江 苏 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书

(2003)苏行终字第025号

上诉人(原审原告)吉德仁，男，1966年3月21日出生，汉族，住盐城市城区南洋镇幸福居委会幸福巷17号。
上诉人(原审原告)丁书全，男，1973年10月8日出生，汉族，住盐城市城区南洋镇幸福居委会幸福巷21号。
上诉人(原审原告)蔡越华，男，1978年5月30日出生，汉族，住盐城市城区伍佑镇三墩村六组。
上诉人(原审原告)蔡和平，男，1974年9月10日出生，汉族，住盐城市城区南洋镇东灶村一组。
上述四上诉人的委托代理人王瑾，江苏容大律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)盐城市人民政府。住所地盐城市建军中路59号。
法定代表人赵鹏，该市市长。
委托代理人顾永景，盐城兴润华律师事务所律师。
委托代理人杨国新，盐城市建设局法制科干部。
上诉人吉德仁等四人不服江苏省盐城市中级人民法院对其诉盐城市人民政府行政决定一案作出的(2002)盐行初字第052号行政判决，向本院提起上诉，本院于2003年3月20日立案后依法组成合议庭。由于当事人对原审判决认定的事实无异议，根据 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条之规定，本院书面审理了本案，现已审理终结。
原审法院依据当事人所提供的证据认定以下案件事实：因农村公交与城市公交发生矛盾，盐城市人民政府(以下简称盐城市政府)先后于2002年8月20日、24日两次召集盐城市及城区的两级建设、交通、公安等部门及盐城市公交总公司(以下简称公交公司)进行了专题会办，并于8月30日下发了盐城市政府第13号《专题会议纪要》(以下简称《会议纪要》)。该《会议纪要》第一条中规定，城市公交的范围界定在经批准的城市规划区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责、各司其职；第五条中规定，城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费；第六条中规定，在规划区范围内的城市公共客运上发生矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。原审另查明，吉德仁等四人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，该四人营运的线路与《会议纪要》中明确免交交通规费的公交公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥(盐城市城市市区与郊区的分界点)以东至盐城市城区南洋镇之间地段的营运线路重叠。同年8月20日，盐城市城区交通局(以下简称城区交通局)向公交公司发出通知，要求该公司进入城区交通局所管理的公路从事营运的车辆办理有关营运手续，公交公司于8月21日复函城区交通局，认为根据建设部规定及8月20日市长办公会要求，该公司不需要到交通主管部门办理有关手续。8月21日，城区交通局再次函告公交公司，要求其限期办理有关经营手续并按章缴纳规费。9月10日，吉德仁等四人向城区交通局提出申请，请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交公司未经交通部门批准超出市区延伸到331省道南洋段进行营运的行为进行查处，保护公平竞争。9月11日，城区交通局书面答复吉德仁等四人称，已书面通知、发函给公交公司要求其限期办理有关营运手续，但由于盐城市政府2002年8月30日下发的第13号《会议纪要》明确规定“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”，因此该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行有效管理。
原审法院认为：一、《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的，但从该《会议纪要》的内容上看，它对城市公交的营运范围进行了界定，并明确在界定的范围内继续免交交通规费，而且该行为已实际导致城区交通局对公交公司的管理行为的中止，所以该《会议纪要》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人是与盐城市政府的行政行为的受益方公交公司在同一路段进行道路运输的经营户，认为盐城市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权向法院提起诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。二、盐城市政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调，并作出《会议纪要》，将城市公交的营运范围界定为城市规划区内并明确对在上述范围内营运的公交车辆继续免交规费，是对原来就已经客观存在事实的一种明确、重申，是在其法定权限之内作出的行政行为，不违背相关的法律、法规。吉德仁等四人要求法院判决确认《会议纪要》第一条、第五条及第六条违法没有法律依据。三、虽然城区交通局客观上中止了对公交公司超出市区营运行为的查处，但吉德仁等四人未能提交足够的证据证明盐城市政府采取了违法手段对城区交通局的查处行为进行了干预，所以吉德仁等四人要求确认盐城市政府强行中止城区交通局查处行为的行为违法没有事实依据。综上所述，吉德仁等四人虽具有本案的诉讼主体资格，但其诉讼请求不能成立。原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吉德仁等四人的诉讼请求。案件受理费100元，由吉德仁等四人负担。
本案吉德仁等四人上诉后，原审法院已将原审判决书所列的21份证据及法律依据随案移送本院。
