【出处】《当代法学》2010年第3期
【摘要】检察机关开展预防职务犯罪工作之所以面临重重困境，最重要的原因是高检院倡导的预防职务犯罪工作机制预算不合理。为了合理使用有限的预防资源，检察机关应当建立以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制。
【关键词】检察机关；预防职务犯罪；工作机制
【写作年份】2010年


【正文】

　　前言

　　检察机关在全国范围内开展预防职务犯罪工作始于1992年10月高检院下发《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，[1]此后高检院为指导和规范预防职务犯罪而制定下发的内部文件不下十余个；[2]尽管其中一些已被废止或实际上失效，但总体上高检院倡导的关于预防职务犯罪的领导体制、职能定位、组织协调、基本职责以及主要工作措施在长达十七年的时间里并未发生根本性变化。然而直到目前检察机关工作人员仍对如何开展预防职务犯罪工作普遍感到困惑。为什么会出现这种情形？是工作不得力、方法不对头？还是高检院倡导的工作机制本身就存在问题？检察机关开展预防职务犯罪工作的现状如何？其主要障碍在哪里？这些障碍背后的原因又是什么？如何减少或消除这些障碍？诸如此类的问题迄今尚未获得深入探讨。自2000年高检院下设职务犯罪预防厅之后，预防职务犯罪很快成为国内理论界和实务界的研究热点。然而遗憾的是，相关论著虽数量颇丰，真正有价值的学术分析和实证研究却很罕见，已经出版或发表的十余部专著及几百余篇论文基本被“政治话语”所垄断（有些文字几乎是文件或讲话的翻版）。

　　我们的研究试图改变这种状况。我们并不假设高检院制定下发的规范性、指导性文件及其领导入的讲话当然正确，更不致力于论证这些文件和讲话的合理性，相反，它们是我们研究和批评的对象。我们的研究关注问题本身，目的在于发现问题、分析问题并最终解决问题。本文第一节在广泛调研的基础上，提出检察机关开展预防职务犯罪工作所遇到的主要问题，这些问题存在于预防工作的领导体制、组织形式、对外联络、内部协调以及工作措施等多个方面。第二节探讨问题形成的深层原因，涉及到地方政治环境和财政状况、经费预算和人员配备、业绩考核及其他激励机制等等。在深入了解问题形成原因的基础上，第三节提出解决问题的方案，其主要内容是选择确定检察机关开展预防工作的核心业务，并对不同级别的检察机关设计预防业务分工；第四节从法律依据、经费保障、激励机制三个方面论证这套方案的可行性。

　　一、调研发现的问题

　　自2008年7月至2009年6月期间，我们在山东省境内、以基层和地市级检察院为主要调研对象间断性地开展了一系列调研活动。调研集中关注基层和地市级检察院预防职务犯罪的工作状况和工作成效，调研方法主要是实地调查、资料阅读和深度访谈。为期一年的间断性调研为我们深入研究检察机关预防职务犯罪工作机制问题积累了大量经验性资料。调研发现，检察机关开展预防职务犯罪工作实际上已经陷入困境，其面临的诸多问题在现有物质、技术和制度条件下很难克服。鉴于山东省检察机关预防职务犯罪的工作绩效在全国检察系统考核中已连续多年位居前列，我们有理由相信，调研发现的问题在全国检察系统内具有普遍性。

　　（一）预防职务犯罪的领导体制和组织形式

　　在多个规范性和指导性文件中，高检院要求各级检察机关开展预防职务犯罪工作必须坚持党委统一领导，加强与纪检监察、审计及有关行业主管（监管）等部门协调配合，并促进检察机关各业务部门之间协调配合。与这些要求相对应的党委对预防工作的统一领导机制、与其他部门的工作联系制度以及检察机关内部的预防协作制度等，均需要逐步建立和完善。然而，我们在调研中发现，建立健全预防职务犯罪领导体制和工作制度的每一个操作环节都面临诸多障碍，理想与现实之间的遥远距离在现阶段地方政治生态和财政状况的各种约束条件下几乎难以跨越。

　　其一，多数地方党委对预防工作的“统一领导”有名无实。事务缠身的地方党委很难花费大量精力对预防工作进行有效部署，更何况，预防职务犯罪工作的高度专业性和高度技术性也使得地方党委普遍缺乏领导开展这项工作的经验和知识；毕竟，领导权和领导能力不是天然聚合在一起的。即使有些地方党委组建了“预防职务犯罪领导小组”，也很少能够有效开展工作。地方党委领导预防工作的集中表现是听取检察机关领导人大约每年一次的工作汇报，但此后发出的指示却通常是口号式或原则性的，对于开展预防工作缺乏实质性的指导意义。地方党委部署预防工作的“红头文件”也明显缺乏针对性，多数内容只是对中央文件、高检院文件以及地方预防职务犯罪条例的简单复制。因而，“坚持党委统一领导”的关键不在于检察机关能否“坚持”，而在于地方党委是否“领导”。曹建明检察长在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议发表讲话要求检察机关要“为党委治理腐败当好参谋”，然而，在地方政治格局中，如果检察机关仅限于当好“参谋”的话，预防职务犯罪的各项工作就基本荒废了。

　　其二，工作联系制度通常流于形式。调研发现，由检察机关牵头组建的“预防协会”大多有名无实，而所谓社会化、网络化的预防机制也仅是纸上谈兵。检察机关并不拥有超越其他部门的特殊权威，就开展预防职务犯罪工作而言，无权对其他部门发号施令。实践中，工作联系制度的实施方式是联络各部门召开联席会议。然而，组织一次联席会议常常需要检察长甚至政法委书记多次牵头，出席会议的部门代表却因缺乏拘束力而时常采取消极态度，联系会议往往无果而终。更何况，要解决一个复杂问题需要多次牵头，如果事先考虑到其中各种“会务麻烦”，检察机关很可能一开始就会放弃这个打算，而宁愿采取单打独斗的做法。按照中共中央《实施纲要》精神，为预防职务犯罪而建立工作联系制度的主要职责应当是纪检部门。但地方纪检部门人员编制很少，且将主要精力用于受理举报、审计财务和查办案件，对于组织开展预防工作有心无力，偶尔开展一次廉政教育或勉强办一份廉政刊物充其量算是预防工作的点缀。

