【出处】《法治论坛》2009年第2期
【关键词】试点；人民调解制度；改革
【写作年份】2009年


【正文】

　　人民调解是民间调解中最重要的一种，指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。它是继承发扬民间调解的传统，总结中国自第一次国内革命战争时期以来人民司法工作的经验，在1954年依照《宪法》正式设立，经历了革命、建设和改革等各个历史阶段的长期实践，不断发展和完善起来的一项有中国特色的社会主义民主和法律制度。这一制度赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。人民调解制度在预防及解决民间纠纷方面发挥了较大作用，成为维护社会稳定与社会和谐的“第一道防线”，是群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务的一种解纷息争的有效制度，是中国司法制度的重要组成部分。

　　但长期以来，人民调解制度也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法制建设不断加强，人民调解的纠纷解决能力呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。其作用的失落不利于促进社会和谐。国家逐步意识到人民调解工作不应随着法治建设的强化而受到抑制，故2002年9月，司法部出台《人民调解工作若干规定》，最高人民法院制定《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，强化人民调解的效力，对人民调解工作起到了一定的促进作用。2003年人民调解处理的纠纷数量快速回升，比上年提高了43.02%。截至2005年底，全国共有人民调解委员会84.71万多个，人民调解员509.65万人，年调解各类民间纠纷约448.68万件。

　　人民调解处理的纠纷数量与法院审判的案件数量加在一起，每年大致有1000万。但这仍然是现实社会中纠纷的一小部分，仍有较多纠纷通过其他方式解决或者不了了之。从人民调解的纠纷解决能力来看，倘若人民调解员每年处理的民间纠纷人均提高到5件，则人民调解解决的民间纠纷数量就在3000万以上。事实上，人民调解机构发挥作用的空间非常大。一个最近的例证是国家统计局的调查结果：当家人遇到矛盾纠纷时，选择找社区协调组织、政法机关、政府有关部门、其他渠道的分别为69.9%、9.5%、10.2%、10.4%。[1]因此，需大力促进人民调解的制度建设，提高其预防和化解纠纷的能力，使之在促进社会和谐的进程中发挥更大的作用。

　　必须承认，人民调解制度目前还存在较多问题，至少包括：（1）原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要；（2）人民调解等纠纷解决方式受到法治观念、司法中心观念的排斥和抑制；（3）人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱；（4）调解组织不健全，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处；（5）人民调解员的素质不高，工作的积极性也不足；（6）人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，如难以保持中立，迁就封建习俗，迁就势大力强者，调解方法简单生硬，以罚代调，越权处罚，对罪与非罪、违法与合法的界限不清，过分强调“折中”等；（7）人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。[2]

　　为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，促进社会和谐。

　　为了适应当前维护社会稳定工作需要，化解跨行政区划重大矛盾纠纷，四川省广安市针对人民调解制度面临的问题，提出了具有建设性的改革方案——建立市、县（区市）人民调解委员会联合会和市、县（区市）人民调解委员会。在此基础上，广安正在整合几十年来我国人民调解制度的先进经验，在辖区内全面推行人民调解制度的改革，探索人民调解与人民法院、检察院、公安、信访和群众工作的对接，力图建立发挥各部门参与人民调解，构建人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，最终在广安建立各种纠纷解决机制充分发挥比较优势，相互并存、衔接、配合和补充的良性互动的多元化纠纷解决机制。

　　四川省广安市的积极探索具有深远的理论和现实意义，人民调解制度的“广安模式”已展现出一个清晰的轮廓，即构建一个以市县调解联合会和调解委员会为龙头、以乡镇为基础、以县市为骨干、以专业和行业调解委员会为补充的五级调解网络体系，立足广安实际，整合当代中国人民调解的各种经验，形式多样，与其它纠纷解决机制有效衔接、良性互动，以和平解决纠纷为首要目标的多元化大调解格局。

　　当然，广安对人民调解制度的改革尚处于探索性阶段，需要在实践中不断总结和完善。近期广安人民调解制度的完善方向，或者说广安市人民调解委员会联合会的工作重心，应定位于三大方面：一是提升现有人民调解组织的纠纷解决能力；二是大力培育各种民间调解组织；三是打造一个国内一流水准的专业化调解机构。前二点属于“大众路线”；后一点属于“精英路线”。

　　第一，当今中国，调解网络虽然庞大，但组织建设、人员素质、工作方法等方面存在许多缺陷，从而导致纠纷解决能力明显不足，有必要改革和完善人民调解制度。建立人民调解委员会联合会是一项重大举措，但只是一个良好的开端，还需要以此为契机，扩大调解领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使人民调解这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力。

　　第二，大力培育各种民间调解组织，是人民调解委员会联合会的重要职能之一。应充分发挥社会各方面的力量，借鉴国内外经验，鼓励建立各种形式的ADR （代替性纠纷解决机构）。例如，鼓励设立个人主持的调解工作室，律师调解组织，社区调解中心，企业和组织内部调解机构，社会团体、自治组织、行业协会的调解。只要有助于解决纠纷，促进社会和谐，都可以大胆尝试。民间调解机构可以收取适当的费用。

