【出处】《法学杂志》2008年第6期
【摘要】直辖市检察分院是隶属于直辖市检察院的一级独立办案机关，各项工作职能都围绕办案展开，为办案服务。直辖市分院在整个检察体系中的特殊地位和法律属性，决定了检察权在其中特有的配置规律。为有效解决当前直辖市分院检察权配置中的诸多问题，实现检察权在直辖市分院的科学运转和良性发展，有必要在坚持实行直辖市以下检察机关直接领导模式的基础上，不断完善和强化直辖市分院作为独立办案主体的地位和作用。
【关键词】检察权配置；办案主体；专业化
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、直辖市分院在检察职能体系中的特殊地位

　　无论从权力来源还是就级别设置或管理模式而言，直辖市分院在整个检察机构设置体系中的地位和角色都呈现出鲜明的个性特征。

　　一方面，直辖市分院在整个检察职能体系中，具有鲜明的独立性。主要表现在：一是直接接受市委的领导。直辖市分院的党组由市委派出，接受市委的领导，向市委的职能部门——市委政法委报告工作，分院纪检组由市委派驻。同时，受市委的委托，市院党组领导分院党组，市院纪检组也直接领导分院纪检组。因此，直辖市分院在党内是市级机关，在检察机关内隶属于市院，要接受双重领导，进行双重报告。二是独立行使检察权。根据《人民检察院组织法》第2条规定，直辖市分院属于地方各级人民检察院体系内的地市级院，既区别于省级院和县级院，也有别于省级院的派出机构，是与自治州和省辖市院并列的、独立的检察机关。这种独立性表现在：（1）拥有与其他级别或同级别检察机关一样的检察职能部门和以检察官为主体的检察人员队伍；（2）行使与其他检察机关一样的检察权；（3）有独立的检察委员会。三是有相对独立的人事任免权。因此，除任免检察员、检委会委员、副检察长需报请市院检察长提请市人民代表大会常务委员会任免、正处级以上干部由市院任免外，分院有一定的人事任免权。

　　另一方面，直辖市分院又不具有完全意义上的独立性，与省级院和县级院以及自治州和省辖市院相比，具有特有的依附性。这种依附性表现在：一是权力来源依附于市院。直辖市内特有的二级立法、行政权力机构建制和三级司法权力配置特点决定，直辖市分院没有对应的同级人民代表大会，因此也没有对应级别的任何国家机构，其权力由市人民代表大会产生，但是不以独立的主体资格接受市人民代表大会的监督，而是通过市院检察长间接向其报告工作；检察长、检察委员会委员、检察员的任免须由市院检察长提请市人民代表大会常务委员会决定。然而，由于分院具有独立行使检察权的特性，所以分院的这种依附性同时又具有明显的有限性。因为，从法定职权的行使方式上看，分院内设置有完全独立于市院的检察委员会，其做出的决定不需要经过市院检察委员会的同意；从检察官的任免上看，除检察员的任免程序完全同于市院外，分院的助理检察员由本院检察长直接任免，无需报经市院检察长批准。二是财政来源依附于市院。从北京市的情况看，市财政对市院一家，两个分院都在市院的大盘内，作为二级财政“分灶”管理。包括专案等专项经费的申请，都要经由市院报市财政，并由市院进行再分配。

　　直辖市分院的这种独立性和依附性并存的特点，决定了检察权在直辖市分院配置规律上的独有特点。如何认识检察权在直辖市分院的配置规律，不仅直接关系到检察权在其中的合理配置，关系到对直辖市分院的功能定位及权力行使效果的认识和评价，而且也影响到对直辖市检察职权系统配置和运行机制的科学设计。

　　二、检察权在直辖市分院合理配置的规律

　　探讨检察权如何在直辖市分院实现合理配置，首先要厘清两个问题：一是直辖市分院所承担的法律监督职责，二是直辖市分院工作职能的性质定位。前者旨在研究直辖市分院权力设置的合理性，后者探讨的是直辖市分院的整个检察职能部门体系在运转过程中所体现出来的共同目标追求。这两个问题彼此关联，共同构成研究直辖市分院检察权配置规律的基础和前提。

