当分别研究组织机构改革总体应当遵从的方向性要求和各个层面的机构改革的技术性要求。这对于确定组织机构改革的方向和科学的推进改革十分重要。试将具体观点概要如下:
其一,检察机关组织机构改革总体上需要以三个要求或者三项原则为指导:1·落实检察权行使的组织形式。检察机关的组织机构归根结底是检察权运行的组织载体,检察权的有效运行在根本上有赖于权力行使之组织形式的落实。我国的检察权理论研究和检察改革面临的一个重要课题就是,研究检察权的行使规律,摆脱行政色彩,建立起一套体现现代司法规律的检察权运行的组织保障机制。为此应当重点研究检察机关组织机构的有机整体当中各个组成部分的关系、地位和对检察权行使的作用,准确定位组织机构改革的落脚点。其中,检察官在行使检察权方面的相对独立性问题应当引起重视。组织机构改革应当有助于在执法主体和最基本的环节方面激发和发挥个人的积极性、提高执法水准。2·强化检察工作的法治功能。体现强化法律监督,维护公平正义的要求。组织机构改革应当以增进检察机关整体的法律监督能力,推动检察机关更好地实现其法治功能为目标。为此,应当加快检察机关组织体系改革的研究,按照保障检察权独立行使、按照检察一体等原则的要求,加快专门检察院和派出检察院的改革步伐。3·完善有中国特色的社会主义检察制度。
其二,检察机关组织体系改革应当坚持的原则。受宪政体制和文化传统的影响,各国检察机关组织系统的设置模式不一,但是基本遵循一些普遍原则,包括:依法设置原则,与审判机关对应设置原则,按区域设置原则和适应实际需要设置原则。[7]我国检察机关拥有一个有中国特色的组织系统,其主要面临规范化发展问题。包括,检察机关的设置如何与人民法院的组织体系相协调发展;如何完善检察机关的领导体制,实现检察机关的一体化建设,促进人民检察院独立行使检察权;如何规范专门检察院和派出院的管理体制,统一国家司法管理体系等。为此组织体系改革应当坚持和强调几个原则:1·加强检察机关的集中统一领导;2·与审判机关对应设置;3·适应实际需要依法设置原则。
其三,检察机关内设机构改革应当坚持的原则。检察机关的内设机构是检察机关根据其性质和职能以及人数和工作需要设立的部门组织。也可以称为内部功能单位。内部机构的设置是否合理、各职能部门之间职责划分是否科学,直接关系到发挥检察机关的职能作用和工作效率。因此,内设机构改革始终是检察机关组织机构改革的主要内容和工作重点。本文认为,为确保检察机关组织机构改革的功能得到实现,在进行内设机构改革过程中,首先应当对内设机构的地位、功能、价值进行充分研究,以使改革找准定位。在系统意义上,内设机构是检察机关组织机构的核心和枢纽,它的价值有二:一是内设机构连接检察院和检察官的关系,是检察机关的组织分解和检察官的行政组合形态,它对检察机关体系的改革和检察官地位具有决定性作用,因而内设机构的功能预设决定检察权运行的组织形态,对检察机关组织机构的模式选择具有表征意义,对检察权的内部主体配置具有决定性的影响;二是内设机构的设置体现为检察职能的分解和各职能之间关系的确定,因而决定检察工作的效能,机构调整是检察理论研究状况和检察工作根据实践需要调整工作部署的直接反映。基于这样的地位分析,笔者认为内设机构的改革应当坚持的原则包括:1·全面履行法律监督职能原则;2·整合职能、健全检察权运行机制;3·弱化内设机构的业务管辖功能,促进检察官相对独立。在此基础上,“内部制约原则”和“加强业务部门、精简非业务机构的原则”以及“地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜原则”对于机构改革的针对性是值得讨论的,笔者认为或可不必单独作为原则加以强调。
其四,关于检察官的设置。检察官是检察权行使的法定主体之一,这是《检察官》明确规定的内容。总的来看,组织机构改革中研究检察官的设置问题,主要是检察官相对独立性地位的落实和检察官的权力配置问题。应当通过改革检察机关的领导体制、内设机构改革、工作机制改革等,逐步减少检察工作管理的行政色彩,强化检察官的主体地位。对此,应当强调的原则包括:1·检察长领导下的民主集中制原则;2·检察官相对独立原则;3·职业化建设和保障原则。
四、检察机关组织机构改革的几个具体问题
(一)完善检察机关组织体系问题
1·关于派出检察院管理体制的改革和完善