上诉人吉德仁等四人上诉称：原审判决认定盐城市政府的《会议纪要》第一、第五、第六项相关内容不违法，是明显错误的。解决本行政辖区内的矛盾和问题是地方政府的职权所在，但决定的内容不能违法。上诉人提供的有关法律和规范性文件可以十分明确地说明盐城市政府把城市公交的营运范围界定在城市规划区并免交规费没有法律依据。上诉人提供的交通部的一系列规范性文件完全可以说明城市公交的营运范围应“严格界定在城市市区”而非城市规划区。交通部、财政部等部委的三个规章均要求公交车辆出市区后，跨行公路的必须缴纳养路费、客运附加费和运输管理费。城区交通局是因为《会议纪要》的有关内容被迫停止对违法行为的查处的。盐城市政府《会议纪要》中有关免交规费的规定，严重侵犯了上诉人的公平竞争权。请求本院确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法；确认盐城市政府《会议纪要》第一条、第五条和第六条的相关内容违反国家道路运输管理的有关规定。
被上诉人盐城市政府针对上诉人的上诉提交的书面答辩状称：(一)本机关作出的《会议纪要》内容合法。根据建设部有关规定，城市公交车营运的地域范围为城市规划区，本机关《会议纪要》第一条、第五条、第六条的规定，体现了从实际出发、实事求是、顾全大局的原则，完全符合法律规定。(二)上诉人不具备行政诉讼的主体资格，其无权提出诉讼请求。(三)本案不属行政诉讼受案范围。《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力。《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的。原审判决在实体上认定事实清楚，适用法律正确，从程序上讲上诉人行政诉讼主体资格不适格且不属行政诉讼受案范围。请求本院维持原审判决。
合议庭在审阅上诉状及答辩状后评议认为，本案的争议焦点是：一、《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否可诉；二、吉德仁等四人是否具备本案的原告主体资格；三、《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法。
一、关于《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否可诉问题。
被上诉人答辩认为，（1）《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力。（2）《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的，只有盐城市城区交通局以此为依据，作出不予处罚的决定时，这种抽象的规定才转化为具体的行政行为。上诉人上诉认为，盐城市政府的《会议纪要》是具有强制力的，不能认定为行政指导行为，原审判决认定《会议纪要》是可诉的具体行政行为是正确的。
本院认为：所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而该《会议纪要》第五条中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，被上诉人认为该行为属行政指导行为无法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交公司这一特定的主体、就特定的事项即公交公司在规划区内的开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的一项决定，《会议纪要》的上述内容实际上已直接赋予了公交公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时，由于该《会议纪要》是一种赋予一方当事人权利的行为，公交公司作为受益人参加了此次会议，因此《会议纪要》虽未向利益相对方直接送达，但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到执行，城区交通局也已经将无法对公交公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等四人，因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。被上诉人认为不可诉的答辩理由不能成立。
二、关于吉德仁等四人是否具备本案的原告主体资格问题。
被上诉人答辩认为，上诉人不具备行政诉讼的主体资格。上诉人与《会议纪要》无法律上的利害关系，不能以自己的名义直接起诉。公交公司和上诉人之间不存在竞争。作为公益性的公交行业是微利、甚至亏损的行业，营利不是其主要目标且服务对象也不一致。上诉人上诉认为，道路客运客观上存在数量限制的竞争，由于公交车得已免去各种交通规费，即使上诉人已经亏损，公交车还有丰厚的盈利，公交公司与上诉人根本不是在同一起跑线上公平竞争，上诉人因此具有竞争者依法享有的原告资格。原审判决认定上诉人具有原告主体资格是正确的。
本院认为，由于公交公司的5路、15路公交车与吉德仁等经营户经营的线路存在重叠，其在营运上的竞争是客观存在的。公交公司营运中微利或者是亏损并不能否定此种竞争关系。上诉人认为盐城市政府的《会议纪要》规定公交公司免交有关交通规费，导致不平等竞争，因而提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十三条第(一)款的规定，吉德仁等人作为领取了经营许可证的业主，其经济利益与车辆的营运效益密切相关，其认为行政行为侵犯其公平竞争权，就有权以原告身份提起诉讼。是否存在不公平竞争并不应影响其作为原告行使诉权。原审判决对此认定合法，被上诉人认为上诉人不具有原告主体资格的答辩理由依法不能成立。
三、关于《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法问题。
被上诉人答辩认为，其作出的《会议纪要》内容合法。根据建设部的有关规定，城市公交车营运的地域范围为城市规划区，而《盐城市城市总体规划》明确规定城区南洋镇属盐城市城市规划区，因此，公交车辆营运的地域范围包含南洋镇，公交公司5路、15路公交车未超出城市公交的营运地域范围，在此范围内应当免交规费。被上诉人在上述认定的基础上，在《会议纪要》第一条规定了建设、交通两部门以规划区为界各负其责，各司其职，在第五条提出了合适的处理方案，在第六条规定了下级各部门处理类似问题的方式。这些规定，体现了从实际出发、实事求是、顾全大局的原则，完全符合法律的规定。上诉人认为，盐城市政府《会议纪要》把公交的营运范围界定在城市规划区并可继续免交规费是没有法律依据的。根据交通部的有关规定，城市公交的营运范围“应严格界定在城市市区”而非城市规划区，超出城市市区营运的城市公交经交通主管部门批准也可以从事道路客运，但必须接受交通主管部门的行业管理，依法经营，并按规定缴纳有关规费。