　　其三、检察机关内部建立预防协作制度也面临重重困难。2002年高检院制定下发了《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》，要求反贪、反渎、公诉、侦监、监所检察、控申、民行等业务部门均在其各自业务范围内参与预防工作，职务犯罪预防部门则对预防工作进行统一组织和协调。然而，调研发现，绝大多数检察院的其他业务部门对预防工作并不积极配合，这些业务部门不把预防工作看做“份内”业务，这种固定观念很难通过“提高思想、统一认识”而扭转于朝夕之间。除非检察长施加强大压力，否则其他业务部门对协助开展预防工作基本无动于衷；即使在检察长的强大压力之下，其他业务部门充其量只会被动参与，很少积极配合。之所以如此，最主要的原因是缺乏促使各业务部门积极参与、配合预防工作的激励机制。在对其他业务部门进行业绩考核的多项指标中，尚无涉及预防职务犯罪任何内容。

　　（二）各项预防业务的开展状况

　　高检院在多个规范性和指导性文件中为检察机关开展预防职务犯罪开列了一份业务清单，清单上的预防业务主要包括：(1)通过犯罪分析提出预防建议；(2)通过预防调查提出预防建议；(3)提供预防咨询；(4)警示教育；(5)预防宣传；(6)信息建设。我们在调研中发现，各项预防业务的开展状况并不令人满意，有不少业务（例如预防调查、预防咨询以及预防宣传）至少在基层检察院并没有实际开展，或充其量只是做做样子。

　　目前基层和地市级检察机关普遍不具备向社会各界提供预防咨询的技术能力和信息资源，事实上，就完善管理或堵漏建制而向检察机关主动咨询的部门或单位尚不多见。通过犯罪分析而提出的检察建议也的确能被发案单位认可并采纳。调研过程中，我们曾仔细阅读过多份基层和地市级检察机关制作的检察建议，发现不少检察建议具有相当程度的技术含量（尽管其中也不乏为应对业绩考核而伪造的检察建议）。由于检察建议不具有法律强制性，[3]所以即使建议中肯，发案单位领导从其自身利益考虑也并不总是愿意采纳这些建议。一旦发案单位拒绝采纳检察建议，除非惊动党委政府出面协调，否则检察建议多半无果而终。这个过程通常会费尽周折，检察机关锲而不舍的情形十分罕见，毕竟，发案单位不理会检察建议通常无损于检察机关的整体利益。

　　调研还发现，预防职务犯罪的信息建设（包括管理行贿犯罪档案系统并受理社会查询以及建立预防职务犯罪信息库和信息共享机制）在基层和地市级检察院还十分薄弱，虽有少数检察院尝试开展，但尚未有实质性效果。预防职务犯罪的信息库徒有其表，信息数量少且质量低的实际状况普遍存在。浏览各级检察机关建立的预防职务犯罪网站时，我们遗憾地发现，为数不多的有价值信息却被大量冗余信息所淹没。不仅如此，尽管纪检监察及审计部门都掌握一些预防职务犯罪的技术和信息，但在目前体制下，检察机关与这些部门实现信息共享和技术交流仍然障碍重重，各自为政的状况导致了高昂交易成本。检察机关内部推广的预防经验和方法也大都欠缺技术含量，并且往往成本不合理。有些被拿来推广的“经验”实际上只是某个检察院耗费巨资而精心打造的“亮点工程”，在相对务实的检察院那里，这些“经验”不可复制。

　　基层和地市级检察机关开展警示教育工作还有待于进一步改善。普遍存在的问题包括：教育方式不恰当，教育技术不到位，教育效果不明显，教育工作缺乏持续性、策略性和规划性。许多基层和地市级检察机关开展警示教育似乎仅仅为了应付业绩考核，对警示教育的效果则显得漫不经心。我们有幸阅读了一些警示教育的讲稿，整体感觉是这些讲稿质量参差不齐，多数讲稿欠缺技术含量，既不能晓之以理，也无法动之以情；很难想象诸如此类的讲稿会产生明显的警示效果。调研还发现，在检察机关对开展各项预防工作的资源投人普遍不高的情况下，不少检察院却舍得花费巨资去投建警示教育基地，尽管其教育效果十分令人怀疑。

　　（三）经费供给和人员配备

　　尽管各级检察机关领导普遍表示重视预防工作，但迄今为止，在检察系统内部尚无专项预防经费。调研发现，检察机关预防部门的经费供给和人员配备甚至不能满足有效开展各项预防业务的最低需求。以山东省为例，全省各级检察机关在2006年度、2007年度、2008年度三年间为预防工作共支出经费不足770万元（不含投建警示教育基地支出），平均每年支出不到260万元，分散到全省158个检察院的预防部门，每个检察院的年度预防经费支出平均只有1. 6万元左右。全省各级检察院预防部门的工作人员总数为415人（不含铁路检察院，其中本科学历以上者351人），每个检察院平均只有2到3人（参见下表）。

