【出处】《法学》2011年4期
【摘要】我国监狱监督制度存在法律制度规定不完善、监督手段不健全、现有监狱监督机制没有发挥应有作用、社会和新闻舆论对监狱的监督缺乏法律保障等问题。这是造成监狱执法不严、管理混乱、被监禁人非正常死亡事件层出不穷等问题的一个重要原因。我国应当借鉴世界上其他国家和地区在监狱监督方面好的制度和做法，通过立法完善监狱监督法律制度，重点完善监狱检察制度，建立法院对监狱执法行为的司法审查制度，完善社会和新闻舆论监督监狱制度，完善被监禁人权利保障机制，以权利制约监狱权力。
【关键词】监狱监督；监狱检察；司法审查；新闻舆论监督；人权保障
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、我国监狱监督制度存在的问题分析

　　监狱是关押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯(以下统称为被监禁人[1])的场所。狭义的监狱仅指关押已决罪犯的刑罚执行机关。广义的监狱包括羁押犯罪嫌疑人、被告人的看守所和作为刑罚执行机关的监狱。在我国，监狱与看守所相互独立，看守所关押犯罪嫌疑人和被告人，监狱关押已决罪犯。世界上许多国家和地区不区分监狱和看守所，而是把关押犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的场所统称为监狱。为了中外监狱监督制度的对口、统一和论述方便，本文采用广义的监狱概念，如下叙述中如不加特别说明，凡是涉及到我国的监狱概念，也包括看守所。

　　由于监狱的特殊性质，它是一个相对封闭、特殊的场所，是监禁、改造和惩罚被监禁人的地方。监狱及其监管人员与被监禁人之间存在着特殊的管理与被管理的关系，容易引起监管执法权力的异化与被滥用，被监禁人的权利容易受到监狱及其监管人员以及其他被监禁人的侵犯。事实上，目前监狱执法不规范、不公正、不廉洁、不文明和侵犯被监禁人人权的问题仍然为数不少。

　　近年来，随着人民群众监督意识与人权保障意识的日益增强，以及新闻舆论监督深度和广度的扩大，监狱存在的各种问题和阴暗面逐渐被曝光。一是监狱被监禁人非正常死亡事件层出不穷，被监禁人的生命健康权受到严重侵犯。如2009年2月份云南省晋宁县看守所在押人员李荞明被“牢头狱霸”殴打致死的“躲猫猫”事件被媒体曝光后，各地看守所、监狱内发生的“喝水死”、“洗澡死”、“睡觉死”等事件连续被媒体披露，引起了社会的广泛关注和强烈批评。二是监狱执法不严，管理混乱，侵犯在押人员合法权益等问题仍然大量存在。如媒体报道的广东省茂名监狱因为管理混乱，导致在监狱内手机泛滥、毒品横行、现金流通、狱警腐败等。[2] 在我国目前的监狱、看守所管理中存在的问题，除了存在经费不足、警力配备不够、监管设施老化、在押人员生活卫生条件不符合国家标准等问题以外，还存在“牢头狱霸”、超期羁押、久押不决、乱收费、混押混管、体罚虐待在押人员、违法组织被监禁人超时超体力劳动等现象。例如，目前看守所超期羁押问题虽然有所缓解，但是隐性超期羁押问题还大量存在，许多案件久押不决，如有的被告人被羁押长达十几年案件仍未审结。三是刑罚执行不公正，监狱违法办理减刑、假释、暂予监外执行问题比较突出。例如，在2004年至2005年最高人民检察院联合公安部、司法部在全国开展的“减刑、假释、保外就医专项检查活动”中，检察机关对检察发现的减刑、假释、暂予监外执行案件问题共提出纠正意见20472件次，2009年全国检察机关共检察发现减刑、假释、暂予监外执行不当10905人次，充分说明刑罚执行领域存在问题的严重性。四是监狱系统的司法腐败问题十分严重，且呈现高发、多发、性质严重、影响恶劣等特点。例如，湖南省监狱管理局原局长刘万清等人集体腐败案就暴露了在减刑、假释、保外就医环节权钱交易问题的普遍和严重。刘万清在担任湖南省监狱管理局局长期间，利用减刑、假释、暂予监外执行审批等职务便利涉嫌受贿1100万元，且家庭巨额财产不能说明合法来源，官方通报称“刘万清利用职务之便违规审批服刑罪犯保外就医，影响极其恶劣；刘万清曾为28例罪犯的保外就医打过招呼，并从中收受9人次贿赂20.7万元。”在刘万清身后相继落马的还有湖南省监狱管理局原副局长卜中云、4名监狱长等监狱干部达130多人。[3] 从近年来人民检察院查办的监狱民警在减刑、假释、保外就医中受贿、徇私舞弊等职务犯罪案件中，可以发现监狱的司法腐败绝不是个别现象，而是具有一定的普遍性。例如，检察机关在查办某监狱刑罚执行科原科长潘某受贿案中，事先只掌握了潘某在办理减刑、保外就医中接受2名罪犯贿赂的证据，审讯中侦查人员又按照2000年以来该监狱所有减刑罪犯的名单时不时地问潘，“某某，你认识不认识”，潘某马上说“认识，他给了我多少多少钱”，最后他说“干脆把名单给我吧，看着名单我就能想起来，有给我送钱的，我就在上面画个线，标明数额。”最终，潘某共交代受贿60余万元，涉及52名行贿人。[4] 目前，社会上流传着的“提钱出狱”、“前门进、后门出”、“有钱的钱服刑、没钱的人服刑”等调侃说法，也从一个侧面反映了人民群众对于监狱刑罚执行中的司法腐败问题的关注和批评。

　　为什么监狱会出现那么多问题，而且有的问题性质那么严重，影响那样恶劣？经过调研，我们认为，监狱执法不严、管理混乱、司法腐败等问题的产生，原因是多方面的，其中监狱工作人员素质不高、有法不依、执法不严、滥用职权、玩忽职守等是主要原因、是内因，而我国的监狱监督制度不完善、现有监狱监督制度失灵或者没有发挥应有作用也是一个重要原因。从现有法律规定和监督实践分析，目前我国监狱监督制度主要存在以下问题：

　　(一)监狱监督法律制度规定不完善。从立法方面看，目前我国还没有一套系统、完整的监狱监督法律制度规定，具体体现为：一是关于监狱监督的法律规定条文很少且十分原则，可操作性差。关于监狱监督制度的少数几个法律条文零星分散在人民检察院组织法、刑事诉讼法和监狱法之中，且这些条文许多系重复规定。另外，国务院1990年制定的看守所条例已严重过时，并层级较低，不符合《立法法》第8条“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的事项只能制定法律的规定。因此，需要全国人大常委会及时制定看守所法或者《羁押法》。但是，目前这部法律的立法程序尚未启动，因此关于看守所监督的具体法律规定尤为缺乏。二是法定的监狱监督主体很少，且监督职责不够明确。从目前的法律规定看，除了人民检察院以外，法律没有具体规定其他监狱监督主体的监督职责。特别是法律对国家权力机关、行政监察机关和监狱上级主管机关、社会各界、新闻媒体等监狱监督主体的监督职责缺乏明确规定，责任难以落实。三是关于监督主体对监狱的监督内容、监督职权、手段、程序等也缺乏明确的法律规定。这导致实践中监狱监督工作无法可依，无手段可用，无程序可循，严重影响监督实效。