本院认为，我国现行的交通管理体制存在的双重管理、两元结构的现象是历史形成的，即建设行政主管部门管理城市公共交通，而交通行政主管部门管理道路运输。目前仍然存在部门之间、城乡之间分割客运市场的问题，此种管理体制虽不符合“统一、精简、效能”的原则，但在未经有权机关统一之前，应当予以认可。建设和交通行政主管部门均应依法履行职责。
《中华人民共和国公路法》第八条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。国务院办公厅国办发[1998]67号《关于印发交通部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，交通部是公路交通运输行业的行政主管部门。因此，各级交通行政主管部门作为当地公路交通运输行业的行政主管部门，有权依据国家有关法律、法规、政策，负责公路交通运输业的行业管理和运政管理；维护公路交通运输行业的平等竞争秩序；负责公路路政管理和交通规费的稽征管理。因此，在交通部门管理的公路上营运的一切车辆均应当接受交通部门依法进行的行政管理。随着城市化进程的加快和公众出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市区，跨行公路进行营运已成为一种客观现实。因此，城市公交的营运范围与交通部门管理的范围并不必然不相容，不能认为城市公交营运范围内的道路就必然排除交通部门的行政管理，也不能认为交通部门所管理的道路就必然不能成为城市公交的营运范围。城市公交营运范围的界定，并不影响交通部门对所管辖道路的管理。城市公共汽车驶离《城市道路管理条例》中所确定的由城建部门修建、养护的城市道路，在交通部门修建、养护的道路上营运的，也应当接受交通部门依据公路法及相关道路运输规章所实施的管理，根据规定办理相应的手续。
根据交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局（91）交工字714号《公路养路费征收管理规定》第九条、第十条的规定，公共汽车在由城建部门修建和养护管理的市区道路上行驶的，免征养路费，但公共汽车跨行公路在十公里以内的按费额的三分之一计征养路费。而公交公司5路、15路车离开市区进入交通部门管理的331省道行使近十公里，应当依法缴纳养路费。根据国家发展计划委员会、财政部、交通部计价管[1998]1104号《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》的规定，公共汽车不属免交公路客货附加费的车辆，应当缴纳公路客货附加费。被上诉人盐城市政府提供的《国家发展计划委员会办公厅》急计办价格［1998］885号《关于公路客运附加费征收范围有关问题的复函》及建城交［1996］98号文《建设部城建司答承德市公用局再次重申城市公共交通界定》只能证明在市区运行的车辆，可以不缴纳该项费用，并不涉及出市区营运的公交车辆。同时，根据交通部、财政部(86)交公路字633号《公路运输管理费征收和使用规定》的相关规定，在公路上营运的车辆还应当缴纳运输管理费。因此，城市公共汽车驶离由建设部门修建或养护的道路，进入交通部门管理的道路时，应当依法缴纳养路费、客货附加费及运输管理费。交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权，其他任何行政机关均无征收或者免征的职权，无权决定应交纳规费的单位免交规费。
综上，盐城市政府《会议纪要》第五条中“城市公交在规划内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人作为与公交公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者，认为《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权的，有权以原告身份提起诉讼。盐城市政府《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定，超越法定职权。该项内容无法律、法规依据，且与前述有效的国家有关部委的多个规定相抵触，依法应予以撤销。原审判决认定吉德仁等四人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确，但对于《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当，依法也应予以撤销。上诉人有关确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法的诉讼请求，因该诉讼请求事涉盐城市政府与城区交通局之间的内部行政管理，不属人民法院司法审查范畴，本院依法不予理涉。上诉人有关确认《会议纪要》第一条、第六条的相关内容违法的上诉请求，前者涉及城市公交营运范围的界定及行政机关管理职能的划分，不属人民法院司法审查范畴，且如前所述，城市公交营运范围的界定，并不影响交通部门对所管辖道路的管理；后者不具有可撤销内容，且两者均与上诉人的公平竞争权无关，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
(一)撤销江苏省盐城市中级人民法院(2002)盐行初字第052号行政判决；
(二)撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的决定；
(三)驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币200元，由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 耿　宝　建
代理审判员 郑　琳　琳
二○○三年五月十九日
书 记 员 陈　 　迎