　　我们不妨以香港廉政公署防贪处和社关处的经费预算和人员编制做个简单比较，廉署防贪处和社关处共同负责预防工作，防贪处通过从技术层面完善制度来防止贪污，社关处则侧重于通过教育和宣传来争取公众对反贪工作的支持。防止贪污、倡廉教育以及争取支持三项工作均有专项经费，且经费额度远非内地检察机关能比。以2009至2010年度的预算编制数据为例，在廉署总预算额8.81亿港元之中，除了分配于执法工作的6.15亿港元之外，剩余部分多数投人于预防工作。其中，防止贪污5, 550万、倡廉教育6, 770万，争取支持6, 990万，三项合计1.931亿港元，占廉署经费预算总额的21.9 % 。[4]截至2010年3月31日止，香港廉政公署预计员工总编制为1, 393人，其中，执法工作1, 104人，防止贪污66人，倡廉教育111人，争取支持112人，后三项合计289人。防贪处和社关处各有一队经验丰富的专业人员，包括前政府资深公务员、工程师、测量师、会计师及审计师以及资讯科技专业人员等等。[5]

　　山东省各级检察机关的预防经费支出大约仅相当于香港廉政公署预防经费预算的1. 53%何况香港的人口总数不到700万（相当于山东省一个较大的地级市），而山东省却拥有17个地级市，人口总数接近1亿。拿山东省和香港做对比，我们当然不能忽略两地经济发展的巨大差距，但同时也应当看到，就财政收入而言，山东省和香港的差距越来越小，并且，以山东省近几年地方财政收入的增长速度，只需三五年就可能超过香港。[6]

　　山东省检察机关预防职务犯罪经费支出及人员配备一览表

　　┌──────┬──────────┬───────┬───────┬───────┐
　　│单位                │06、07、08年预防经 │06、07、08年预│警示教育基地投│本科学历以上／│
　　│                        │费支出总额（万元）    │防经费支出占单│入额（万元）     │专职预防工作人│
　　│                        │（不含警示教育基地    │位三年总支出比│                             │员数量                │
　　│                        │投入）                             │例                       │                            │                            │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│济南市检察院│79.7                                │0.3%                   │23.95                  │28/30                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│青岛市检察院│77.55                              │9.345%             │364.3                  │28/34                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│淄博市检察院│22                                    │0.1％                  │58                        │17/17                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│枣庄市检察院│41                                   │1.6%                   │197.6                 │15/16                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│东营市检察院│23.5                                │0.68%                │547                     │10/10                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│潍坊市检察院│46                                   │0.34%                │341                     │31/36                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　    │烟台市检察院│12.2                                │0.2%                   │21．5                │22/33                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│威海市检察院│10.2                                │0.4%                    │58.2                  │13/14                  │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│济宁市检察院│151.5                              │1.6%                   │213                     │29/33                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│泰安市检察院│23.8                                 │0.42%                │214                     │18/20                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│日照市检察院│18                                   │0.3%                    │12                       │7/9                      │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│莱芜市检察院│3.3                                  │0.18%                 │212                     │4/5                       │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│德州市检察院│35                                   │0.05%                 │184                     │30/32                  │
    　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│滨州市检察院│71.5                                │2.1%                   │228                     │15/17                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│临沂市检察院│74.2                                │0.47%                │577                      │25/28                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│菏泽市检察院│35                                   │0.2%                   │48                       │36/43                   │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│聊城市检察院│9.5                                  │0. 16%                 │75                      │23/26                 │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│铁路检察分院│24.9                                │2.5%                    │5                         │﹡                       │
　　├──────┼──────────┼───────┼───────┼───────┤
　　│山东省检察院│11                                     │﹡                      │﹡                        │12/12                   │
　　└──────┴──────────┴───────┴───────┴───────┘

　　注：上表列出的地市级检察院预防部门的经费供给和人员配备数据包含了其下属基层检察院的经费供给和人员配备数据，是地市级检察院及其下属基层检察院的合计数据。（﹡表示未能收集到的数据）

　　从上面的表格中，我们还会发现两个问题。其一，不同地市的检察机关预防投人之间的差距非常大。济宁市检察院及其下属基层检察院在2006、2007、2008三年间的预防经费支出高达151.5万元，而莱芜市检察院及其下属基层检察院的同期预防经费支出仅3.3万元；青岛市检察院及其基层检察院从事预防工作的人员有34人，而莱芜市检察院及其基层检察院则只有5人从事预防工作。这一事实表明，在检察系统内部尚未对预防投入进行统一规划之前，预防投入是由检察院领导的个人意志来决定的。其二，检察机关预防经费支出的结构不合理。山东省各级检察院仅投建警示教育基地就耗资3379.55万元，相当于其他预防业务年度经费支出的十几倍。

　　二、问题背后的深层原因

　　十七大报告以及中共中央《实施纲要》都把预防腐败提高到至少与惩治腐败同等重要（甚至更加重要）的地位，然而，迄今为止，开展预防工作尚无专项经费预算和专业人才储备，也缺乏配套的制度支持及恰当的激励机制。在物质保障和制度保障双双落空的条件下，不可能仅靠“提高思想、统一认识”去把中央文件贯彻落实。

　　（一）检察机关的职能定位及工作联系制度

　　尽管中央文件肯定了检察机关承担预防职务犯罪的职责，但同时明确，检察机关预防职务犯罪是党委统一领导下的反腐败总体格局的组成部分，检察机关并不拥有超越检察职能的额外职权。高检院相关文件及领导人讲话均特别强调，开展预防职务犯罪工作要“立足检察职能”。[7]

　　在我国，反腐倡廉职责由检察机关、纪委监察部门共同承担，这个现状在短期内很难发生根本性变化。1993年2月，中共中央、国务院决定中央纪委和国家监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称、履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。地方各级监察机关与各级纪委合署后，实行由地方党委政府和上级纪检监察机关双重领导体制。此后，党的十五届六中全会和十六大都要求改革和完善纪律检查体制，纪检机关对派出机构实行统一管理。中央纪委、监察部自2002年开始统一管理的试点工作，2004年和2005年，对派驻国家机关56个部门的纪检组和监察局全面实行统一管理，由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导，2006年制定了《关于中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》。各省区市及所属的市、县（市、区）也进行了这方面的改革。

