沈恒斌＊   吴少鹰＊＊

　　[摘要]受诉讼爆炸、人民调解制度局限性之困，我国社会纠纷解决亟待探索、研究和构建便捷、节约、高效的，同时也是符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式、渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局。

　　[关键词]社会矛盾纠纷   多元化    解决机制

　　正在迈向现代化的中国，在突飞猛进的经济奇迹背后，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧地上升，并且呈现出新的特点，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性。认真研究新时期社会矛盾纠纷的产生原因、种类和特点，对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功调处、防止激化，维护改革、发展、稳定大局，构建和谐社会，具有重要的现实意义。

　　一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点和类型

　　当前，我国社会转型正面临关键的临界点，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，具体类型主要有：（1）涉及城市居民和农村群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷；（2）涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷；（3）农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；（4）有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；（5）城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；（6）城乡环境保护方面的矛盾纠纷；（7）交通运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷；（8）消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；（9）医疗事故等方面的矛盾纠纷；（10）计划生育方面的矛盾纠纷；（11）涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷；（12）涉及群体性上访的矛盾纠纷；（13）涉及到家庭、邻里、刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷；（14）涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型，多数属于新型纠纷，其中，因企业改制、征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农问题等引发的纠纷尤为突出，这类新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，一般呈群体性规模，处置难度大，对社会稳定产生的不良影响也更大。

　　二、社会矛盾纠纷产生的深层次原因

　　现阶段社会矛盾纠纷产生的深层次原因主要有以下几个方面：

　　第一、社会结构发生了深刻的变化，东西部的差距、城乡差距、各阶层的差距明显拉大，虽然社会经济飞速发展，人民的生活水平明显提高，改变了“均贫”的状态。但是，由于并没有达到“均富”，导致“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

　　第二、工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有企业职工下岗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷等。

　　第三、市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

　　第四、城市化进程加快，新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起，农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育，这是经济共同体在乡村社会发育的征兆。另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。1与此同时这些农民又未被城市接纳，造成他们的权利得不到有效保障，权利一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。

　　因此，基于特定的历史时期，我国在取得经济快速增长的同时，各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长。2 当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，将可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，引发更大范围、更加激烈的冲突。为此，尽快建立一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制是紧迫而必要的。

　　三、纠纷解决的现实困境

　　（一）“诉讼爆炸”之困。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，在我国，诉讼发展高潮同样成为现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。结果是一方面是法院案件大量积压， 另一方面是其他纠纷解决方式如仲裁机构门前冷落，民间调解更是日渐弱化。

　　（二）人民调解制度的局限性。人民调解在走向规范化、法制化之际，尽管其正当性和效力有所提高，有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用，但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限1，近年人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势充分说明了这一点。可以得出的结论是：第一，人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用，但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力；第二，解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政的力量和作用2；第三，人民调解的自治性和行政性不可能统一在一起；第四，要转变观念，开阔视野，借鉴西方国家ADR的经验，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

　　（三）多元化纠纷解决机制尚未建立。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度3.它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理，有时法院不愿或不屑配合。过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远，有的甚至是南辕北辙；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如。在知识经济和全球经济一体化的大背景下，当ADR已汇合成一个势不可挡的国际性潮流时，我们不应该还在为争取ADR在解纷体系中的正当性地位争论不休。曾经有过的许多尝试，如不少地方或行业成立的“经济纠纷调解中心”，山东陵县的“司法调解中心”，江苏南京、南通等地的“社会矛盾纠纷调处（服务）中心”，浙江嘉兴市在所有乡镇街道建立的“综治司法信访联动中心”等，都有其合理的成分，需要从更高的视野加以审视、总结、提高和升华，以建立符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制。

　　（四）纠纷解决的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上，现在似乎已经形成了这样一种领导方式，即：成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议、层层下达文件、提出一些口号、规定一些考评标准、不间断地进行检查督办，结果是耗费了大量的人力物力资源，但收效甚微。之所以如此，原因有两个：一是形成了领导方式的习惯定势，即人治的思维难以改变；二是缺乏求真务实的精神，以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究，看似领导重视，实则工作在上层空转。这种空泛化、运动式的领导方法亟待改变。改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。