　　(二)监狱监督手段不健全。一是法定的监督手段很少。除了人民检察院在监狱监督中具有查办监狱监管人员的贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪，纠正违法情况或者不当减刑、假释、暂予监外执行这两种监督手段以外，法律没有明确规定其他监督手段。如检察建议是人民检察院在监狱监督中常用的一种监督手段，但是这一手段却缺乏法律的明文规定，对被监督者缺乏法律约束力。再如，实践中人民检察院在监狱、看守所设置派驻检察室，实行派驻检察的工作方式，但这种检察方式也没有法律的明文规定，因此有的同志就提出质疑，认为人民检察院派驻检察的做法缺乏直接法律依据。二是关于检察监督职权、手段的规定均为事后监督，缺乏事前监督和预防性监督的规定。如刑事诉讼法关于纠正违法、纠正不当减刑假释暂予监外执行的规定，都是事后监督的方法。实践证明，事后监督的效果不如事前监督，因为事前监督能够起到防微杜渐、预防违法犯罪和事故发生的作用。但是检察机关对监狱的事前监督没有明确的法律依据，能否监督以及监督的效果取决于被监督者接受监督的自觉性和配合与否。三是纠正违法手段缺乏强制执行力。纠正违法是法律明文规定的人民检察院对监狱、看守所的主要监督手段，但由于它缺乏强制执行力而影响了监督实效。从实质上看，人民检察院向监狱、看守所提出纠正违法意见，只有一种监督建议权，不是实体处分权，法律没有规定监狱、看守所应当纠正的义务以及不纠正后有关单位和个人应承担的法律责任。纠正违法意见能否得到执行，完全取决于监狱、看守所接受检察监督的自觉程度。这就造成实践中有的监狱、看守所对人民检察院的纠正违法意见不理不睬，既不纠正也不反馈意见，损害了法律及检察监督的权威性和严肃性。通过下表中的统计数据，可以发现监狱实际纠正数低于人民检察院提出的纠正数。

　　(三)现有监狱监督机制没有发挥应有作用。一是人民检察院的监所检察制度尚未发挥其应有的功能和作用。根据《人民检察院组织法》第5条的规定，人民检察院的职权包括对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所的活动是否合法实行监督，《刑事诉讼法》和《监狱法》等法律也有类似条文规定。从法律制度上看，人民检察院是目前法律明文规定的专门的监狱监督主体。人民检察院在内部设立了监所检察部门，专门负责对监狱、看守所的刑罚执行和监管活动进行法律监督，全国共有近12000名监所检察人员从事监所检察工作；人民检察院在大型监狱或者监狱集中的地区设立了80个派出检察院，在近95％的监狱、看守所和劳教所设立了3000多个派驻检察室，实行派驻检察，对其他小型看守所或者少数地处偏远的监狱实行巡回检察。[6] 近年来，人民检察院通过日常监督、开展专项检察活动等措施，在清理纠正超期羁押、久押不决案件，纠正不当减刑、假释、暂予监外执行，查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪，保护被监禁人合法权益等方面取得了一定的成绩。经过2004年以来的清理超期羁押专项行动，目前看守所的显性超期羁押问题基本上得到了控制。从理论上讲，作为专门的、独立的监狱监督主体，人民检察院应当在监狱监督中发挥更大的作用。但是，由于各种原因，人民检察院的监狱监督职能作用远未发挥出来。从客观上看：存在监狱检察人员少、监督任务重的突出矛盾，如有的监狱押犯5000多人，而派驻检察人员只有2～3人；法律赋予人民检察院的监督手段也十分有限。而从主观上看，也存在检察人员监督不力、不到位，派驻监狱检察机构没有发挥应有的作用的问题。事实上，在近年来媒体披露的监狱、看守所发生的非正常死亡事件的背后，不同程度地存在着检察人员监督不力或者监督失职的问题。例如，云南省晋宁县看守所发生“躲猫猫”事件后，晋宁县检察院监所检察科长兼驻看守所检察室主任赵某被免职；海南省儋州市看守所发生在押人员“洗澡死”事件后，儋州市检察院驻看守所检察室主任被免职并给予行政记大过处分，另一名派驻检察人员被给予行政记过处分。另外，一些检察院在监狱监督中存在着不依法监督、不敢监督、不愿监督、不善监督甚至监督失职、渎职等问题。有的检察院领导不重视监所检察工作，将年老多病或者素质较差的检察人员派驻到监狱、看守所工作；有的检察院对监狱、看守所的监督工作完全流于形式，派而不驻、驻而不察、察而不深的问题比较突出。另一个影响监狱检察实效的突出问题就是派驻检察人员被监管场所“同化”的问题。实践中，派驻监狱检察人员如果长时间在某一监狱、看守所工作，工作、吃、住等活动都与监管民警在一起，容易与监管民警形成熟人关系，有的还同监管民警结成了亲戚关系，甚至还有个别派驻检察人员与监管民警搞权力媾和，形成“利益同盟”，沆瀣一气，为在押人员通风报信、搞特殊照顾，或者违法为罪犯办理减刑、假释或者保外就医等。在这种情况下，久而久之，派驻检察人员就会被监管民警同化，从而产生不愿监督、不敢监督和监督不力的问题，对监管民警的违法或者职务犯罪问题视而不见、听而不闻，该发现的没有发现，或者虽然发现了，但是顾及人情关系或者自己也是利害关系人，不予纠正或者不去调查处理，甚至有的检察人员在出现了被监禁人非正常死亡等事件后，与监管民警相互包庇、隐瞒、销毁证据。由于“同化”问题的存在，有学者就提出监督者与被监督者应当保持适当的距离，因而建议取消派驻检察，全面实行巡回检察，以体现监狱监督的公正。[7]

　　二是国家权力机关和行政机关对监狱监督的制度化、规范化不够。虽然从法理上讲，县级以上人民代表大会及其常委会作为国家权力机关，可以监督作为行政机关组成部分的监狱，但是实践中各级人大及其常委会对监狱的监督一直处于虚置的状态，极少启动监督程序，对监狱的执法活动也不实行个案监督。实践中也时有人大常委会组织部分人大代表到监狱、看守所视察，而实质上这种视察活动带有慰问、调研或者参观的性质，人大代表往往是听听监狱、看守所领导的介绍和工作汇报，到监室、食堂、劳动车间参观一下，很少有人大代表听取在押人员的诉求，或者向监狱、看守所提出改进工作的具体建议和意见。作为监狱、看守所的上级主管机关的司法行政机关和县级以上公安机关，对监狱、看守所也负有监督的职责，但是这种上级对下级的监督属于内部监督，毕竟存在“自己人监督自己人”之嫌疑，在实践中作用有限。根据《行政监察法》的规定，行政监察机关虽然也有权监督监狱，调查处理监狱、看守所民警在执法活动的违法、违纪行为，并可以给予有关责任人员以纪律处分。但是，除非发生有重大社会影响的案件，行政监察机关对个别案件介入调查以外，[8] 平时行政监察机关很少对监狱、看守所及其民警的违法、违纪案件进行监督调查。

　　三是法院对监狱的监督范围狭窄且缺乏有效性。目前，法院对监狱权力的监督制约只能体现在通过减刑、假释案件的审理，对监狱的减刑、假释提请建议权予以制约，以及对监狱、看守所及其监管人员侵犯被监禁人人身权利的行为决定国家赔偿。虽然法律规定减刑、假释案件的最终裁决权在法院，但是实践中由于减刑、假释的建议权在监狱，监狱是否提请、何时提请、建议减刑幅度多少都属于监狱的行政自由裁量权。如果监狱不提请建议减刑、假释，法院就无从审理。加之法院在实践中不具体掌握罪犯的服刑表现，所以在审理中往往也是根据监狱的建议材料进行书面审查，往往是监狱建议的材料是什么，法院就只能审查什么。监狱实行“计分考核、以分计奖、以奖减刑(假释)”制度，在监狱呈报的分数、奖励确定的情况下，法院如果没有充足的理由和确切证据推翻罪犯所获的分数或者奖励，也只能按照监狱的建议裁定减刑或者假释。所以在实践中，很多地方的法院对大多数减刑、假释案件的审理几乎变成一种“法院盖章式”的形式化、走过场的程序，并不能有效制约监狱的减刑、假释建议权。此外，司法实践中法官在减刑、假释案件审理中的暗箱操作、自由裁量权过大，也使得法院对监狱减刑、假释建议权的监督制约缺乏中立性和公正性。

