【出处】《法学杂志》2005年第6期
【摘要】 对合作制性质的科学认识是推进农村信用社有效改革的前提。本文认为，合作制暨集体所有制在法律上的反映——集体所有权，其主体形式是多样的；合作组织既可以是企业，也可以不是企业；在现代经济领域，公司和合作制企业是性质不同的两大组织系统。农村信用社的所有权表现为专业集体经济组织所有权，企业享有法人所有权，社员拥有社员权。试点方案应该更多地体现农信社的上述本质要求。
【关键词】合作制；农信社性质；试点方案；完善建议
【写作年份】2005年


【正文】

　　2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，标志着呼唤已久的此项工作进入全面实施阶段。改革启动两年来，按照国务院确定的农信社改革的四项原则，国家有关主管部门出台了一系列配套改革措施，全国农信社在明晰产权、完善治理结构、强化服务“三农”意识、建立新监管体制等方面取得了积极进展，全新的农信社经营管理体制正在形成之中。但是，对于诸如如何处理政府与合作社的关系，如何保障社员的民主管理权，及进一步落实合作制的基本原则等深层次问题，仍然有待于我们从理论上加深认识，并进一步完善改革试点方案。

　　一、对农信社合作制性质的再认识

　　（一）合作制与集体所有制。在我国，不论是在理论研究上，还是在有关法律规定和政策文件中，长期以来都把合作制和集体所有制视为一体。合作制一头衔接着私人财产权，一头衔接着社会所有制，是一种具有普遍性的集体所有制组织。因为“劳动者以互助合作为目的，仿照私人经营性合伙的方式联合起来，引进民主和劳动本位因素时，意味着劳动与生产资料不再分离，财产的资本性质已得到扬弃，财产的增值则转化为集体所有之客体”[1]。近年来也有学者提出不同观点，他们认为，合作制与集体所有制有很大差别，不能混为一谈。集体所有制属于生产资料公有制体系中共有化程度较低的层次，其所体现的产权关系的基本特征是除劳动力以外的一切生产因素都归劳动者集体所有，劳动者个人作为劳动集体的一员，一旦加入了集体，就失去个人的所有权。而合作制是在个人财产所有权基础上形成的生产资料混合所有制。在合作体生产经营活动中所有生产要素虽然被集体共同运用，但是合作参与者始终拥有财产所有权。[2]有学者通过对我国合作制的历史分析，认为在合作运动兴起初期，合作者的个人财产所有权当时还是被承认的，但是，在急于向公有制过渡的思想影响下，合作化演变为集体化，合作者的个人财产权不再被承认。[3]这部分学者认为合作制企业的产权形式本身是明晰的，所谓合作制并不是从所有权类型上进行的一种划分，而是一种经营形式，是企业选择的一种共同经营的方式。合作制与集体所有制的最主要不同之处在于是否保留、存在最终所有者的私人（自然人或法人）财产所有权。[4]

　　笔者以为，要搞清合作制与集体所有制的关系，首先必须对集体所有制在法律上的反映——集体所有权的最本质特征及其概念有一个明确的界定。笔者赞同集体所有权是指一定的团体或社区在其成员平等、民主的基础上形成集体共同意志，对其财产进行占有、使用、收益和处分的权利，它的基本特征是平等和民主的观点[5]。这与公认的合作制的基本原则是完全一致的，也说明任何形式的合作都必然导致和包含着集体所有权。

　　（二）有关集体所有权性质的争论。合作制暨集体所有制在法律上表现为集体所有权。我国《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”。“集体组织所有权又称劳动群众集体组织的财产所有权……集体所有权的主体是集体组织，而不是组成这个集体的成员……”。[6]但是“集体组织”的概念在法律上仍然是模糊的，它既可能是法人组织，也可能是合伙组织，从而引发了理论界长期对集体所有权性质的各种争论。

　　（1）抽象的集体所有形态说认为，集体所有权的主体是高度抽象的，乃因为其主体既不是由劳动者或集体组织的成员构成，也不一定是法人组织[7]。因为，根据《民法通则》关于集体所有权的规定以及《城镇集体所有制企业条例》的基本精神，集体所有权在性质上是完全脱离了个人的财产及权利而存在的，集体组织所有并不等同于由农民共有，也不等同于集体企业法人所有，从而形成一种高度抽象的“劳动群众集体”所有形态。[8]正是这种高度抽象的所有形态，使得集体所有权既不会混同于共有而发生分割，也不会因为混同于企业法人所有而面临法人破产危险。抽象的集体所有形态说长期以来一直占据主导地位。但是实践证明，这种所有权形态虽然在法律上确认了集体所有权的归属，但是主体的抽象性必然同时带来集体所有权缺乏最终的归属，因此客观上使企业的经营者忽视来自所有者的监督，而集体成员个人也难以体会到自己对集体财产的具体所有，缺乏对集体组织的责任感。这种法律上抽象的所有权使得成员个人权益与集体组织之间失去分配与调整的可预见性，也无法阻止企业的某些管理者成为事实上的所有者。对于更加重视所有权的使用、收益和处分的现代社会来说，这样的所有权形态无意是有很大弊端的。