　　四、构建多元化纠纷解决机制的若干思考

　　积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。在当代中国，探索和研究，构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。

　　（一）确立多元化纠纷解决的理性思维

　　虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的纠纷解决权（实际上一直未实现也不可能实现）逐步地向社会回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。

　　（二）积极推动立法，使各类纠纷解决有路径可走、有规则可循

　　我国在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中，各地积极探索，创造了很多纠纷解决办法，但依据、做法不一，在一定程度上影响了纠纷解决的权威性和合法性。这就迫切需要从理论上进行总结提高，并把正确的做法和经验转变为规则，加以法制化。在一些西方发达国家，为了节约司法资源、缓解社会的压力，盛行诉讼外纠纷解决机制（ADR），并进行了大量的理论研究和实务操作，美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷多元化解决机制的纠纷解决法，从而对传统法学和纠纷解决方式产生了重大影响。西方发达国家的经验，对当今的中国无疑具有启示和借鉴意义。但是，在我国，就纠纷解决，立什么法、怎样立法仍是一个有争议的问题。我国目前对于《人民调解法》立法的呼声颇高，也有一些地方考虑就调解进行地方性立法，我们认为，调解是否需要再单独立法，有值得商榷之处。“调解”是我国的一项重要法律制度，“调解”本身也是个法律概念，它有一整套原则和规则，但现在有不少人、甚至是相当一级的领导和机关却把“调解”理解为一般的协调解决的意思，认为人民调解可以统揽行政调解和司法调解，调解可以包医社会矛盾纠纷的百病，因此提出一些似是而非的口号，别出心裁地搞出新的运行机制，规定一些不切实际的量化标准。比如：司法部的部颁规章中明确规定，民间调解只适用于“涉及民事权利义务争议的各种纠纷”，并且规定两类纠纷人民调解委员会不得受理。其实现在很多纠纷，并不是平等民事主体之间涉及权利义务争议的纠纷，而对这些不适合调解的纠纷，实际上我们已经创造和积累了信访等解决途径，但许多人却视而不见，片面夸大调解的功能，这对纠纷解决是有害而无益的。      如果单纯就“调解”进行立法，我们认为有两个因素值得斟酌：一是调解是我国的一项重要法律制度，虽然关于调解的规则和规范是分散在各个法律法规中，确实没有一个系统的法律来规范，但规则是清楚的，在实践中没有不明确的问题，再搞一个系统的立法，似乎没有太大的实践上的意义；二是司法部在2002年的规章中，对人民调解有突破法律规定的地方，主要是在镇、街一级设立调委会，调解委员采用聘任的方式，这就突破了宪法和法律的规定，在某种程度上影响了人民调解的自治性，同时还涉及到行政许可的问题，虽然我们在人民调解的实践中完全可以这样去做，但一涉及到立法，显然是一个障碍。因而，就调解立法，突破现有的法律难于操作，不突破现有法律则仅具有形式上的意义而没有多大实践上的意义。

　　实际上，矛盾纠纷解决方式是多元化的，举其要者就有司法、仲裁、沟通、协调、协商、调解等，而且这些纠纷解决方式在我国都有所实践并积累了经验。现在的关键是，要认真总结以往的经验，并把这些经验以规则的形式固定下来，使各类矛盾纠纷的解决有路径可走，有规则可循，科学有效地处理矛盾纠纷，切实维护社会稳定。因此，我们主张就构建多元化纠纷解决机制进行立法，第一步可以先进行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法，总体的思路是借鉴国外先进的立法，结合中国的国情和实际，创制我国的《纠纷解决法》或分别单行立法。立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能，突出民本思想和社会自治精神，强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。

　　（三）建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制

　　一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重要的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的，多主面的。这正好表明，法律解决（诉讼）未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即现代社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。

　　构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早，化解得了，控制得住，处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制， “正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面” 1.基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路2：第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度；要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制；要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念 .