　　(四)社会和新闻舆论对监狱的监督缺乏法律保障。社会和新闻舆论对监狱的监督是实践中社会影响最大、最有力度的监督形式之一，在促进政府依法执政、维护司法公正、反腐败等方面取得了很大成效。但是，这种监督不是一种法定的监督方式，法律没有赋予新闻媒体、记者和网民任何对监狱的监督手段，监督行为也没有法律上的强制力和拘束力。例如，在云南省晋宁县看守所“躲猫猫”事件成为新闻舆论热点后，经云南省委宣传部副部长伍皓发起，15名网民代表组成调查委员会，参与调查“躲猫猫”事件的真相，但是由于网民调查没有法律依据，所以最后网民调查委员会发布调查报告称，查看监控录像和会见当事人的要求都被拒绝，探寻真相还是要靠司法机关。[9] 由于新闻舆论监督缺乏法律依据和手段保障，因此在实践中有的监狱、看守所会以依法维护监管安全、保守国家秘密等借口来抵制媒体和记者的调查采访，使新闻舆论监督监狱的力度和效果大打折扣。

　　二、域外监狱监督制度的比较及对我国的启示

　　监狱是随着国家的产生而产生的，但是监狱监督制度却不是随着监狱的产生而同时产生的。只有在人类历史发展到一定阶段，权力监督制衡理念和人权保护意识增强后，监狱监督制度才逐步产生。例如，18世纪意大利的有些自治地区开始设立“囚犯保护人”制度，囚犯保护人要定期巡视监狱，会见囚犯，为囚犯申诉不平，还可以根据一定的理由要求对囚犯减刑或释放。[10] 从当今世界各国的法律制度看，监狱监督制度是绝大多数国家不可或缺的制度。目前，世界各国对监狱监督制度的必要性和重要性具有高度共识，并对监狱监督制度予以重视。有关国际公约和联合国有关机构制定的具有法律约束力或者示范性的国际性法律文件对监狱监督制度的规定也体现了这一点。例如，《联合国大会关于禁止体罚、禁止非人道和非体面地对待犯人的议定书》要求各国政府要“建立独立的、能够自由检查和报告羁押场所的国家防范机构。”联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》中规定：“为了监督有关法律和规章的严格遵守，应由直接负责管理拘留或监禁处所的机关以外的主管当局所指派并向其负责的合格而有经验的人员定期视察拘留处所。只要不违反为确保这种处所的安全和良好秩序而定的合理条件，被拘留人或被监禁人应有权同视察拘留或监禁场所的人进行自由和完全保密的谈话。”为了更好地完善我国的监狱监督制度，本文有必要简要介绍世界其他国家和地区的监狱监督制度，并对中外制度进行比较，以期获得一些有益启示。

　　(一)域外监狱监督制度的特点及比较

　　一是监狱监督主体多元化。世界其他国家和地区有权对监狱进行监督的主体都不是单一的，而是呈现多元化的特点。这些监督主体包括议会、行政机关、法院、检察机关、专门监狱监督机构、非政府组织或者民间组织、新闻媒体等。这些监狱监督主体既有内部监督机构，也有外部监督机构；既有具有官方监督机构，也有民间监督机构。这些监狱监督主体对监狱进行监督都有法律的明文规定和授权。例如，根据《俄罗斯联邦刑事执行法典》等法律规定，俄罗斯的监狱监督主体包括：(1)俄罗斯联邦的联邦委员会委员、国家杜马及联邦各主体的国家权力机关；(2)法院；(3)检察院；(4)上级行政机关及其公职人员，包括俄罗斯联邦总统、总理以及联邦各主体的总统和政府首脑、地方自治机关的首脑、监狱的上级机关公职人员；(5)社会团体；(6)大众信息媒体。大众信息媒体的代表和其他人员有权在取得监狱或其上级机关的专门许可后造访刑罚执行机构和机关。 [11] 我国香港地区的监狱监督主体也是多元的，包括香港的立法会、法院、惩教署、申诉专员、太平绅士、香港人权监察、香港善导会、香港戒毒会等， [12] 他们可以通过巡视、走访监狱、听取和受理被监禁人的申诉、帮助被监禁人等方式对监狱进行监督。监狱监督主体的多元化，能够保证各种监督主体对监狱进行全方位、多角度、多层次地监督，确保监狱的刑罚执行和监管活动依法进行，有利于保护被监禁人的合法权利。而我国与其他国家和地区相比，法定的监狱监督主体很少，专门的监狱监督机关只有人民检察院，各人民团体、社会组织、新闻媒体等虽然可以对监狱进行社会监督，但是这些监督均不是法定监督，它们对监狱的监督不能产生强制性的法律后果。

　　二是监狱监督法律制度较为完备。除了监狱监督主体法定化以外，世界其他国家和地区大多通过立法详细、具体规定了监狱监督的职权、范围、内容和手段，有的国家立法规定甚至具体到监狱监督机构多长时间要到监狱视察、视察监狱的范围、查阅资料的权限等。各国法律都规定了较为完备的监狱监督手段，包括：(1)视察、巡视或者检查监狱。各国法定的监狱监督主体的官员或者代表均可以不受限制地视察监狱的任何场所，与被监禁人在不受监听的情况下进行秘密谈话等。(2)受理被监禁人诉求。(3)提交或者公开报告。将监狱情况向有关部门报告或者向社会、新闻媒体公开，既是监狱监督机构的义务，也是监督监狱的方式之一。如英国皇家监狱督察院主要负责就监狱条件和被监禁人待遇提交专门报告，该机构的工作人员对监狱检查后应形成专门的督察报告，向社会发布，督促监狱对有关工作进行改进。(4)向监狱提出意见和建议。各国的监狱监督主体发现监狱在刑罚执行、狱政管理、被监禁人待遇等方面存在问题，均可向监狱或者其主管机关提出纠正或改进的意见或建议。与其他国家和地区相比，我国的监狱监督制度立法相关规定十分原则，对监督的具体内容、职权、手段等规定得不明确或者根本没有规定，可操作性不强。如在监狱监督内容上，保护被监禁人人权普遍受到世界各国的重视，是各国监狱监督的重点。而我国法律没有明确规定保护被监禁人合法权益是检察机关的法定职责。

　　三是监狱监督主体的独立性、中立性和专门性较强。从监督原理看，为了保证监督的有效性和权威性，监督者应当和被监督者利益无涉，不存在利害关系。要对监狱进行有效、客观、公正的监督，离不开中立、超然的第三方，因此世界各国都注重强调监狱监督主体的独立性、中立性和专门性。例如，英国的皇家监狱督察院及监狱监察专员、挪威的议会行政监察官、南非的监狱司法督察局、西班牙的执行监督法官、法国的监狱监督委员会等都是独立与监狱及其主管机关之外的中立的监督机构，可以不受任何干涉对监狱进行监督。例如，英国皇家监狱督察院作为国家机构，由监狱督察总长领导，完全独立于政府和监狱管理总局。挪威议会行政监察官由议会选出，有权独立履行其职责，不受议会和任何其他政府机关的干涉。议会行政监察官的任务是代表议会监督全国的行政机关，包括监狱。在挪威，任何被监禁人、被羁押或者被拘留的人士，如果认为受到了行政机关的不公平对待，都可以向行政监察官投诉。 [13] 再如，为保证监督委员会的中立性，法国法律规定监狱长及其下属成员、其他与监狱有关的人员不得参加监狱监督委员会。在我国，除了人民检察院以外，法律没有规定其他独立的、中立性的监狱监督机构。