　　（2）总有说认为，不具备法人资格的团体，以团体资格共同所有某项财产的形式。它不同于一般的共同共有之处在于，总有强调特定管理、处分等支配的权能属于团体，而使用、收益等利用的权能分别属于团体成员，团体成员的身份关系直接决定其对团体财产使用、收益权的得失。总有形态本身是在对土地利用的基础上产生的，因此用它来解释我国目前农村集体组织享有的集体土地所有权具有一定的合理性。而我国城乡集体企业绝大部分都是独立自主的法人，而总有权并不是法人所有权，所以无法用此来解释城镇集体所有权。

　　（3）共有说认为，集体所有权既不是集体企业所有，也不是由集体组织作为法人享有所有权，而是指集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权，其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人。[9]从财产权行使来看，如果是按份共有，对共有物的管理原则上应由共有人及其财产份额均过半数决定之，反映了身份关系和资本因素同时在发挥作用；在共同共有时，原则上应由全体共有人一致决议，反映了身份关系从中起主导作用。[10]而目前我国城乡集体所有权的行使显然与任何一种共有方式都有很大区别，共有人加入或退出集体组织并没有导致对共有财产的分割。比如目前的农村集体土地所有制度，如果适用共有权的形式，由于集体成员较常见的进退（比如婚丧嫁娶），土地集体所有几乎无法维系。所以，如果将集体所有权都等同于共有权，无论是按份共有还是共同共有，都有可能导致集体财产的不稳定性进而演变为集体财产完全私有化。

　　（4）法人和个人共同所有说认为，集体所有权主体是“个人化与法人化的契合”[11]，集体财产应为集体组织法人所有，法人可以对集体财产享有独立的支配权，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。对于转换成公司的集体企业，集体成员成为股东，可以按照《公司法》的规定行使股东权力；如果是转换成合作制的集体企业，则其成员成为合作社社员，行使法律赋予的社员权，企业按照合作制原则运转。以法人和个人共同所有权解释集体所有权主体，实际上是以公司制这种现代企业制度来改组现有城乡集体企业，这对于明晰产权，适应现代市场经济发展是有一定作用的。但这种观点显然有其不足，因为所有权的复杂性决定了不可能采用公司制的单一形式作为集体所有权的主体。

　　综上所述，我们发现每一种观点都存在自身难以克服的缺陷和弊端。笔者认为，对集体所有权主体的界定，应当根据集体所有制的各种具体情况分析，集体所有权主体形式的多样性是集体所有权的重要特征之一。农村社区集体所有制表现为农民集体所有权，应采取农村社区全体成员所有的形式，可以是村民小组范围全体集体成员所有权，村范围的全体集体成员所有权，也可以是乡范围内的全体集体成员所有权。城镇社区集体所有制表现为城镇社区集体所有权，其主体应是城镇的社区居民的自治组织，主要是指城镇的街道办事处和居民委员会。各类专业集体经济组织范围的集体所有制表现为专业集体经济组织所有权，其主体是各类专业集体经济组织，如果该组织是法人，则表现为法人所有权。比如供销合作社、信用合作社、股份合作社、劳动服务公司等。[12]

　　（三）合作组织与企业、公司的关系。企业是独立或相对独立的从事生产、流通或服务的经营性主体。传统的典型企业包括个人独资企业、合伙企业和公司企业。公司侧重于描述某个组织的资本结合形式及其民事法律地位。企业和公司，在日常经济生活中经常串用，只不过独资的企业很少被称为公司。

　　合作组织有时叫合作社，有时叫合作企业，合作企业强调成员的互助合作、民主管理，而公司的核心是资本的结合和积聚，其资本多数决的原则明显区别于合作企业，因此，合作组织与企业是交叉概念，合作组织或合作社可能是企业，也可能不是企业；合作组织中的合作企业虽与公司一同可归于企业的下位概念，但两者没有交叉。

　　通过上述分析，我们可以得出以下结论：合作制是集体所有制的一种普遍性形式；集体所有权的主体形式具有多样性；合作组织可能是企业，也可能是非企业组织，但都不宜称为公司。作为农民互助合作的金融组织——农村信用合作社，它则是合作组织享有法人所有权，社员拥有社员权的按照合作制基本原则要求运行的农村集体所有制性质的合作制金融企业。