　　（四）建立实践平台积极探索纠纷解决新模式

　　理论的探索是为了解决现实的问题。解决社会矛盾纠纷，构建和谐稳定社会，当务之急是在操作层面上推动多元化纠纷解决机制发挥实际效用。我们认为，成型的纠纷解决机制要达到以下目标要求：（1）要建立健全组织网络，力求在第一时间掌握社会矛盾纠纷动态，以便抓“早”抓“小”，及时化解社会矛盾。通过两个渠道来实现：一是整合现有综治、信访资源，在镇、街一级设立“纠纷解决服务中心”，给群众提供一个便民利民的服务窗口；二是在村（居）、社区建立组织网络，及时将社会矛盾纠纷动态向“中心”报送。（2）“中心”要对矛盾纠纷集中梳理，实现归口管理。“中心”要对掌握的矛盾纠纷逐件进行分析，按照多元化纠纷解决机制的要求，确定适合的纠纷解决方式和相关的责任主体，归口处理。涉及到区、市相关部门的，要通过上级综治机构实现归口处理。考虑到“中心”办事人员的能力和水平，特别是在初始阶段，可在“中心”提出意见的基础上，由镇、街党委、政府分管领导或由其牵头的议事小组最终确定如何归口处理的问题。（3）要依法办理和限期处理。归口处理后，相关组织和部门，要按照相关纠纷解决方式的要求和规定的完成时限，进行处理，并将处理结果及时反馈给“中心”或综治机构。（4）要搞好信息的收集、整理、上报和分析利用。各级综治机构对本辖区社会矛盾动态要及时掌握，包括办结的、待办的、督办的，各类纠纷的数据统计，每件纠纷及解决的具体情况（各层级要求不同应有所区别）。条件成熟时，可考虑上下联网，实现信息的网络合成和查索。为了达到各级综治机构对本辖区情况的切实掌握，要规定严格的表报和要事“一事一报”制度。各级要定期分析情况，使对工作的指导建立在可靠的基础之上。（5）要加强领导。各级综治机构的统一组织协调和督办，对具体矛盾纠纷的解决，要件件有着落，项项抓落实；适时召开会议，总结情况，分析倾向性问题，提出有针对性的要求，落实谁主管谁负责的原则和综治责任制。

　　参考文献：

　　[1]范愉。《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》。《学海》，2003年第1期。

　　[2]江泽民。《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。2002年11月8日。

　　[3]谢圣华、何良彬、谌 辉。《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》。《人民法院报》网站2005年4月15日。

　　＊ 原厦门市司法局局长。

　　＊＊ 厦门市司法局办公室主任。

　　1 据国家公布的2000年人口普查表明，居住在城镇的人口占总人口的36.09％，居住在乡村的占63.91％，同1990年人口普查相比，城镇人口比重上升9.86个百分点。进人20世纪90年代后，我国城镇化水平发展极其迅速，已进入城市化高速发展时期。

　　2 以信访为例，信访通常是普通老百姓因为利益受到伤害，或人际矛盾与社会矛盾已经开始激化，但通过正常渠道无法解决问题的一种表现。1978年至1982年，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访43900人次，两者相加共83700件（人）次。1998年至2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍。这一数据是惊人的。如此大规模信访，表明在社会结构的微观层面（基层）蕴藏、积压着大量人际矛盾和社会矛盾。也是社会结构基础层面不够稳定、不够和谐的信号。

　　1 范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。

　　2 资料显示，仅2004年10月26日至11月25日的一个月时间，厦门市市长专线电话市民投诉较多的项目有：市政城建322件，劳动人事240件，环保问题196件，公安交通189件，土房规划174件，工交财贸92件，教科文卫72件，共1285件（摘自《市长专线电话》总第10期），按此推算每年就有16000件，远远大于2004年人民调解5000多件的数字。

　　3严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决机制，然而从它在实践中的作用来看，却在我国的纠纷解决体系中占有一席之地。

　　1引自江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日。

　　2谢圣华、何良彬、谌 辉：《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》，载《人民法院报》网站，//rmfyb.chinacourt.org  2005年4月15日。

　　摘自《法治论坛》第五辑