　　四是由检察机关监督监狱是世界上很多国家的通行做法。从检察制度的发展历史看，“监督是人民检察院与生俱来的固有属性” [14]。由检察机关监督监狱，并非中国特有，也是世界很多国家的做法。1990年联合国《关于检察官作用的准则》规定：“检察官应在……监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用”；“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”检察官监督法院刑事判决的执行，当然包括对执行刑罚的监狱的监督。检察机关也有调查和起诉监狱的公务人员贪污腐化、滥用权力、严重侵犯被监禁人人权的犯罪的职权。大陆法系大多数国家赋予了检察官指挥行刑并监督监狱刑罚执行的职权，检察官可以随时视察监狱，听取犯人的控告、申诉。例如，法国的检察官监督刑罚执行，共和国检察官和总检察长可视察监狱，必要时应随时视察，听取犯人的申诉；对于执行法官作出的决定，检察官、共和国检察官可以提出抗诉或者上诉至本地法院的上诉庭。 [15] 日本检察官负有指挥并监督裁判执行的职能，可以指挥停止执行刑罚，巡视刑事设施，受理被收容人员的申诉或控告以保障其权利。 [16] 英美法系有些国家和地区也有检察机关监督监狱的制度，例如澳大利亚的新南威尔士州设立了惩治服务部门的检察长，惩治部门负责管理18岁以上被法庭判刑的人，检察长可对惩治部门进行独立调查，检查工作人员的道德操行。 [17] 俄罗斯、匈牙利、斯洛伐克等许多东欧国家的检察机关在监督监狱方面具有广泛的职权。例如，根据匈牙利的《宪法》和《人民检察院法》，检察官应当听取被关押人员的控诉，定期视察羁押场所，对事故、罪犯死亡等特殊事件展开调查，监督监狱的收监、羁押和释放的合法性等；法律要求监狱承担服从检察官作出的有关遵守法律以及羁押条件方面的指令。斯洛伐克的检察官监督监狱时，有权随时检查监狱，自由到达任何地点，有权检查与剥夺或者限制人身自由有关的文件，在没有其他人在场的情况下与被关押人进行交谈。监狱官应允许检察官进入任何部门，向检察官及时报告所有可能影响成功处置被判刑人的事实与事件，执行检察官发布的有关遵守刑罚执行等规定的命令，并根据检察官的请求向其提交有关刑罚执行的文件与案卷。匈牙利、斯洛伐克、拉脱维亚的检察官在监督监狱时还具有一定的实体处分权，如有权决定释放那些没有法律依据而关押的人员或者超期关押的人员等。 [18] 与上述国家相比，我国的人民检察院没有指挥行刑的权力，不直接介入监狱的执法活动，它虽然有权监督监狱的刑罚执行和监管活动，可以提出纠正意见，但它没有实体决定权，同时法律也没规定监狱按照人民检察院的纠正意见纠正违法的义务和不纠正的法律责任。

　　五是世界各国的法院都有权监督监狱，且对监狱执法行为进行司法审查的监督模式是国际通行做法。法院是社会正义的最后一道防线，由法院监督监狱是世界各国的通行做法并被有关国际性法律文件所确认。例如，《被监禁人待遇最低限度标准规则》第36条中规定“被监禁人应可按照核定的渠道，向司法当局提出请求或申诉。”各国法院监督监狱的形式大致有两种：一是设立专门法官负责监督监狱与刑罚执行，如法国的刑罚执行法官、西班牙在监狱设立的执行监督法官和意大利的监察法官等。这些法官既有部分刑罚执行实体决定权，也有通过受理被监禁人诉求、巡视监狱、提交报告等形式监督监狱的职权。 [19] 二是通过司法审查的方式监督监狱。从世界范围看，无论是大陆法系还是英美法系的国家和地区，被监禁人对监狱的决定、对监狱侵犯其权利的行为不服，一般都有权可以起诉至法院，由法院进行司法审查，如美国、德国、日本等国和我国香港地区。美国联邦最高法院曾经指出，美国受刑人并不完全丧失宪法上所规定的保护，“宪法与美国监狱之间并无铁壁隔绝”。在美国，受刑人有权就司法上可被审理的任何争端提起诉讼，有权不受阻碍地向法院提出申诉，请求对监狱的各种决定进行司法审查。 [20] 与国外相比，我国的法院对监狱监督的范围很窄，仅限于对减刑、假释案件的审理和对监狱、看守所及其工作人员侵犯被监禁人人身权利的行为决定国家赔偿。根据我国目前的法律规定，监狱对被监禁人的通信、会见、离监探亲、使用戒具、武器等决定或行为，警告、记过、禁闭等行政处罚，罪犯均不能向法院起诉，寻求司法救济。从理论上讲，“权利依赖救济”，“权利与救济不能分割，救济的性质决定权利的性质。” [21] 保护被监禁人的权利，离不开法院的司法救济，因此我国需要借鉴外国法院监督监狱的有关制度，扩大法院监督监狱的职权。

　　六是非政府组织监督监狱的作用日益增强。随着法治化、司法民主化的日益加强，世界许多国家和地区的非政府组织或者民间组织在监督监狱方面发挥越来越重要的作用，有很多国家还通过立法明文规定了这种监督制度。例如，德国的监狱顾问委员会，日本的刑事设施视察委员会，韩国的国家人权委员会，荷兰的监狱监督委员会、刑罚执行监督与青少年保护委员会， [22] 英国的监狱和缓刑特别巡视委员会，澳大利亚的官方访客、人权及机会平等委员会，西班牙的“人民人权卫士”等。例如，德国的监狱顾问委员会成员可接受犯人的申请、建议和控诉，可了解有关关押、劳动、职业培训、膳食、医疗和改造情况。犯人与顾问委员会成员的通信不受监督，在委员会成员探访监房时，犯人可以不受监督地与他们自由交谈，直接反映自己的愿望和请求。 [23] 韩国的国家人权委员会能够进入任何监禁场所，以便调查引起它关注的案件，如仅仅在2002年，该委员会就处理了1113件有关监狱方面的控诉。 [24] 我国目前法律尚没有非政府组织或者民间人士监督监狱的制度规定。

　　(二)域外监狱监督制度给我们的启示及思考

　　1.我国的监狱监督法律制度不完善，应当通过立法完善监狱监督法律体系。一是应当通过立法实现监狱监督主体的多元化。特别是需要建立法院对监狱执法行为的司法审查制度、非政府组织监督监狱的制度等。二是需要法律明确规定监督主体对监狱监督的内容和范围，特别是需要将保护被监禁人的人权作为监狱监督主体的重要职责加以规定。三是需要从法律上完善监狱监督主体的监督职权和监督手段。监狱监督主体如果没有有效的监督职权和监督手段，则无法实现有效的监督。因此，只有从法律上明确规定监狱监督主体的职权和监督手段，监督主体才能畅通监督渠道，有效地获取监督信息，发现监狱执法中存在的问题，并有针对性地采取手段监督监狱，保护被监禁人的权利。

　　2.我国应坚持和完善人民检察院的监狱检察制度。从世界范围看，多数国家都重视检察机关对监狱的监督，许多国家还详细规定了检察官监督监狱的制度，赋予了检察官对监狱广泛的监督职权和强有力的监督手段，包括部分实体处分权。我国应当借鉴这些国家的有益制度和做法，在坚持的基础上，改革与完善人民检察院的监狱检察制度。目前，我国的检察机关在监督监狱方面的确还存在着监督不力等问题，受到社会和法学界的批评， [25] 但是这些问题是由于监狱检察法律规定不完善、检察工作机制不健全、检察人员素质不高等多种原因造成的。30多年的检察实践证明，作为一种法定的、专门的有权监督，检察机关在监督监狱、保护被监禁人人权方面发挥了很大的作用，我国的监狱检察制度具有很大的优越性，作用也是其他监督所不能替代的，不应该被取消，而是应该加以完善。试想，如果没有人民检察院对监狱、看守所的监督，还能有什么更好地监狱监督机构和监督制度来替代它？