　　以上两次制度改革体现了中央高层对廉政机构建设的一个明确认识，即整合优于分散。把过去承担惩治与预防腐败职责的分散的组织力量尽量整合在一起，不仅可以提高工作效率、避免职能重合，而且可以降低机构运行成本。历经两次制度改革，惩治与预防腐败的主要职责仍由检察机关和纪检监察部门共同分担，两个机构的职能仍有很大范围重合。尽管建立高规格、专门性的反腐机构是世界范围内的成功反腐经验之一。但在我国，这一成功经验却很难借鉴，其障碍主要是体制上的。要建立高规格、专门性的反腐机构，唯一可考虑的思路是把检察机关的反贪、反渎部门和纪检监察部门合二为一（甚至还要转移公安机关经侦部门的部分职责），并对下属机构实行垂直领导。然而，与纪检、监察合署办公不同，反贪、反渎部门与纪检监察部门整合是对现行体制的深层变革，宪法和党章的有关内容也必须做出相应修改。其根本性障碍是由此引发的复杂政治博弈和高昂制度变革成本。在彻底完成机构整合之前，开展惩治和预防腐败工作就只能强调机构之间协调配合。为此，党的十五大提出的反腐败组织体制的建设思路（“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”）一直延续至今。[8]

　　与惩治职务犯罪相比，预防职务犯罪职能更加分散。地方性预防职务犯罪条例规定的预防主体包括检察机关、纪检监察部门、审判机关、公安机关、审计部门及新闻媒体、公民、法人等。既然大家都搞预防，检察机关就不必（实际是不能）独当一面，于是高检院的规范性和指导性文件以及领导人讲话中就出现了“网络化预防”概念，随之不少文章来论证“网络化预防”的合理性和必要性。[9]至于如何启动“网络化预防机制”，还未见有人能说出个所以然。

　　事实上，在职能重叠的情况下，“网络化预防”必然要消耗高昂的交易成本；各部门之间的信息交流渠道常常受阻，相互推诿甚至相互掣肘的现象也难以杜绝。国际上预防职务犯罪的实践经验证明，与建立单一机构专门从事预防职务犯罪相比，由多个机构分工负责的做法并无任何优势可言。就预防职务犯罪的工作性质而言，由单一专门机构开展这项工作最有利于提高工作效率、降低机构运行成本。此外，在预防职务犯罪的各项业务（主要包括犯罪分析、预防调查、预防咨询、信息建设、警示教育以及争取支持）之中，也没有哪一项适合以机构分工或“网络化”、“社会化”的方式去开展。正因为如此，尽管地方预防职务犯罪条例已把预防工作分解到各个职能部门，却最终出现了检察机关孤军作战的局面。并且，在地方政治格局中由检察机关承担预防职责、在检察机关内部则由预防部门承担预防工作，已成为被各方面普遍默认的事实。

　　（二）预防职务犯罪工作的特殊性及其制度环境

　　中央高层在最近几年提高对预防工作的重视程度，最重要的原因是地方政治生态和政治潜规则的复杂性导致了高昂的干部培养成本，而地方政治稳定和经济发展又严重依赖于某些握有重权的干部。在干部选任缺乏弹性的情况下，惩治腐败的“扩大化”很可能会威胁地方经济发展和政治稳定。然而，提高对预防重视程度的中央指示一旦深入到基层，却很容易被扭曲变形。事实上，预防工作的特殊性以及地方决策者的复杂效用函数都不利于形成重视预防的激励机制，倘若没有这种激励机制，对于预防工作的重视就必然只会停留在口头或书面上的慷慨陈词。

　　如果把预防职务犯罪看做一个公共投资项目，其最大特点是产出不确定，既不可观察又无法计量：我们很容易统计侦查部门抓获了多少罪犯，却不可能弄清楚预防工作究竟阻止了多少犯罪发生。这带来了两个问题。其一，尽管可以从理论上推定预防可以减少犯罪数量，但实证研究却很难为此提供支持性数据。有专家将2003年以来每年查处的违法违纪案件逐年减少的事实作为预防腐败工作已初见成效的证据，{1}(P76)这种观点不是一厢情愿，就是自欺欺人。即使我们相信，预防的确可以减少犯罪数量，但若无法证明，与将同等数量的资源投入于惩治犯罪相比，将这些资源投入于预防犯罪会更大程度地减少犯罪数量，那么预防的重要性仍然是推测性的。正因如此，我们论证预防职务犯罪工作重要性时，无法求助于严谨的理论论证或令人信服的统计数据，而是更多使用一些修辞手段。所谓“标本兼治”、“从源头上防治腐败”以及吴官正书记曾经使用的“扁鹊治病重预防”比喻等，都是一些典型的修辞。{2}其二，尽管惩治职务犯罪与预防职务犯罪的最终目的都是减少犯罪数量，但前者可以通过抓获多少犯罪或挽回多少经济损失来衡量其工作成效，而后者却找不到据以评价其工作成效的数字化标准。

　　预防工作的特殊性严重制约了地方党政机关对预防工作的“投资意愿”。由地方党委领导组建的预防职务犯罪领导小组之所以总是处境尴尬，原因就在这里。地方党委为开展专项工作（诸如国家安全、维护稳定、应对群体性事件、义务教育、反恐、防灾、防震、抗洪、抗旱、抗美国白蛾等等）而建立的“领导小组”多达百余个，当“预防职务犯罪领导小组”与其他“领导小组”竞争地方党委的有限工作时间和工作精力的时候，其领导效果不言而喻。对于事务缠身的地方党委来说，预防工作从来不是当务之急。