　　关于直辖市分院法律监督职责的探讨。直辖市分院的独立性表明，其负有与省级院或县级院相同的职能，与之相应地，在内设机构上与省级院或县级院也是基本相同。根据我国诉讼法确立的二审终审制和审级对应原则，直辖市分院的法律监督职责既不同于省级院，也区别于县级院，与省级院或县级院各司其职，具有完全的独立性。这种独立性和完整性主要缘于诉讼审级制度和级别式司法机关设置的需要，与检察权在纵向配置上的层级要求相一致。因此，直辖市分院行使着属于省级院的下一级院的法律监督职责和属于县级院的上一级院的法律监督职责，发挥着与地市级院相同的功能：通过行使检察权，办理各类一审、二审和再审案件，化解社会矛盾，保证宪法和法律的正确实施，维护公平正义，促进社会和谐。

　　关于直辖市分院工作职能性质定位的探讨。直辖市分院的依附性表明，它既不是县级院的上级院，也不是直辖市院的下级院。《人民检察院组织法》第23条规定，县级院检察长的任免由“上一级院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。由于直辖市分院没有对应的同级人民代表大会，所以，这一规定在直辖市是变通执行的。因而从权力来源来看，分院不能成为县级院的上一级院。基于此，对直辖市分院可以这样描述：一方面，就整个检察系统机构设置的层级而言，直辖市分院既非省级院的下一级院，又非县级院的上一级院，而是直辖市院的“同级院”；另一方面，在履行法律监督职责层面上，直辖市分院又是独立于省级院和县级院的检察权行使主体。从这一认识出发，对直辖市分院工作职能的性质可作如下定位：直辖市分院是隶属于直辖市院的一级独立办案机关，各项工作职能都围绕办案展开、为办案服务。这一定位包含了三层含义：其一，直辖市分院的各项检察业务工作独立于市院，严格依照诉讼法的规定独立行使检察权；其二，直辖市分院的中心职能是通过以办理案件为核心的各项检察业务工作来实现的，检察业务工作之外的其他工作均派生于这一职能，并且要服从和服务于这一职能；其三，作为隶属于直辖市院的分院，其行使检察权的过程要与市院一同受到市人民代表大会的监督。

　　直辖市分院的法律监督职责、功能和工作职能的性质定位，决定了检察权在其中合理配置的规律。主要表现为：（1）从检察权的具体配置内容来看，直辖市分院作为一个独立的法律监督主体，行使的是完整意义上的检察权。这一权力区别于上、下级院，对应于同级审判权；（2）从检察权的具体配置形式来看，直辖市分院的检察职权集中表现为检察环节的各种形式的诉讼权，各项检察职权之间要体现分工负责、互相配合、互相制约的关系。这一配置规律要求直辖市分院各项检察职权在运行过程中淡化行政管理色彩，强化检察官职业群体的专业化要求；（3）从检察权配置的纵向层级关系来看，直辖市分院在行使检察权的过程中，遵守上命下从的基本行权规则，要接受最高人民检察院和直辖市院的领导，同时要领导所辖基层院；（4）从权力之间的横向监督制约关系来看，由于具体检察职权在直辖市院和分院的配置不具有重合性、包容性或吸收性，因此如同直辖市院一样，分院的各项工作也应当对市人民代表大会负责，接受监督。

　　三、当前直辖市分院检察权配置中的矛盾

　　直辖市分院产生于直辖市司法权三级配置的需要，在发展上又受制于直辖市立法权和行政权两级配置的客观现实。司法权与立法权、行政权在直辖市配置层级上的不对应性，直接造成了检察权在直辖市分院配置上的诸多矛盾，并且这些矛盾随着直辖市分院的发展而日益尖锐。

　　首先，是直辖市分院独立行使检察权需要受到权力机关监督与实际上不能直接接受权力机关监督之间的矛盾。在我国，司法机关接受权力机关监督的最集中表现是向权力机关报告工作并接受审议和质询。根据《宪法》第133条和《人民检察院组织法》第10条规定，直辖市分院作为地方各级人民检察院中的一级，要对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。具体而言，直辖市分院应当对市人民代表大会和人民代表大会常务委员会负责并报告工作。但实际中的做法通常是直辖市分院检察长先对本院全体检察人员做工作报告，然后将该报告提交市院检察长，市院检察长代表市院及分院向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作。这种代为报告的形式至少存在三个问题：一是权力机关不能直接听取直辖市分院的工作报告，不能全面了解检察权在这一层级的实施情况，也就不能直接行使富有针对性的监督权；二是直辖市院与分院行使着不同层级的检察权，两者之间具有司法上的相对独立性，不能相互替代，更不能舍弃其一，这决定了直辖市院在代表分院接受权力机关监督时的局限性；三是直辖市院对分院的日常管理和考核，归根到底只是检察权的内部管理和内部监督，不能直接取代检察权的外部监督制约机制。