　　3.应当注重和完善新闻媒体监督监狱的法律制度。我国的一些监狱存在监管执法不严、管理混乱的问题，得不到及时有效的监督纠正，除了上述监狱监督制度不完善的原因以外，我国新闻舆论监督制度的不完善和监督力度的不强是一个非常重要的原因。因为监狱相对十分封闭，有关监狱的执法信息和负面问题很难被新闻媒体获取，新闻舆论对监狱监督不到或者很少监督，所以才会使监狱的问题长期不为社会所关注和监督，得不到监狱、看守所上级主管机关的重视。正是因为新闻舆论对检察机关的监督少，才会导致检察机关监督监狱不力的问题不为社会所知，不能够引起检察机关高层领导的重视。新闻舆论监督力度的强弱与否是决定各种监狱监督主体向监狱提出的意见和建议最终效果的关键因素。目前我国监狱监督机构向监狱提出的意见和建议一般都是建议性的，没有法律上的强制执行力。但凡是新闻舆论监督比较发达的国家和地区，法定的监狱监督主体的监督意见或建议一般都会被监狱采纳。如果没有有效的新闻舆论监督，缺乏强大的外部舆论压力，监狱就可能不重视监狱监督主体提出的意见或建议，或者不理不睬，该纠正的不纠正，该改进的不改进。

　　阳光是最好的防腐剂，只有让更多的阳光照进监狱，照在被监禁人身上，才能最大限度地防止监狱权力的滥用，保障被监禁人的人权。社会和新闻舆论就是阳光。关于新闻舆论监督公权力的法理必要性和重要性的论述不胜枚举。“第四种权利说”是西方学界关于新闻舆论监督性质最普遍、最流行的说法，如，“自由报刊应该成为对行政、立法、司法三权起到制衡作用的第四种权利” [26]，公民的言论自由和新闻舆论监督是与行政、立法、司法三权并立的一种权力。 [27] 但是，笔者认为，公民的言论自由以及由其衍生出的新闻自由是高于行政、立法、司法三权的一种权力(权利)，它可以监督立法权、行政权、司法权三权。诚如冯亚东教授所言：“国家的权力基于芸芸众生的让渡而形成，而众生们唯一不可让渡的权力是言论的自由；这种个人的权力并非像一些西方学者们所称的是平行于立法、行政、司法三权之外的第四权力，而应当看作是凌驾于国家三权之上的居于一种至高极尊地位的权力。” [28] 目前，社会和新闻舆论监督监狱的作用正在日益凸显，报纸、电视、网络等媒体在监督监狱方面正在发挥越来越重要的作用，新闻舆论监督也从某些方面促进了检察机关对监狱的监督。近年来，新闻媒体对监狱进行监督的成功案例很多，如“躲猫猫”事件等监狱被监禁人非正常死亡事件被媒体报道后，很快就引起人民检察院的重视，最后使案件真相得到查清，有关责任人员被依法依纪追究了责任。2009年3月互联网上一篇举报广东省茂名监狱管理混乱与狱警贪腐的帖子被各网站迅速转载后，很快便引起了广东省有关部门的重视，广东省检察院和有关部门迅速组成调查组进入茂名监狱进行调查，最后依法查处了一个涉及监狱长成加增(成后被法院判处有期徒刑11年)等多人的重大司法腐败窝案。 [29]

　　域外的社会和新闻舆论监督监狱的制度和做法可以给我们很大启示。例如，俄罗斯就将大众信息媒体监督监狱法定化，为新闻舆论监督监狱提供了有效法律保障。联合国预防酷刑委员会、欧洲预防酷刑委员会等国际组织视察监狱后，并不直接将改进意见提交给该监狱，而是提交给监狱所属国政府，并向社会公开发布，促使监狱所属国政府充分考虑其国际形象，而作出改进监狱的措施。荷兰的刑罚执行和青少年保护理事会向司法部长提出的建议在政府期刊上、专业杂志上以及理事会的网站上向社会公开，为任何感兴趣的人提供有关信息， [30] 这样既提高了监狱监督的透明度，又能借助社会和新闻舆论的力量提高改进建议的效力。从我国的监狱监督现状看，新闻舆论监督和人民检察院的监狱检察制度是两种最重要的监督制度，但它们之间没有形成良好的互动关系。检察监督和新闻舆论监督各有优缺点：检察监督是一种法定的有权监督，能够产生强制性的法律效果，但其缺点是监督触角缺乏，监督信息来源有限，监督时间滞后，纠正违法和检察建议的监督手段刚性不足，在外部社会舆论环境不好的情况下，人民检察院的法律监督会遇到各种外部阻力和干扰。同时，社会上也存在“谁来监督监督者”的质疑，因为人民检察院作为监督者，其权力也有可能滥用或者不作为，存在司法腐败或者监督不力、监督失职渎职的可能。新闻舆论是当代社会满足公民知情权、监督权的最有效途径，实质上是人民群众的监督。新闻舆论监督具有触角广泛、覆盖面广、传播速度快、社会影响大等优点，它可以为人民检察院提供许多有效的监督信息和线索，营造良好的外部舆论氛围，帮助排除检察监督中遇到的各种干扰和阻力。同时，新闻舆论监督又是对人民检察院的一种监督和制约，可以促进检察监督，可以防止人民检察院权力滥用、监督不作为、派驻检察人员被监狱“同化”、监督者与监狱权力媾和等问题。新闻舆论监督的缺点就是它不具有法律上的强制力，刚性不足，是一种“软监督”。 [31] 在这种情况下，要强化对监狱的监督，新闻舆论监督和检察监督应当相互结合，实现优势互补，形成良好的互动关系，即新闻舆论监督为检察监督提供监督资源和信息，同时又能够监督检察机关，防止检察机关在监督监狱方面监督不作为或者监督不力；检察监督为舆论监督提供法律支撑，根据新闻舆论提供的线索和信息调查处理监狱及其工作人员的违法或者职务犯罪问题，有效监督监狱，这样必然会收到良好的监督效果。

　　三、改革与完善我国监狱监督制度的设想和建议

　　为了有效制约监狱权力，保护被监禁人的合法权益，必须强化监狱监督。随着我国经济社会的发展，监狱被监禁人人权保障的状况和监狱、看守所执法活动的公正性、规范性越来越受到社会各界的关注，完善监狱监督制度十分必要。通过介绍和对比中外监狱监督制度，可以发现世界其他国家和地区的监狱监督制度有许多可资借鉴之处。我国完全可以而且应当博采众长，借鉴世界上其他国家和地区在监狱监督方面好的制度和做法，进一步完善我国的监狱监督制度。

　　(一)从立法方面完善监狱监督法律制度

　　法律制度的完善，立法是前提，只有法律规定明确、具体、完备，才能从根本上完善监狱监督制度。目前，我国需要从立法上完善监狱监督的主体、范围、手段和方式，建立专门监督与其他监督相结合，全方位、立体化、多手段的监狱监督体制。具体建议是：