　　调研发现，确有不少地方党委领导对预防工作非常重视，但个中缘由却是相当复杂，并非单纯出于如何有效遏制职务犯罪的考虑。职务犯罪具有连发性特点，一个官员落马，通常会牵连出一大批。而在地方党委领导看来，大规模职务犯罪被检察机关立案侦查是严重威胁地方政局稳定的灾难性后果。不仅涉案部门难以常态运转，地方党委领导的政治前途也往往因此严重受挫。如果职务犯罪通过预防而不是通过惩治得到控制，最让他们担心的糟糕局面就可望避免。显然，这种所谓“重视预防”只是抵触惩治职务犯罪的副产品，无益于反腐倡廉的总体目标。

　　即使在检察机关内部，预防工作也经常会被边缘化。当我们与检察机关预防职务犯罪部门的责任人员接触时，经常听到的一句抱怨是：“领导不重视”。在他们看来，由于领导不重视，开展预防工作就难以获得充足的经费支持和人员配备。[10]目前检察机关普遍采取一种以量化积分为标准的政绩考核体制，积分多少可以衡量政绩优劣。在这种考核体制之下，检察院领导的工作目标自然是最大化考核积分。[11]对预防工作的考核大都是形式性的，基本不涉及预防工作的实际效果，而满足这些形式性的考核标准（做到不扣分）并不需要检察机关投入太多资源。

　　（三）经费保障制度和人员录用制度

　　根据现行财政制度，检察机关收缴的赃款实行名义上的“收支两条线”，即把收缴赃款全额上缴财政专户，经财政部门统筹后再以预算外资金的形式决定向检察院返还的比例（在山东省，财政部门通常会把收缴赃款百分之百返还给检察机关）。各地检察院收缴赃款的数额不等导致了经费拨付在不同检察院之间的旱涝不均。经济发达地区的检察院收缴赃款多，由此获得充足经费又进一步强化了检察院的办案能力，并最终促成了办案能力与经费供给之间的良性循环，这让经济落后地区的检察院羡慕不已。“没钱办不了案子，不办案子更没钱”，这是经济落后地区检察院面临的双重困境。不同检察院的贫富差距令人惊讶。一个富裕检察院懒得理会的案子在贫困检察院那里可能如获至宝。这种扭曲的经费保障制度造就了“贪官供养检察院”的荒诞事实，并隐含了惩治、预防职务犯罪与检察事业总体目标之间的潜在冲突：从源头上阻止职务犯罪是检察机关自绝财路，而把所有罪犯绳之以法则几近于“涸泽而渔”，相反，保留一定数量的职务犯罪却符合检察机关的长远利益。检察系统内部流传的“养鱼”比喻说明这种冲突在惩治职务犯罪领域已经隐约出现。[12]尽管在预防领域尚未发现冲突的迹象，但没有冲突的迹象并不否证存在冲突的逻辑，而更可能说明预防工作的效果尚未明显到足以引发冲突的程度。

　　检察机关在地方政治生态中处境十分微妙。宪法和法律规定的检察机关独立行使法律监督权的原则经常受到各种复杂因素的侵蚀，地方党委和人大可以左右检察院的重大决策以及检察院干部的升迁和任命，地方组织部门有权对检察院工作人员进行年度考核，地方政府负责检察院的人财物供给。在这种状况下，检察机关要想在地方政治束缚中破茧而出就必须首先倚重反贪和反渎两个“拳头部门”。如果检察院的两个“拳头部门”长期无所作为，地方党政机关的各个职能部门就会逐渐对检察院有恃无恐，检察院开展各项工作就会阻力重重，权威、经费和业绩的攀比下滑会使检察院的各项业务全面陷入恶性循环。“拳头部门”至关重要，它们不仅是检察机关的“拳头”，而且是“摇钱树”。在检察机关内部，反贪、反渎是“挣钱”的部门，而预防则是“花钱”的部门，孰重孰轻不言而喻。由此看来，在现行经费保障制度以及各种有形无形的政治因素的约束之下，“惩防并举、注重预防”的方针政策距离其贯彻落实还有一段漫长的距离。

　　三、解决问题的方案

　　许多法律制度实效不佳，甚至形同虚设，最常见原因就是立法者没有慎重考虑实施法律的成本。高检院倡导的预防职务犯罪工作机制很难贯彻落实，不是因为思路不对头、方法不得力，而是因为预算不合理。高检院为检察机关预防职务犯罪开列的业务清单（包括犯罪分析、预防调查、预防咨询、警示教育、预防宣传及信息建设等）面面俱到，几十年来新加坡反贪污调查局以及香港廉政公署开展的预防业务不过如此。然而长期以来高检院却有意无意回避了经费预算问题，在2009年6月《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》首次涉及预防经费保障问题之前，高检院关于预防工作的规范性和指导性文件及其领导人讲话均对经费保障只字不提。

　　受经费预算的约束，检察机关开展预防职务犯罪工作不要追求面面俱到，而应当重点做好几项不需太多投入就能产生明显效果的业务，那些需要高昂投入才能收效的业务可以暂时被束之高阁。这个思路要求我们首先对各项预防业务的进行“效费比”分析，进而以此为据通过预防业务的级别分工来确定不同级别检察机关预防职务犯罪的核心业务，再对核心业务制定工作流程，最后设计出针对核心业务的激励机制（业绩考核标准）。

　　（一）确定预防工作的核心业务

　　要确定预防工作的核心业务，必先对各项预防业务的“效费比”（即“效果”和“费用”的比例）进行比较分析。要比较预防业务的“效费比”，需对各项预防业务的性质、内容、工作流程以及业绩目标先有大致了解。在内地检察机关预防工作尚处于探索阶段且有些业务并未实际开展的条件下，香港廉政公署防贪处和社关处的工作状况为我们提供了很有价值的参考。

　　1．预防建议

　　检察机关依靠其技术和信息优势可对发案单位及其他相关部门提出旨在堵塞制度漏洞、消除制度隐患的预防建议。预防建议主要来自三条途径：一是犯罪分析；二是主动性预防调查；三是应相关部门单位请求而进行的制度审查。相比而言，通过犯罪分析提出预防建议成本最低。在案件已侦破条件下，仅仅研究卷宗材料就可发现犯罪原因和犯罪条件，无需额外预防调查。调研发现，绝大多数预防建议都来自犯罪分析，基层检察机关普遍具备开展这项业务的能力。