　　其次，是直辖市分院在检察权一体化体制中遭遇的上下级领导关系上的尴尬。在与直辖市院的关系上，实践中存在三种完全不同的认识和做法：一是将直辖市分院视为市院的平级院；二是将直辖市分院视为独立于市院又区别于市内基层院的一级院；三是将直辖市分院视为市内的基层院。例如，直辖市院职能部门对下级院进行对口管理和考核时，有的职能部门将分院的对口部门视为自己的平级，不予管理和考核；有的将分院和辖区内的专门检察院分院归为一类，实行同等标准的对口管理和考核；有的则对分院和市内的基层院不加区分，实行同等标准的对口管理和考核。在与直辖市内基层院的关系上，由于直辖市院对全市基层院实行直接领导、指导和相关管理，因此，分院除了由于诉讼审级上的管辖权要求而对本辖区内的案件行使检察权外，对所辖基层院不领导、不管理；有的直辖市分院甚至无权对所辖基层院进行指导。这就是目前直辖市分院在检察系统中“不上不下”的真实写照。

　　再次，是直辖市分院检察工作的专业化要求与其内设职能部门和检察人员非专业化配置之间的矛盾。从检察权在直辖市分院的配置规律来看，分院行使的检察权实际上就是现行审级制度框架下市院不能直接行使、市内基层院又无权行使的各种形式的诉讼权。直辖市分院在行政和人事管理上与市院的一体化管理模式，完全可以使分院专职检察权，实现检察人员队伍的专业化。然而，当前的现状却是直辖市分院内设有与市院完全对应的庞大的行政、人事管理部门，有一支人数可观的非专业化队伍在从事各方面的行政管理工作，并且这支队伍中的不少成员还拥有和专业人员完全一样的检察官身份。直辖市分院内设职能部门的庞杂性和检察人员队伍的多元化特点，不仅从形式上否定了分院特有的依附性，还大大削弱了分院之所以具有独立性的基础和根本。

　　检察权在直辖市分院的配置中存在的上述矛盾和不协调，不仅导致了分院在整个检察系统层级设置体系中的“孤立”，还造成分院行使检察权既不受权力机关的直接监督和检查，也不接受市院的全面系统检查，最终形成分院自我管理、自我约束、自成体系的封闭局面。这显然不利于直辖市分院检察工作的健康发展，也不利于检察权体系的协调和完善。另外，在实践中还出现了同一直辖市内的不同分院各自为政，对法律的理解和运用不一致，造成执法、司法上的地区差异的现象，不仅损害了直辖市分院作为检察机关维护公平正义的形象，还从根本上背离了检察权维护国家法律统一、正确实施的立法宗旨。

　　四、关于推动检察权在直辖市分院合理配置的对策和建议

　　综观各直辖市检察机关建制情况，无论直辖市分院建立与否，直辖市检察系统实行的始终都是直辖市以下检察机关直接领导模式[1]。这一模式重点突出直辖市院的领导地位和作用，强调直辖市院对分院、基层院在检察干部管理、业务管理甚至经费保障等方面直接领导的力度。例如，直辖市院对分院和基层院直接行使业务管理和考核权，对分院和基层院正处级以上干部有直接提名任免权和考察管理权，对分院检察人员的流动和包括经费管理在内的一切检务保障进行统一管理或调配，对基层院新录用人员进行备案式审查管理等。从理论上讲，这一模式通过强化检察指挥令的直线性，有助于确保检察一体化原则在直辖市检察系统得到贯彻和落实，使“各级检察机关、检察官依法构成统一的整体，各级检察机关、检察官在履行职权、职务中，应当根据上级检察机关、检察官的指示和命令进行工作和活动”[2]，保证检察机关依法独立行使检察权。同时这一模式还有助于进一步发挥检察权维护法律统一、正确实施的功能。因为“历史证明，我国实行集权监督制度符合强化国家管理、统一法制和迅速发展生产力的客观要求。因为集权监督制，在保障法制公正的前提下，具有更高的效率和效益优势。”[3]另外，从实践效果来看，这一模式也符合直辖市检察工作的实际情况，对维护社会稳定、促进社会和谐发展发挥了积极有效的作用。因此，推动检察权在直辖市分院合理配置的出发点和最终目的，不是要简单地否定直辖市以下检察机关直接领导模式，而是要在坚持这种领导模式的前提下，通过充分发挥直辖市分院的职能，不断发展和完善这一模式。