　　第一，建立多元化的监狱监督主体。我国可以借鉴俄罗斯等国和我国香港地区的监狱监督制度，在法律中明确规定：国家权力机关、监狱上级主管行政机关、行政监察机关、人民法院、人民检察院、各政党、人民团体、社会组织、新闻媒体和普通公民有权对监狱、看守所的执法活动进行监督。(1)县级以上人大常委会可以受理被监禁人的申诉、控告，开展监狱法等相关法律实施情况的大检查，组织人大代表视察、巡视监狱、看守所，就监狱、看守所存在的问题询问或者质询监狱、看守所或者其上级主管行政机关。人大代表对于监狱、看守所的执法情况，有权提出批评和建议。(2)建立独立的、专门的半官方组织或者民间组织监督监狱的制度。这些组织有权通过巡视监狱、听取被监禁人控诉等方式监督监狱。例如，有的学者建议我国根据《反酷刑公约》等国际条约并借鉴其他国家的制度，建立国家监狱服刑人员人权保护机构。 [31] 笔者赞同这一观点，建议我国建立独立性的中央和省级监狱被监禁人保护委员会，并通过法律明确规定其地位、监督职权和监督手段。(3)建立监狱执法监督员制度。目前，有的地方的监狱管理机关、监狱从社会各界人士中聘请执法监督员或者巡视员，邀请他们通过视察、巡视监狱、提出建议和意见等形式来监督监狱的执法情况。例如，2001年以来，河南省第一监狱已经聘请了三届监狱执法监督员；2009年3月，辽宁省监狱管理局在全省范围内聘请了32名执法监督员；吉林省辽源市人民检察院和公安局在全市试点羁押巡视制度，由从社会中聘请的巡视员巡视看守所。 [33] 笔者认为，由执法监督员监督监狱是一个很好的思路，但是这一制度尚未法制化，而且由监狱及其上级主管机关聘请执法监督员来监督监狱的做法存在一定的缺陷，如被聘请的执法监督员可能是监狱一方刻意选择的熟人，有的不具备相应的监督能力和水平等。因此，笔者建议，监狱执法监督员应该由地市级以上人大常委会等具有一定超然性的国家机关来选任或者聘请，同时，应通过法律明确规定执法监督员的资格、条件及其监督监狱的职权、手段和程序等。

　　第二，实现监狱监督内容的法定化。法律应当规定，各种监狱监督主体可以对监狱的刑罚执行活动、羁押监管活动、对被监禁人的奖励、处罚等执法活动进行监督，保护被监禁人的合法权益，包括被监禁人作为一般公民应享有的未被剥夺的权利以及法律规定的被监禁人所享有的特殊权利，如要求解除或者变更刑事强制措施的权利、辩护权、申诉权、控告权、举报权、通信权、会见亲属权等。

　　第三，完善监狱监督职权、手段和方式。建议我国立法根据监狱监督主体的不同，分别赋予它们以下监督职权、手段和方式：(1)监狱监督机构的工作人员和代表可以不经过监狱许可随时对监狱进行巡视、检查，可以进入临狱的任何部位进行检查。因为要监督监狱，就必须实地接触监狱、了解监狱，不到监狱进行实地视察，就不可能发现问题、受理被监禁人投诉，更谈不上进行有针对性的监督。(2)监狱监督机构的工作人员或者代表有权与被监禁人进行秘密、自由地谈话，谈话时监狱监管人员不得在场。监督机构的官员或者代表与被监禁人秘密谈话且监狱官员不得在场监听是各国的通行做法，目的是为了消除被监禁人害怕打击报复等各种心理顾虑，确保被监禁人能够自由、真实地表达意见、反映情况，进行申诉、控告、举报。(3)受理被监禁人的各种诉求。(4)对被监禁人的投诉、监狱发生的死亡、事故等进行调查。调查时，可以查看监狱所有的执法资料，向被监禁人等有关人员调查取证，要求监狱提供有关执法资料和信息，监狱应当予以配合。(5)县级以上人大代表可以就监狱执法中的问题和被监禁人投诉的个案向监狱或者其上级主管机关提出询问和质询。(6)发现监狱执法中的违法行为或者狱政管理、被监禁人待遇等方面的问题后，上级主管行政机关可以责令监狱立即纠正或者整改，其他监督主体可以向监狱提出纠正意见或者建议。(7)调查处理监狱及其工作人员的职务违法或犯罪行为，给予相关责任人员纪律处分，或者提出给与纪律处分的建议等。

　　(二)重点完善监狱检察监督制度

　　人民检察院的监狱检察制度，是中国特色社会主义司法制度特别是检察制度的一个特色。从当前的监狱监督实践看，监狱检察是一种主要的监督和专门机关的监督，在监狱监督制度体系中居于核心地位，具有其他监狱监督制度不可比拟的优越性。但是，由于我国的监狱检察制度尚不完善，其应有的功能和作用没有充分发挥，因此我们需要借鉴世界上其他国家和地区的监狱监督制度，通过立法，从体制和机制上改革和完善我国的监狱检察制度。具体建议包括：

　　1.法律应当明确规定人民检察院对监狱刑罚执行和监管活动的监督职权、监督范围、监督手段和监督程序。人民检察院监督监狱的收监、羁押、刑罚变更执行和释放被监管人的合法性；检察人员应当听取被监禁人的控告、举报、申诉；调查监狱内发生的事故、被监禁人死亡等事件；检察人员有权随时检查监狱，自由到达监狱的任何地点，有权调取、检查监狱的执法文件、资料和信息，有权在监狱工作人员不在场的情况下与被监禁人进行秘密谈话；人民检察院可以通过与看守所的监控系统和执法信息系统实现联网，对监狱的刑罚执行和监管活动的实现实时、动态监督；检察人员负责对继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的必要性进行审查，认为没有必要继续羁押的，有权向有关机关提出释放或者变更强制措施的检察建议；人民检察院有权要求监狱立即释放那些没有法律依据而被关押的人员以及被超期羁押的人员，可以责令监狱及其工作人员立即停止违法行为等。

　　为了突出对被监禁人生命权的保护，建议法律明确规定，对监狱内发生的被监禁人死亡案件，人民检察院应当依法进行检察。根据《监狱法》第55条规定和《看守所条例》第27条等规定以及实践中的做法，被监禁人正常死亡(即因病死亡)的，由监狱方作出医疗鉴定；被监禁人非正常死亡的，由人民检察院组织检验、鉴定，进行调查处理。但是，由于监狱方在被监禁人死亡案件中是直接利害关系人，由它们组织调查鉴定，缺乏中立性和独立性。为什么实践中被监禁人死亡后监狱方会得出“躲猫猫死”、“洗澡死”、“喝水死”等所谓正常死亡的结论，而最终调查结果被监禁人却是非正常死亡？原因就在于法律规定了正常死亡由监狱方作出鉴定，监狱、看守所及其监管人员为了防止被追究责任和承担赔偿责任，就有可能故意掩盖被监禁人的死亡真相，将非正常死亡鉴定为正常死亡。实践中监狱方报告的许多正常死亡事件，最后检察机关的调查结果却是非正常死亡。因此，为了保证对被监禁人死亡案件调查的中立性和真实性，法律应当规定被监禁人死亡案件都应由检察机关负责检察监督。

　　2.建立健全人民检察院对监狱刑罚变更执行活动的同步监督机制，赋予人民检察院刑罚变更执行的审查提请权。为了在刑罚变更执行领域实行分权制衡，更好地监督监狱的刑罚变更执行活动，建议法律改变现行的由监狱直接建议、呈报减刑、假释、暂予监外执行的做法，赋予人民检察院对罪犯减刑、假释、暂予监外执行的审查提请权，具体建议是：监狱认为罪犯符合刑罚变更执行法定条件的，应当向人民检察院提出减刑、假释、暂予监外执行的建议，并将有关罪犯的材料送人民检察院审查。罪犯认为自己符合减刑、假释、暂予监外执行法定条件而监狱没有提出建议的，可以直接向人民检察院提出申请。人民检察院经审查监狱的建议材料或者罪犯的申请，认为罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行条件的，向人民法院提出对罪犯减刑、假释、暂予监外执行的建议。最后由人民法院进行审理，作出是否对罪犯减刑、假释、暂予监外执行的裁定。这样，刑罚变更执行权就可以被合理划分为建议权、审查提请权和审理裁定权，形成监狱、人民检察院、人民法院三方分工负责、相互制约的刑罚变更执行司法体制，人民检察院通过介入刑罚变更执行程序，变事后监督为同步监督，可以更好地监督监狱的刑罚变更执行活动。人民检察院对减刑、假释、暂予监外执行进行事前监督，要重点监督监狱对罪犯的计分考核、奖励、处罚等活动。