　　应相关部门请求进行制度审查而提出预防建议就是通常所说的预防咨询，与犯罪分析相比，预防咨询的技术难度要高得多。因为犯罪分析所要解决的问题是确定的，而预防咨询所面对的问题则是不确定的。此外，开展预防咨询工作仅仅依靠审阅制度文本是不够的，通常还需要从事一些调研活动。因而，有效开展预防咨询工作需要配备更高层次的专业人员以及更加充足的工作经费。预防咨询是香港廉政公署防贪处的核心业务，但这项工作之所以在内地检察机关被束之高阁，最重要的障碍就是缺乏专家级的工作人员和充足的经费支持。

　　与犯罪分析和预防咨询相比，预防调查的技术难度介于二者之间，因此可以被看作犯罪分析和预防咨询之间的一个过渡性业务。检察机关可以根据自身的信息优势和技术优势对某个行业或某个领域开展专项调查，与预防咨询相比，这项业务具有很大程度的可选择性。调研发现，只有少数基层检察院重视开展预防调查工作，而在不少地市级检察院，预防调查已成为预防工作的一项常规业务。检察机关要想顺利开展预防调查业务，必先获得地方党委政府的强力支持。凡是预防调查开展顺利的检察院，都与地方党委政府建立了非同寻常的默契。如果预防调查畅通无阻，发案单位无正当理由而拒绝采纳预防建议的情形就很少见了。

　　2．廉政教育

　　中共中央《实施纲要》提出“制度是保障，惩治是关键，教育是基础”。廉政教育是一种最温和的、但不见得是“效费比”最高的预防业务。廉政教育可以分为廉政道德教育和廉政警示教育。同其他道德教育一样，廉政道德教育也是通过将外在的社会规范内化为受教育者道德意识和道德情感来实现的，廉政道德教育的目的是为受教育塑造心理上的自我监控和自我惩罚机制。然而，道德教育的成功必须依赖于一些复杂的社会条件，如果没有长期的洗脑式灌输、一定程度的信息隔离以及积极的社会氛围，或者教育者不具备道德楷模的资格，道德教育的目标很难实现，也正因为如此，道德教育一直被视为一种成本高昂的社会控制手段（尽管它一旦成功就是一个长效机制）。{3}(P341-350)并且许多社会学研究已经表明，单纯进行说教式的道德教育，其效果并不明显。{4}(P82-85)

　　更受检察机关重视的不是道德教育，而是警示教育。警示教育是通过展示职务犯罪受到严厉惩罚来引导受教育者充分了解犯罪的风险和代价。如果受教育者认识到，从事职务犯罪危险且不划算，他们就会彻底放弃尝试。从警示教育的原理看，低成本的讲座式警示教育足以实现上述目标，而耗费巨资投建警示教育基地则纯属小题大做。从总体上说，警示教育的预防效果十分可疑，因为受教育者作为国家工作人员（多数还是领导干部）其认知能力远高于平均水平，并且相对于教育者，潜在罪犯对于判断职务犯罪的利弊得失拥有信息优势。香港廉政公署很少开展这种警示教育，他们的廉政教育主要传授防贪知识。但内地检察机关对于警示教育的热衷并非来自业务性需要，而更多出于政治性考虑。轰轰烈烈的警示教育不仅可以对外宣示检察机关对预防工作的重视，建立教育者与被教育者之间的关系，还可以提升检察机关在地方政治格局中的地位和影响力。检察机关之所以舍得为投建警示教育基地而耗费巨资，部分原因也与此有关。

　　3．预防宣传

　　与警示教育主要面向国家工作人员不同，预防宣传的对象是普通公众。预防宣传的主要目的是争取公众对预防职务犯罪工作的支持并鼓励公众积极行使监督权和检举权。预防宣传是发动民间力量遏制职务犯罪的一种方式，公众积极行使监督权和检举权会显著提升职务犯罪的风险。如果强大的宣传攻势能够在全社会营造出对职务犯罪人人喊打的廉政氛围，就会对潜在罪犯构成一种心理威慑。与内地检察机关不同，香港廉政公署重视预防宣传超过廉政教育，预防宣传经费预算占整个预防预算的比例最高。尽管预防宣传对于遏制职务犯罪的功效值得肯定，但也要看到，开展这项业务有两大难题。其一，预防宣传对惩治职务犯罪的严厉性程度和确定性程度有很强的依赖性。如果惩治职务犯罪缺乏力度（或者惩罚不够严厉，或者逃脱惩罚的概率太高），预防宣传效果就要大打折扣，甚至根本不会产生任何效果。在这种意义上，预防宣传是无法独立开展的一项预防业务。其二，预防宣传是一项复杂繁琐且成本高昂的预防业务。与警示教育相比，预防宣传需要与更多部门单位打交道（尤其要与媒体合作），因此需要更多的经费支持和人员配备。[13]不仅如此，预防宣传必须达到一定规模、其经费投入必须达到一个很高的临界点才会产生实际效果，而小额投人所创造的装饰性、点缀性的预防宣传几乎没有什么效果可言。

　　4．信息建设

　　预防业务中的信息建设主要包括两项业务：一是管理行贿犯罪档案查询系统并受理社会查询；二是建立预防职务犯罪信息库及信息共享机制。行贿犯罪档案是行贿者的黑名单，被列入这个黑名单的企业和个人会丧失在政府采购或工程发包中的竞标资格，至少在理论上，建立行贿犯罪档案供社会查询是对行贿犯罪的一项额外惩罚，在一定程度上可以增加行贿犯罪成本并由此取得预防效果。预防职务犯罪信息库是开展预防技术交流的重要平台，信息库的预防效果取决于其库内信息的价值，如果信息库的信息本身没有价值，或者有价值信息占全部信息的比例太低，信息库也就仅仅是个摆设了。相对而言，信息建设并不需要高昂的经费投入，而由高级别的检察机关集中性开展信息建设则有助于实现规模经济。