派出检察院的设置是我国检察机关组织系统的一个重要特点。据统计,截止至2002年底,我国共设置3624个检察院,其中,铁路运输、农垦、林业、监狱、工矿、油田、坝区、开发区检察院等各类派出检察院共283个。至2003年底,全国共有各类派出检察院308个。派出院建设和运行中暴露出一些列管理体制方面的问题,如派出院的设置混乱,缺乏规范:有的是省级检察院派出,有的是基层检察院派出,还有的省级开发区也设置派出检察院;派出院在编制、干部任免和经费保障等方面都由铁路、林业、油田等企业负责,呈现出企业办司法机关的特点,不利于检察机关独立行使检察权;同时,派出院的经费缺乏稳定的保障;有的派出检察院没有相对应的人民法院,等等。检察改革的过程中,对派出院的管理体制问题提出了改革意见,主要是规范派出院的设置及其审批权限,等等。关于派出检察院的审批权限,有两种意见,一是主张最高人民检察院统一审批派出院的设置,取消现行法律中关于基层检察院可以派出检察院的权限,同时尽可能精简派出院的种类和数量,明确规定同类派出院在一个县级区域内职能设置一个,重复设置要取消,将部分派出院合并在地方检察院内。另一种意见主张地方各级人民检察院根据工作需要,经同级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等设置人民检察院作为派出机构。对此,笔者同意前一种思路,因为其更有利于强化检察机关的集中统一管理体制的建立,有利于在根本上保证检察机关独立行使检察权。
2·检察机关与法院相对应设置的问题
我国检察机关的设置基本体现了与人民法院相对应设置的原则,但在名称上地方各级人民检察院的称谓没有冠以审级特点。检察改革的过程中,学术界提出了将人民检察院的设置在名称上与各级法院对应起来,如建议地方各级检察院分别称为高级人民检察院、中级人民检察院和基层人民检察院。笔者认为,这种改革有其便民、简便明了等特点,也与组织机构改革的宗旨和原则没有直接的冲突,但是,从完善有中国特色的社会主义检察制度的角度,从检察制度本身所具有的一定意与义上的行政性和检察系统的隶属性特点来看,以及我国检察机关与人民法院分别独立设置,检察机关的法律监督担负着维护法制统一的任务等方面分析,现行的按照行政区域区别检察机关的名称具有相当的合理性。改称按照审级确定检察权的名称,可能会与我国的检察制度的特点积极功能暗含某种冲突。
(二)关于内设机构改革
从目前检察机关内设机构改革所取得的成绩来看,主要是追求在形式和规模上规范化内设机构的设置。笔者认为,在内设机构设置的规范化改革的基础上,我们还应当深化研究一些列问题,从而推动机构改革的深入发展。
1·内设机构的改革方向
概括起来,各国检察机关内部组织机构的设置大体由三部分组成:(1)领导或决策机构;(2)业务机构;(3)事务机构(或称为综合性机构)。我国检察机关的内设机构同样体现为这样三类。在机构改革的实践中,调整、改革的对象主要是后两者,其中特别提出了加强业务机构,精简非业务机构的原则。应当说,这样的改革思路是符合我国检察工作的实际需要的,因而也是必要的。但是,从价值评价来看,我们说这种改革更多的还是一种一般意义上的、或形式意义上的机构调整,属于资源配置性的机构调整。其出发点在于从资源配置上增强检察机关的集体执法效能。同时它也多少带有行政机构改革的烙印。进一步的改革需要重点关注如内设机构的分类、划分标准、内设机构的功能、内设机构内部运行体制等问题,特别是划分标准和功能定位。应当从检察权的内容的角度进一步研究业务机构的划分和内部工作机制的改革。研究和解决领导或决策机构的构成和工作机制,如检察长和检察委员会的关系,检察委员会的构成、权限和议事程序等。
2·关于内设业务机构改革
有资料称,世界各国检察机关内设业务机构的设置,大体有四种类型[8]:一是以法律监督为中心设置内部机构,如前苏联和东欧国家;二是以公诉为中心设置内部机构,如日本;三是含有相当数量的刑事警察组织的内设机构设置模式,如意大利;四是弹性编组模式,如美国。这种模式分析与各国检察权的性质、定位和检察职能的内容密切相关。在这个意义上,我国检察机关的内设业务机构应当属于第一种模式。即以法律监督统领各项检察职能,指导各项检察职能的划分。
法律监督是我国检察权的宪法功能所在,是检察权的根本属性。法律监督职能要通过各项具体的检察职权得到落实。同时,检察权的具体行使需要遵循的基本规律是司法规律,即遵守诉讼程序。所以,需要研究三个问题,一是作为法律监督权的检察权的内容,即如何在法律监督的意义上概括和分解检察权能;二是研究诉讼程序,(在这个意义上讲,内设业务机构改革甚至可以不必单独强调“内部制约原则”因为,在科学分解检察权能的前提下、完善的诉讼程序运行本身就体现了权力制约。在程序的理念中,制约对于程序价值的解说是有限的)三是科学确定改革的原则,包括总的原则和具体原则。在此基础上,检察机关内设业务机构可以依据三项基本职权设置和进行调整、归并,即作为法律监督权的检察权可以分为职务犯罪案件的侦查权、公诉权和诉讼监督权三项,业务机构应主要体现为三部分。按照这样的思路调整业务机构,客观上会产生精简机构的效果。同时,配合弱化业务机构的业务管理色彩,突出不同级别的检察官的主体地位的改革要求,可以继续尝试推行新的工作机制。这样的精简不同于数量上的调整,而主要是为了转变业务机构,即科处室的职能,促进按现代的司法规律管理检察业务和检察官。这种以科学的分解职能、促进机构转变职能为核心的机构改革,也符合我国政治体制改革中政府机构改革的价值取向。同时,依照职能划分的业务机构,还应当以保持一定的开放性和包容性为检验标准,即机构的设计应当尽可能能够包容新的职能要求。