　　3.完善人民检察院监狱检察的纠正违法和检察建议制度。(1)赋予人民检察院对监狱违法行为的调查权。人民检察院调查监狱及其工作人员的违法行为，可以询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者罪犯改造材料等文件材料，对受害人可以进行伤情检查和鉴定，可以要求被调查的机关和人员提供有关的文件、卷宗等材料，暂扣、封存可以证明违法行为的文件、卷宗等材料，要求被调查的机关和人员就调查事项涉及的问题作出解释和说明，要求有关部门和人员协助调查。因为纠正违法，首先是发现违法，而要发现违法，必须赋予人民检察院调查权。“人民检察院对检察权所及范围内的事项进行调查，以便了解事实真相，是行使检察权的先决条件。法律赋予人民检察院的调查权，也就因此而成为检察权的一个基本构成要素。” [34] 人民检察院如果没有调查就不可能发现违法，取得违法的证据。人民检察院不仅要有职务犯罪侦查权这一特殊的调查权，而且对于监狱刑罚执行和监管活动中的违法行为也应该有调查权，这是保持检察权的完整性、有效发挥检察监督职能的必需。(2)赋予人民检察院检察建议权。建议法律规定：人民检察院认为监狱工作人员违反法律应当给予纪律处分的，应当依法向主管机关提出给予有关责任人员纪律处分的检察建议，认为违法的有关监管人员不适宜继续直接管理被监禁人的，应当建议监狱或者主管机关更换监管人员。(3)增强纠正意见和检察建议的强制执行力和法律效力。建议法律规定：人民检察院提出纠正违法意见的，监狱应当纠正并将纠正情况书面回复人民检察院。对于无正当理由拒不纠正的，应当依法追究有关人员的责任。对于人民检察院提出的检察建议，监狱等机关无正当理由的应当采纳并反馈处理或者整改情况，不采纳建议的，应当说明理由。(4)完善对纠正违法意见异议的解决机制。为避免人民检察院监督权的滥用，提高监督质量，也应赋予监狱对纠正违法意见的异议权。对于监狱不服人民检察院的纠正违法意见的救济程序，建议法律借鉴刑事诉讼法中公安机关不服人民检察院不批准逮捕、不起诉决定的“复议＋复核”制度，规定：监狱对人民检察院提出的纠正违法意见有异议的，可以在收到纠正违法通知书后7日内向人民检察院提出复议。人民检察院应当在7日内进行复议，经过复议认为纠正违法意见正确的，应当作出维持纠正违法意见的决定，认为纠正违法意见错误的，应当作出撤销纠正违法意见的决定，并及时将撤销纠正违法意见书送达监狱。监狱对人民检察院维持纠正违法意见的决定仍然不服的，可以向上一级人民检察院提请复核。上一级人民检察院应当及时复核，经复核认为下级人民检察院的纠正违法意见正确的，应当通知下级人民检察院和监狱执行；认为下级人民检察院的纠正违法意见不正确的，应当通知下级人民检察院予以撤销。

　　4.建议法律明确规定并完善人民检察院的派驻检察和巡回检察监督方式。首先，建议法律明确规定人民检察院对监狱进行法律监督，可以派驻检察或者巡回检察的方式。其次，应当完善派驻检察工作制度，解决派驻检察人员“派而不驻、驻而不察、察而不深”的问题。检察机关需要建立健全以下制度：(1)派驻检察官巡视制度。派驻检察官应当定期和不定期地深入被监禁人生活、学习、劳动三大现场和禁闭室、会见室等部位进行巡视检察。(2)检察官信箱制度。检察官信箱应当进入被监禁人的监室，能够让被监禁人自由、方便地投放各种诉求信件。(3)被监禁人约见检察官制度和派驻检察官与被监禁人谈话制度。(4)被监禁人死亡及监管事故检察制度。(5)受理被监禁人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉制度。(6)监督责任追究制度。凡是因为派驻检察人员监督不力、监督失职渎职，造成监狱发生被监禁人死亡等事故的，应当依法、依纪追究有关检察人员的责任。第三，应当规范巡回检察制度，明确规定巡回检察的适用对象只能是常年关押人数少于500人的小型监狱和低度戒备等级的监狱、看守所。对于大中型监狱和高度、中度戒备等级的监狱，应该实行派驻检察的方式。检察人员到监狱进行巡回检察，每月时间不少于3次。

　　5.加强人民检察院监狱检察队伍建设和监督保障建设。一是国家应当适当增加派驻监狱检察人员的编制，解决监狱检察中存在的检察人员少、监督任务重的矛盾。二是应当建立和落实派驻检察人员定期轮岗交流和任职回避制度，有效解决派驻检察人员的“同化”问题。派驻检察人员在同一监狱工作5年以上的，必须轮岗交流；对于近亲属为监狱警察以及与监狱警察有其他利害关系的检察人员，应该按照干部管理制度的有关规定，实行任职回避。三是派驻检察室应当实现与监狱、看守所的执法信息联网，实现执法信息自由交换和动态监督，通过办公自动化，减少检察人员的工作量。四是实行人民检察院对等监督监狱制度。在当前国家机关公务员等级观念仍然很强的背景下，为提高监督的实效，应当实行人民检察院对等监督监狱、看守所制度。对于监狱，除了由派出人民检察院检察以外，应当由地市级检察院进行派驻检察或者巡回检察；对于看守所，由主管该看守所的公安机关同级人民检察院进行派驻检察或者巡回检察。

　　(三)完善司法审查制度，扩大法院监督监狱行为的范围

　　我国应当借鉴世界各国的通行做法，加强法院在监狱监督方面的作用，具体建议是：

　　1.建立法院对监狱执法行为的司法审查制度。凡是涉及被监禁人权利的监狱执法行为，都应该具有可诉性。法律应当规定：被监禁人对于监狱工作人员侵害其权利的违法行为，对于监狱对被监禁人的表扬、记功等行政奖励和警告、记过、禁闭等行政处罚，对于监狱批准或者不批准离监探亲、会见亲属、支付劳动报酬等管理决定，或者认为监狱应当呈报、建议对其减刑、假释、暂予监外执行而监狱不予以呈报、建议的，均可以向人民法院提起行政诉讼，要求对监狱的行为或者决定进行司法审查。同时，为了平衡监狱执法和被监禁人权利保障之间的关系，维护监狱的执法效率和监管安全秩序，防止被监禁人滥用诉权，建议法律规定被监禁人在向法院起诉前必须先向监狱、监狱上级主管机关、检察机关申诉，只有申诉不被受理或者对申诉决定不服的，方可向法院起诉。

　　2.建立专门法官监督监狱刑罚执行制度。我国可以借鉴法国的刑罚执行法官制度，在中级和高级人民法院设置专门的刑罚执行法官，由其在辖区范围内行使刑罚变更执行裁决权和刑罚变更执行监督权，他们可以巡视监狱，检查罪犯服刑、改造的情况，主持假释委员会会议，组成专门的刑罚执行法庭，审理、裁决减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行案件等。