　　检察权在直辖市分院合理配置的规律决定，充分发挥分院在这种模式中的作用，就是要不断完善其作为隶属于市院的独立办案主体的地位和作用，不断规范检察权在其中的配置和运行机制，凸显和强化其业务性和专业性。实现这一目的，需要树立“直辖市分院是市院的业务管理主体”的观念，建立“直辖市院通过直接管理和考核分院，实现对全市检察业务工作的统一领导”的业务工作领导机制。直辖市分院对市院的隶属性，决定了这一机制与市院直接领导模式的一致性；直辖市分院的业务性，则决定了这一机制对发展和完善市院直接领导模式的有效性。在实践中建立和规范上述机制，至少需要从以下三方面着手：

　　首先，是进一步理顺和规范直辖市院、分院与基层院之间的业务管理关系。在直辖市分院与市院、基层院之间的关系上，在明确市院对全市检察业务工作实行直接领导的基础上，规定市院对基层院的业务管理由隶属于市院的分院直接进行，市院直接对分院的各项业务工作和管理工作进行领导。

　　由直辖市分院对所辖基层院进行业务管理，是适应分院职责的客观需要。直辖市分院的职能定位决定其必须充分发挥办案主体的领导和协调作用，因为：（1）直辖市分院需要统一辖区内的执法，通过履行各项法律监督职能来确保法律在辖区内得到正确、统一实施。根据审级制度的要求，直辖市分院既要办理辖区内重大的一审案件，又要办理辖区内的二审案件，绝大多数直辖市分院还要承担大量的个案指导工作。这表明，通过各项案件办理工作使辖区内执法标准达到统一、执法程序实现规范化，是直辖市分院的重要职责。（2）直辖市分院只有全方位地了解和掌握辖区内的办案情况，才能正确地行使检察权。直辖市分院对本辖区的案件进行一审、二审或个案指导时，必须对辖区内基层院的业务工作有较为全面的分析和认识，只有如此，才能确保办理案件时达到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，避免就案办案、顾此失彼的现象发生。（3）直辖市分院需要充分发挥办案主体的协调和指导作用。从直辖市分院所办理的各类案件来看，大量案件发生在法律前沿，尤其在改革开放、社会转型、法律规定不明确的情况下，要正确处理各类案件，必须在把握法律尺度的同时更加注重政策的界限。所以分院作为办案主体在履行法律监督职责时，要担负起更多的社会责任，要从全国、全社会、全区域的视角，从有利于社会稳定、有利于经济发展、有利于维护国家和公众利益、有利于保障公民合法权益出发，积极发挥协调和指导作用，领导辖区各院高质量地办理各类案件。正是在这个意义上，可以说，由分院作为市院的业务管理主体对基层院进行管理，不仅符合分院的职能定位，而且也有利于市院更好地突出工作重点、更充分地发挥其对全市检察业务工作的领导作用。

　　其次，是进一步明确和规范直辖市分院与市院之间在检察权行使上的彼此独立关系和在行政、人事管理上的隶属关系。明确规定直辖市分院依法自主行使检察权，分院的行政、人事管理以及检务保障等事务由市院统一管理，但市院检察长可以根据具体情况授权分院检察长行使部分权力。例如，在检察人员的录用上，规定分院可以根据授权自主选择适合于本院岗位的检察干警，市院只需进行形式上的准入资格审查后即可报相关人事机构批准。又如，在检察官的法律职称评定上，规定由市院检察长授权分院检察长行使本院书记员、助理检察员的直接任免权，规定市院检察长有权委托分院检察长考察、选拔本院检察委员会委员、检察员，市院在提请本级人民代表大会常务委员会之前只需进行形式上的资格审查。再如，在财务、后勤等行政事务方面，由市院进行统一管理，精简分院的行政部门和行政人员，突出分院职能的专一性，保证分院检察官队伍的专业性等。