　　第三，建立广安调解中心。根据目前的方案，广安市及各区（市、县）人民调解委员会联合会下设人民调解委员会。我建议，广安市人民调解委员会联合会下设广安调解中心，承担具体的调解工作，广安调解中心在各区（市、县）设分部，负责各区（市、县）的调解工作。区（市、县）联合会不下设人民调解委员会，其职能由广安调解中心承担。此举目标在于集中力量，将广安调解中心打造成国内一流水准的快捷、便利、高效的专业化调解机构。

　　需要注意的是，目前建立的人民调解委员会联合会与行政级别对应，层级性较为明显，在实践中容易走向行政化。因此，应特别强调其自治性，在制度设计特别是今后的实践中确保其自治性。

　　同时，以广安调解中心为切入点，借鉴仲裁程序及香港调解中心等纠纷解决机构的程序规则，制订完善的调解程序，并使之成为全市调解机构的范本。调解机构可以主动介入，当事人也可以申请调解；主动介入应当及时，防止纠纷升级；申请调解可以适当收取费用；当事人可以选择调解员；调解中心应根据纠纷的地域性、专业性特点组成调解庭，等等。关于专家库，应建立广安市全市范围的专家库；可以增加主动报名的方式；根据地域性、专业性和行业性特点，建立详细的专家资料库，方便纠纷当事人根据地域、专业等特点选择调解员；专家库信息可通过网络查询。并且，大力促进调解工作的规范化。建立健全调解工作制度（包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评、表彰和奖励等各项规章制度），严格工作程序，克服工作中的随意性。

　　人民调解制度的完善及“大调解”格局的建立是一个长期的过程，需要不断总结和提高。在地方党委的支持和指导下，广安市司法局与西南政法大学司法研究中心（CJS）合作，引入相对中立的研究机构参与人民调解制度的试点改革，研究改革实践中出现的问题，评估改革效果，完善改革方案，并在实践中进行试点，全面探索改革与完善人民调解制度的广安模式。

　　十年来，我一直致力于纠纷解决与司法制度的研究。经过多年的准备，2005年4月，我在西南政法大学建立了CJS；2006年在诉讼法学科增设司法制度研究方向；2007年初经国务院学位办备案，西南政法大学在法学一级学科中自主设置司法制度二级学科，独立招收硕士和博士研究生，这是全国第一个独立的司法制度二级学科。CJS将以司法制度学科为依托，努力成为国内司法制度研究一个有影响的交流平台，推进相关领域的国内外学术交流，力图对中国司法制度的改进有所贡献。司法制度学科的研究方向包括：纠纷解决；司法改革；司法政策；司法的跨学科研究（司法社会学、司法经济学、文学与司法等）；中国司法制度；比较司法制度。研究重点，一是历史，二是现实。考察历史可能做出大学问。研究现实即司法的经验研究，是我们的主攻方向，而与司法部门合作发起司法改革行动项目，通过试点推进司法改革，则是今后几十年的核心工作。

　　该项目的主要思路是：与司法部门密切合作，以其工作为中心，针对司法实践和司法改革所面临的重大问题，进行司法的经验研究，在国家确定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的实施方案，在实践中试点，进而对试点结果进行评估，不断完善改革方案，最终提炼出可在更大范围内加以借鉴的司法改革的经验和模式。2008年，该大型项目已顺利完成一项子课题，CJS与四川省人民检察院、广安市人民检察院合作的《人民监督员制度实证研究》项目取得了预期成效，一定程度上影响了全国人民监督员制度的走向。CJS与广安市司法局合作的《人民调解制度实证研究》项目将在前期经验教训的基础上，进一步探索“通过试点推进司法改革”的方法论，推动广安、四川乃至全国的人民调解制度改革。因而，本次课题的主题确定为：通过试点推进人民调解制度的改革。我们组织了《人民调解制度实证研究》课题组成员及有关参与者，以人民调解制度为中心，特别以广安对人民调解制度的探索为例，从不同角度讨论这一主题，故而，本次研讨亦可视为四川省广安市司法局与西南政法大学司法研究中心合作项目的初步成果。

　　鉴于我们将司法改革、尤其是通过试点推进司法改革的司法改革行动项目凝炼为CJS的主要努力方向，因此，西南政法大学司法研究中心将致力于成为中国司法改革的思想库。这是一项雄心勃勃的伟大事业，是我个人一生为之奋斗的长远目标，是司法制度与诉讼法学同仁们面临的时代挑战，也是所有法律人义不容辞的历史使命。




【作者简介】
徐昕，西南政法人学教授，博士生导师，司法研究中心主任。



【注释】
[1]国家统计局：“2005年全国群众安全感调查主要数据公报”，//www.cpirc. org.cn/tjsj/tjsj_gb_detail.asp？id=6248。
[2]关于人民调解制度的概述、问题及改进思路，参见徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，中国检察出版社2008年版，第102-114页。