　　(四)完善社会和新闻舆论监督监狱制度

　　首先，建议法律明确规定新闻媒体监督监狱制度。记者在取得监狱或者其上级机关的许可后可以采访监狱，在不影响刑事诉讼活动进行和监狱监管安全的情况下，可以采访被监禁人。监狱及其上级管理机关应当主动接受新闻媒体和社会舆论的监督，不得以各种借口拒绝新闻记者的采访和报道。其次，建立新闻媒体与检察机关关于监狱监督的信息通报和交换机制。新闻媒体在采访报道中发现监狱存在的违法情况和可能存在职务犯罪的线索，可以及时、主动将有关信息提供给检察机关。检察机关应当通过新闻发布会、信息通报等形式，及时向新闻媒体和社会提供监狱检察监督方面的信息和对有关案件的调查处理情况。检察机关在调查被监禁人死亡案件和查办监狱监管人员职务犯罪过程中，在不妨碍案件办理的情况下，应当允许新闻媒体采访报道。再次，建立监狱监督工作情况公开制度。人民检察院等监狱监督主体应当将监狱监督工作情况通过刊载于公报、官方网站、报刊等形式向社会公开。这样可以使社会公众了解监狱的执法情况和监督机关的监督情况，同时借助社会和新闻舆论的监督，进一步强化对监狱的监督。还有，监狱及其上级主管机关应当建立执法信息公开制度。在保守国家秘密、不影响监管安全的情况下，监狱、看守所应当通过“狱务公开”、“所务公开”等形式将执法依据、执法程序、执法工作情况等执法信息向社会公开，满足公众的知情权，以便于社会和人民群众监督。例如，每年监狱、看守所的上级主管机关都应当向社会公布被监禁人死亡的数字，每名死者的个人信息，死亡原因，以及对相关责任人员的责任追究情况等。

　　(五)完善被监禁人权利保障机制，以权利制约监狱权力

　　虽然被监禁人是监狱管理的对象和刑罚执行的对象，但他们除了被依法剥夺的自由和权利以外，仍然享有其他权利。因此，在构建监狱及其工作人员与被监禁人之间权利义务关系方面，法律应当赋予被监禁人广泛的权利特别是救济性、程序性权利，通过以权利制约权力，防止监狱权力的滥用。建议法律应该明确规定被监禁人的以下权利：(1)知情权。被监禁人入监以后，监狱应当在当天书面告知被监禁人享有的各项权利和应当遵守的义务，监规纪律等内容。(2)控告、举报、申诉权。被监禁人有通过书面或者口头形式向县级以上人大常委会、人民检察院、监狱上级管理机关、新闻媒体提出控告、举报、申诉的权利。被监禁人写给上述机构和人民法院的信件不受监狱检查。被监禁人可以约见派驻检察官反映诉求。被监禁人与检察官或者其他监狱监督主体的工作人员谈话时，监狱工作人员不得在场监听。此外，由于被监禁人在人身和意志都受到监狱控制的情况，通常不敢或者无力维护自己的合法权益，因此法律还应该规定被监禁人的亲属、法定代理人可以代被监禁人进行控告、举报、申诉。(3)获得司法救济权。被监禁人对监狱的奖惩、管理等决定和执法行为，可以向法院起诉，享有参与减刑、假释案件办理程序的权利。目前我国罪犯参与减刑、假释案件办理程序的程度还是较低的，因此法律应当赋予被监禁人减刑、假释的申请权，参与法院审理减刑、假释案件的权利。罪犯认为自己符合减刑、假释、暂予监外执行法定条件而监狱没有提出建议的，可以向人民检察院提出申请。(4)获得律师帮助权。为了帮助被监禁人行使上述权利，法律还应当作出明确规定，被监禁人在羁押、监禁期间，有权聘请律师担任其辩护人或者委托代理人，为其提供帮助和法律咨询，代其进行诉讼，提出控告、举报、申诉等。被聘请的律师有权随时会见被监禁人，向其提供帮助，了解被监禁人在监禁期间所受到的待遇等情况；被监禁人与律师会见时，监狱工作人员不得监听。




【作者简介】
课题组负责人白泉民；课题组成员为：最高人民检察院监所检察厅王伦轩、刘颖、刘继国、李文峰、尚爱国、陈梦琪。


【注释】

本文系最高人民检察院检察理论研究课题“监狱监督制度比较研究”
[1] 由于世界各国法律制度不同以及语言翻译的差异，各国对于被关押在监狱的罪犯、犯罪嫌疑人、被告人分别使用了不同的称呼，如囚犯、犯人、被拘留人、被监禁人、被羁押人、罪犯、受刑人、收容人员、在押人员等，本文为了论述的方便和中外比较的对口、统一，统一将中外各国监狱所有的在押人员称为被监禁人。
[2] 参见《广东茂名监狱：高墙内的黑幕》，《瞭望东方周刊》2009年第35期。
[3] 参见叶铁桥：《湖南监狱管理局原局长落马后牵出130名干部》，《中国青年报》2010年1月22日。
[4] 参见白泉民主编：《高墙内反腐败纪实》，中国检察出版社2009年版，第233页。
[5] 该表数据是全国人民检察院对监管场所(含劳教所)刑罚执行和监管活动中的违法情况，监狱和法院不当减刑假释暂予监外执行呈报、提请、裁定情况提出书面纠正的数字，实践中检察人员对监狱、看守所等及其监管人员的轻微违法行为提出的口头纠正意见一般不统计入检察统计表。
[6] 参见《监所检察：监控联网实现“无死角无盲区”》，《检察日报》2011年3月2日。
[7] 参见张雪妲：《刑罚执行监督权的立法完善》，《法学》2007年第8期。
[8] 例如，前些年被媒体披露的辽宁省大连监狱原监狱长谢红军等人受贿、徇私舞弊减刑、暂予监外执行案件，就是由中纪委、监察部牵头联合人民检察院共同查处的。
[9] 参见《网民参与调查“躲猫猫”遇尴尬》，《今晚报》2009年2月22日。
[10] 参见[意]切萨雷·贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第114页。
[11] 参见中国监狱学会、司法部监狱管理局编：《外国监狱法规汇编(五)》，中国政法大学出版社2001年版，第129～131页。
[12] 戴婉莹：《香港的申诉专员制度与囚犯权利的保障》，载白泉民主编：《中外刑罚执行监督与人权保护》，中国检察出版社2007年版，第140页以下。
[13] 同上注，白泉民主编书，第92页以下。
[14] 朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期。
[15] 参见皮特·J·P·泰克编：《欧盟成员国人民检察院的任务和权力》，吕清、马鹏飞译，中国检察出版社2007年版，第113页。
[16] 裘索：《日本国检察制度》，商务印书馆2003年出版，第233页。
[17] 同前注 [12]，白泉民主编书，第81页。
[18] 同前注 [15]，皮特·J·P·泰克编书，第150～151页、第334～335页、第281页。
[19] 同上注，第113页；中华人民共和国司法部编：《外国监狱法规汇编(二)》，社会科学文献出版社，第265～299页。
[20] 参见欧阳梦春：《受刑人权利保护研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第49～60页。
[21] [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997版，第233页。
[22] 参见[荷]Peter J. P. Tak：《荷兰的监狱制度》，何萍译，《华东政法大学学报》2007年第5期。
[23] 同前注 [19]，中华人民共和国司法部编书，第256页。
[24] 参见英国伦敦皇家学院法学院国际监狱研究中心：《监狱改革指南》，载韩国国家人权委员会编：《2002年主要活动和2003年计划报告》。
[25] 参见陈金钊：《被羁押人非正常死亡现象的法理思考》，《法学》2010年第7期。
[26] [美]韦尔伯·斯拉姆等：《报刊的四种理论》，中国人民大学新闻系译，新华出版社1980年版，第54页。
[27] 在宪政语境中，权利(right)和权力(power)具有相通之处，都具有影响力、力量(power)的含义。
[28] 冯亚东：《理性主义与刑法模式》，中国政法大学出版社1999年版，第82页。
[29] 同前注[2]。
[30] 曹卫红：《荷兰刑罚执行和青少年保护理事会的考察与启示》，《犯罪与改造研究》2006年第7期。
[31] 参见郭兴旺：《做好法律监督离不开媒体和舆论监督》，《人民检察》2007年第18期。
[32] 参见陈雄飞、冯一文：《监狱服刑人员权利救济的制度重塑》，《犯罪与改造研究》2008年第8期。
[33] 参见孟海鹰：《刑讯逼供屡禁不止中国首次试点羁押巡视制度》，《人民日报》2009年1月14日。
[34] 张智辉：《论人民检察院的调查权》，《国家检察官学院学报》2006年第1期。