　　我们用表格对各种预防业务的“效费比”进行粗略评估。评估依据并非财务数据，而仅仅是“印象分”；当然，这些“印象分”建立在广泛调研和与大量预防工作人员深度访谈基础上。“技术难度”和“货币支出”用来衡量各项预防业务所需的资源投入，尽管“技术难度”最终也可折算为“货币支出”，但单列出来的好处是尽量避免对“印象分”做细致解释。

　　┌────────────────┬────┬────┬────┐
　　│业务类别                                                │技术难度│货币支出│工作效果│
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(1)通过犯罪分析提出预防建议           │B             │A               │6             │
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(2)通过预防调查提出预防建议           │B             │B              │9             │
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(3)提供预防咨询                                   │C             │B             │9              │
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(4)警示教育（投建警示教育基地 ） │B             │A（C） │1              │
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(5)预防宣传                                           │B              │C             │6             │
　　├────────────────┼────┼────┼────┤
　　│(6)信息建设                                            │A              │A             │ 2            │
　　└────────────────┴────┴────┴────┘

　　“技术难度”A级：开展该项预防业务仅需配备一般工作人员就可以完成；“技术难度”B级：需要配备检察院内部的业务骨干或高水平、资深工作人员；技术难度C级：需要外聘专家级人才或需要多名专家级人才合作完成。“货币支出”A级：投入2万元以下；“货币支出”B级：投入10万元以下；“货币支出”C级：投入10万元以上。工作效果的满分为10分。

　　对各项预防业务的效费比进行粗略评估的结果表明：通过犯罪分析或预防调查提出预防建议是效费比最高的预防业务；如果单纯着眼于预防效果而不考虑政治收益，那么，开展警示教育的效费比最低，建立警示教育基地则属于严重的投资失误；至于预防咨询和预防宣传两项业务，目前检察机关尚无力开展，前者的技术难度太高，后者需要的经费支出太大。鉴于此，我们提出的建议是，目前检察机关应当倡导以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制，从而把有限的经费预算和人力资源投入到产出（预防效果）最大的领域。

　　（二）设计犯罪分析与预防调查的工作流程

　　犯罪分析和预防调查目的相近，都是发现或寻找引发职务犯罪的制度漏洞和隐患，并据以向相关部门单位提出应对措施和改进方案，其技术性成果也都以检察建议形式提出。其工作流程设计应遵循两个原则：一是尽量减少开展业务的障碍，二是努力发挥其技术性成果的功效。

　　预防部门应随时关注侦查部门查办的案件，如发现某例职务犯罪案件可归于管理制度不健全，这个案例就值得特别关注。侦查部门应及时向预防部门提供案件信息资料，也可向预防部门推荐典型案例。确定典型案例后，预防部门要组织技术力量进行案例分析，重点分析发案原因，并据以商讨、确定可行的应对措施和改进方案。预防部门的技术力量不应仅限于预防部门，其他部门（尤其是侦查部门）的业务人员也应积极参与，必要时还应咨询、邀请或聘用相关领域专家。在案例分析基础上，预防部门应根据规定的文件格式制作检察建议，并报送检委会审议。

　　针对可能引发职务犯罪的制度漏洞或隐患，检察机关可以启动预防调查程序。预防部门开展预防调查业务应经检委会批准立项。如果预防部门组织的技术力量不足以完成某项调查任务，可以咨询、邀请或聘任相关领域的专家。被调查部门或单位有义务积极配合，不得向检察机关工作人员故意隐瞒非保密的信息资料。调查结束，预防部门负责制作检察建议并提交检委会审议。

　　如果引发职务犯罪的制度漏洞和隐患仅仅存在于发案单位，检察机关可以仅向发案单位提出检察建议。预防部门负责监督调查检察建议的落实情况，并向检委会提交落实情况的书面报告。如果发案单位拒绝（或部分拒绝）采纳检察建议，必须向检察机关提出书面理由。检察机关认为理由不成立的，可以与发案单位继续交涉，也可以提交发案单位的上级部门或主管部门处理。如果引发职务犯罪的制度漏洞和隐患不仅存在于发案单位，而是地区性或行业性的，那么检察机关除了向发案单位提出检察建议之外，还应将检察建议提交地方党政部门或行业主管部门，并同时将检察建议报送上级检察机关。如果上级检察机关发现检察建议中的制度漏洞和隐患在其辖区内普遍存在，就应当把该检察建议升格为上级检察机关的检察建议并同样履行上述程序。

　　上述工作流程应由高检院会同相关部门联合发文加以规范化。

　　（三）规划各级检察机关的预防业务分工

　　高检院关于预防职务犯罪的规范性和指导性文件至今没有对不同级别的检察机关进行预防业务的分工部署，而考虑到不同级别的检察机关开展预防工作的资源投入能力之间有很大差距，不同级别的检察机关开展同样一套预防工作明显不恰当。在综合考虑各种预防业务的“效费比”以及不同级别的检察机关开展预防工作的经费和人力的基础上，我们试图提出对各级检察机关开展预防工作提出一个分工方案（见下表）。