在业务机构的划分上,通常还有另外一个标准,即按照纵向的案件流程设检察机构,还是横向的按照案件或横向分工来确定,抑或是综合两种标准。如美国大中型检察机构多采取纵向与横向分工相结合,以横向分工为主的划分模式。在检察权行使的一般规律上讲,这种模式对于提高检察官的业务能力要求,提升检察官的司法能力、充分利用检察资源有好处,也可以避免检察工作中各项职能脱节,内部职能机构之间缺乏协调发展等问题。我国检察权具有不同于西方以公诉权为主要内容的检察权,但是作为现代检察权的一种形态,同样会体现和遵循一些相通的规律性要求。笔者认为,内设业务机构的划分上,可以综合考虑上述两种标准,即围绕着全面实现法律监督职能确定机构设置,同时也充分研究司法规律,兼采横向分工的划分标准。即在内设业务机构的划分上实行两次分解:首先按照全面履行法律监督职能的原则,依照法律监督职能分解检察权,基本采取按照案件流程的标准划分业务机构,如分为侦查、公诉、诉讼监督等主要部门;其次,在每一项具体的职能部门之下,基本采取按照案件或横向分工的方式确定业务分工,在此,可以与检察官的职权配置结合起来。这种想法的基本的考虑是,增强业务机构改革的理论和技术含量,使机构改革能够紧密联系实践需要,发挥其制度塑造功能和解决工作中的实际问题的功效。
(三)检察官的设置:以主诉检察官办案责任制为导入
独立行使检察权原则的涵义有待深入研究。检察权的独立行使应当体现在两个方面,一是检察机关整体对外部,特别是其他单位和个人的独立性,二是在检察机关内部也存在着检察官的相对独立问题,这是检察机关对外部独立行使检察权的重要支持和补充。主诉检察官办案责任制改革的主要价值也就在于,它有助于落实检察机关独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉之宪法原则。其次,它指向了检察机关内部检察权行使主体之间的权力配置问题,有助于减少检察权行使过程中的行政化色彩和按照行政权的行使规律管理检察工作的传统。在这个角度讲,主诉检察官办案责任制改革是检察改革当中,特别是机构改革视野中,少见的具有体制改革指向意义的内容之一。这样的改革探索对于组织机构改革是十分宝贵的。
在组织机构改革的范畴中探讨检察官的设置问题,有两个取向,一是理论研究意义,即究竟研究机构改革问题的基线在哪里,或者说落脚点在哪里,检察官在机构改革过程中具有什么意义,或者换言之,机构改革对于检察官的执法能力,某一项具体的法律监督能力、检察官的法律监督能力有什么关联,有什么促进;二是希望能够在理论论证的基础上,整合改革成果,解决类似于主诉检察官改革这样的改革举措如何才能够与检察改革的其他内容实现有效的勾连,特别是与机构改革的成果相协调发展,检验并推动整体检察改革的科学化发展。事实上,检察官办案工作机制等问题会涵摄在机构改革过程中,只是因为其重要性和改革的发展空间等的限制,会影响了它的协调发展。由此,在机构改革的视野下研究检察官的问题是一个论说语境的问题,更是一个实践问题。尽管关系到检察官的设置和检察官之间的组合关系、检察官的责权利等问题的解决是一个渐进的过程,但在实践意义上如何证成这种关联性,相信是十分重要的。
【作者简介】
徐鹤喃,国家检察官学院教授。
【注释】
[1]林钰雄.检察官论[M].台湾:学林文化事业有限公司,2000.(P66)
[2]吴敬琏.发展中国高新技术产业制度重于技术[M].北京:中国发展出版社,2002.(P3-7)
[3]张树义.中国社会结构变迁的法学透视[M].北京:中国政法大学出版社,2002.(P8-9)
[4]孙谦.中国检察制度论纲[M].北京:人民出版社,2004.(P95)
[5]谢鹏程.论检察机关内部机构的设置[J].人民检察,2003,(3).(P41-45)
[6]谢鹏程.论检察机关内部机构的设置[J].人民检察,2003,(3).(P41-45)
[7]陈健民.检察院组织法比较研究[M].北京:中国检察出版社,1999.(P158-164)
[8]孙谦.中国检察制度论纲[M].北京:人民出版社,2004.(P109-111)