　　明确和规范上述关系，既是适应直辖市分院特殊地位和特定职能的需要，也有利于保证其在市院的领导下独立、正确地行使检察权。以检察委员会为例。在对本院管辖案件做出处理决定时，直辖市分院检察委员会不受市院检察委员会意志的支配或左右，市院检察委员会除非依法行使上级院对下级院的领导权，不能径行代替分院做出决定。这是在检察系统垂直领导体制下直辖市分院独立于市院行使检察权的集中表现。然而，由于分院检察委员会委员要由市院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任命，所以，如果对直辖市分院在行政和人事管理上的这种依附性不进行约束性规范，则可能从实质上动摇分院检察委员会的独立性。从深层次分析，直辖市分院对市院的行政依附关系与两级院之间相对独立的司法关系，反映在检察权的内部层级配置上，直接表现为权力配置中的行政性与司法性的矛盾和冲突，这实际上是检察一体化下检察系统内部上下级之间存在相对独立性的客观反映。如何最大限度平衡和化解这种矛盾和冲突，是一个需要继续深入研究的课题。

　　最后，是进一步明确和规范直辖市分院行使检察权的外部监督制约机制，保证其在市院直接领导下合法有效地履行职责。根据《宪法》第133条和《人民检察院组织法》第10条规定，直辖市分院作为一个独立行使检察权的法律监督主体，其检察长应当就本院履行法律监督职责的情况，向同级人民代表大会和人民代表大会常务委员会负责并报告工作，以接受监督。直辖市分院接受国家权力机关直接监督，既符合宪法的规定，也符合检察权自身发展的内在需要。直辖市分院作为独立的检察权行使主体，必须加强对检察权运行过程的监督制约机制建设。因为“检察权本身是法律监督的集中体现，是一种监督权。监督权的行使也要接受监督，否则就可能会出现监督不力或者监督越位，甚至产生腐败。要强化法律监督，就必须同时加强对检察权的监督制约，保障检察权的正确行使。”[4]当前，国家权力机关对直辖市分院的监督和质询往往通过市院来完成，直辖市分院不直接接受其监督，这一现状应当引起重视并加以改变。因为，“司法是否公正，不是司法机关自己说了算，唯一的标准是人民是否满意、认同。要提交人民检验，必须公开接受监督”[5]。从实践情况来看，直辖市分院履行法律监督职责的过程不受同级人民代表大会直接监督，不仅不能有效保证人民群众对直辖市分院及其全体检察人员执法活动进行全过程、全方位的监督，不利于及时发现、切实防止和查处以权谋私、违法违纪办案现象，而且无助于树立检察机关依法公开、公正、文明执法的形象，无助于提高检察机关执法的公信力，当然也不利于直辖市分院检察工作协调、可持续发展。如条件允许，直辖市分院检察长向同级人民代表大会汇报工作，可采取市院检察长报告的分报告形式，分报告的内容仅限于分院行使检察权的情况。至于队伍管理、经费以及有关检务保障等问题由市院检察长统一报告。这是因为，直辖市两级行政机构建制和直辖市分院在人事、财政上隶属于市院的实际情况，决定这些事项必须要通过市院由直辖市的相关部门统一协调解决。




【作者简介】
赵永红（1976—），女，汉族，湖北天门人，北京市人民检察院第一分院法律政策研究室副主任。


【注释】
[1]参见2000年2月10日北京市第十一届人民代表大会批准的《北京市人民检察院工作报告》，载《北京检察年鉴》（北京市人民检察院2000卷）。
[2]张穹：《关于检察改革的若干理论问题》（2002年2月22日在第二届全国检察理论研究年会上的讲话）。
[3]周士敏：《简论我国检察机关的法律监督地位（上）》，载《检察日报》2000年11月2日第3版。
[4]谢鹏程：《按照科学发展观的要求强化法律监督》（本刊评论员文章），载《人民检察》2008年第10期。
[5]陈旭：《公正＋公开＝公信》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2008年第2期。