　　二、对完善《深化农村信用社改革试点方案》的建议

　　按照国务院确定的农信社改革的四项原则要求以及笔者对农信社性质的再认识，建议完善以下几个方面：

　　（一）鉴于集体所有权主体形式的多样性，对于农信社必须明确企业拥有法人所有权、入社农民享有社员权。这对于明晰产权、完善法人治理结构是至关重要的。传统的抽象的集体所有形态说淡化了社员与组织之间的利益关系，抽象的所有者难以切实履行企业所有者的法律责任，所有者的“虚位”有时为政府介入企业的日常运转提供了借口，有时客观上迫使政府不得已而为之。所以，明确农信社的产权形式，也有助于厘清政府与企业的关系。这就要求我们在改革中更加尊重农信社的自主权，保障农民合法的社员权益。在农信社改革整体方案的制定与完善、产权制度的选择、组织形式的定夺、各县级农村信用联社清收不良贷款计划、清产核资方案、注册资本额度、各类股东入股比例的确定等事项上，国家应该在广泛听取农信社及其社员、员工的意见后，引导各类农信社按照国家建议方向进行改革，而最终的决定权应该交还给农信社及社员。尊重农信社的法人自主权，将会在很大程度上避免行政化主导的改革，防止改革目标短期化和法人治理机关化局面的出现，也有助于形成一个适应各地经济发展水平的、多样化的农村合作金融体系。

　　（二）农信社作为农民民主管理、互助合作性质的金融企业，就应该落实社员的民主管理权，按照国际公认的合作制的基本原则推进合作社治理结构的完善，恢复合作制的本来面目。由于历史上“左”的思想影响，我国的合作社在发展的过程中，过多地强调快步向公有制过渡，许多合作组织丧失了合作制的群众基础，民主管理逐渐弱化，合作制的原则没有得到实际贯彻，包括农信社在内的合作组织异化为“官”办机构。在此次新的一轮农信社改革中，如何切实贯彻合作制原则，仍然有待具体落实。比如，改革方案的主要内容之一是各省成立省级农村信用社联社，作为对全省农信社的管理机构，中央把农信社的管理权交给地方。实践中，省级政府出于对自身缺乏对农信社有效监管手段的担忧，无形中强化了对各级信用合作社主要负责人的实际控制权，此举不可避免会与各成员社、社员民主选举管理者的合法权利发生冲突。所以必须明确，中央把农信社的管理权交给地方，并不是把农信社作为地方的附属机构交由地方管理，地方更不能以简单化的行政管理的惯用手法行使对农信社的管理权，而是应该在尊重农信社法人自主权、社员民主管理权的基础上，按照中央与地方对农村金融监管权限的划分，在金融监管法律、法规的授权范围内正确行使监管权。

　　（三）加快合作组织立法步伐，明确合作社的法律地位，规范对合作经济组织包括农信社的扶持政策。我国的合作社事业发展了几十年，但一直缺乏对合作组织的立法规范，使得各类合作组织的法律地位长期悬而未决，对合作组织的政策扶持缺乏稳定性和可预见性。合作制的宗旨决定了合作组织可以受到政府的帮助或政策优惠，也不受反垄断法的结合限制。在此次改革中，国家出台扶持政策用以解决农信社历史遗留问题，并专门制定优惠的税收政策以示对农信社今后经营上的支持，但是由于缺乏法律的固化作用，对农信社的持续稳定的扶持机制并未真正形成。因此，借鉴国际上的成功经验，适时制定合作组织法，不仅有助于确定合作组织的法律地位，规范合作组织的组织结构，落实合作制原则，也会把国家的经济政策上升为法律规范，无疑将极大地促进合作组织，包括农信社的健康发展。




【作者简介】
余伟平（1970—），男，汉族，浙江龙游人，中国华润总公司职员，中国人民大学法学院博士研究生。


【注释】
[1]史际春：《探索经济和法互动的真谛》，法律出版社，第383页。
[2]徐永健：《论合作金融机构的产权形式选择》，载《甘肃金融》1994年增刊2。
[3]何广文：《合作金融发展模式及运行机制研究》，中国金融出版社，第19页。
[4]康德：《论合作经济和集体所有制的基本问题》，载《政法论坛》1990年第4期，第58页。
[5]《中华法学大辞典（民法学卷）》，中国检察出版社1994年版，第334页。
[6][10]孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，第378页，第519页（转引自王利明：《物权法》，中国政法大学出版社）。
[7][8]王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社，第515页。
[9]史尚宽：《物权法论》，台北1957年出版，第144页、第161页。
[11]史际春：《集体所有权的概念》，载《法律科学》，1991年第6期。
[12]史际春、邓烽、温烨：《企业和公司法》，中国人民大学出版社，第2页。