　　各级检察机关预防业务分工表

　　┌───────┬──────────────────────────────────┐
　　│检察机关级别    │预防业务种类                                                                                                                │
　　├───────┼──────────────────────────────────┤
　　│基层检察院         │★(1)犯罪分析；★(2)预防调查。                                                                              │
　　├───────┼──────────────────────────────────┤
　　│地市级检察院      │★(1)犯罪分析；★(2)预防调查；(3)预防咨询；(4)警示教育。                          │
　　├───────┼──────────────────────────────────┤
　　│省级检察院         │★(1)犯罪分析；★(2)预防调查；★(3)预防咨询；(4)警示教育；(5)预              │
　　│                            │防宣传；(6)组织培训；(7)预防技术研究。                                                              │
　　├───────┼──────────────────────────────────┤
　　│最高人民检察院│★(1)指导预防工作；★(2)总结、推广预防经验和方法；★(3)组织培训；         │
　　│                            │★(4)预防宣传；★(5)管理行贿档案查询；★ (6)预防信息建设；★(7)               │
　　│                             │预防技术研究。                                                                                                           │
　　└───────┴──────────────────────────────────┘

　　“★”表示该项业务为检察机关重点开展的核心业务

　　由于犯罪分析和预防调查在效费比上具有明显优势，所以这两项业务可以作为基层、地市级和省级三个级别检察机关的核心业务。而预防咨询的技术难度太高，地市级检察机关开展这项业务仍然十分困难，所以只能成为省级检察机关的核心业务。有些预防业务不适合分散开展，由级别较高的检察院集中开展这些业务不仅可以节省成本，避免重复劳动，而且能够产生规模效益。比如，关于预防工作的信息建设，下级检察机关只需把行贿犯罪记录和有价值的预防信息整理之后逐级上报筛选，最后汇总到高检院职务犯罪预防厅即可，省级以下检察院没有必要各自建立行贿犯罪档案查询系统和预防职务犯罪信息库。警示教育工作也是如此，由市级以上检察院开展这项工作更能够保证质量。警示教育基地到处开花则是一种严重的资源浪费，高检院应当立即遏制投建警示教育基地的风气。如果非建不可，每省建一两个就足够了。

　　四、方案的可行性

　　针对目前检察机关开展预防职务犯罪工作陷入困境的事实，我们提出的改革方案是倡导以犯罪分析和预防调查为核心业务的工作机制。这个方案是否可行？是否拥有法律依据？能否与检察机关的人力财力相匹配？以及能否建立一套顺畅而有效的激励机制？这些问题仍需进一步讨论。

　　（一）法律依据

　　以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制是否具备充足的法律依据？这个问题并非没有疑问。《检察官法》第33条第（二）项确认了检察官拥有提出检察建议的权利，[14]这至少意味着作为检察建议最直接来源的犯罪分析是没有任何法律障碍的。争议主要来自于预防调查。《工作规则》第七条、第八条实际上赋予了检察机关预防部门以“预防调查权”，并且预防调查的范围相当广泛。这两条规定不仅在一定程度上突破了《刑事诉讼法》和《检察院组织法》规定的检察机关的职权范围，而且突破了以往检察系统内部规范性文件关于预防职务犯罪部门的职责范围。预防调查不同于初查，后者是指检察机关在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动；[15]也就是说，只有在获得要案线索材料之后，检察机关才可以启动初查程序。而预防调查则针对任何可能引发职务犯罪的制度隐患和制度漏洞开展调查，这似乎表明，只要有合理怀疑，即使没有任何犯罪线索，预防部门就可以开展预防调查活动。在这种意义上，《工作规则》规定的预防调查权已经接近于香港廉政公署执行处调查任何可能导致贪污行为的权力。[16]

　　由于毕竟预防调查权缺乏明确的法律依据，所以高检院可能因此被指责为通过制定内部规范性文件以自我扩张权力。然而，即使面对这种指责，高检院也不难做出辩解：检察机关必须承担预防职务犯罪的职责，而调查权对于开展预防工作而言是一种必须的权能。因而，无须法律特别授权，调查权就可以从预防职责中合理引申出来。再者，宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，依法行使法律监督权，而对法律实施状况进行调查正是行使法律监督权的合理方式。何况，任何公共机构和国有企事业单位的非保密信息资料都应当向社会公开，检察机关进行预防调查时要求审查这些信息资料完全合理合法。更为关键的是，检察机关开展预防调查并不侵犯任何部门单位的合法权益，除非被调查者有违法违规行为，否则不会拒绝检察机关的预防调查。

　　然而，《工作规则》作为检察系统内部规范性文件却很难进一步明确预防调查权的性质，也很难处理预防部门在开展预防调查业务中可能面临的诸多问题。例如：预防调查权是否具有强制性？有关部门和单位不配合检察机关工作，检察机关可以／应当采取何种措施？检察机关是否有权要求被调查部门和人员全面、如实地提供有关的文件、资料、财务账目以及其他有关材料？《工作规则》对此类问题避而不谈。作为指导预防职务犯罪工作的内部规范性文件，自然不能规定对其他部门和单位发号施令的条款。要明确这些问题，高检院应会同其他相关部门联合发文。

　　调研发现，不少检察院的预防职务犯罪部门在《工作规则》出台前就已多次尝试开展预防调查工作了，并且，据相关人员透露，预防调查工作一般都能获得被调查部门和单位的配合，很少遭到拒绝和阻挠。这一事实再次验证了许多国家实践早已出现过的一个现象，即公共机构的职权并不完全来自于法律授予。在没有法律依据时，如果一项职权的行使总能够产生积极的社会效果，那么这项职权就多半能够获得其他权力部门的认可，并可能最终以法律形式固定下来。[17]

　　（二）经费保障

　　现行检察机关的经费保障制度早已备受诟病。许多专家学者建议，检察机关的经费保障要实现中央财政统一拨付和垂直管理，先由地方各级人民检察院编制预算，然后逐级上报到高检院，经高检院审查并提交全国人大审议通过后，再由高检院逐级下拨。然而，考虑到中央和地方各种错综复杂的政治因素，这一改革建议在短时期内很难付诸实施。相比之下，在检察机关的预算编制之内设立专项预防经费的时机已经成熟，高检院2009年《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》首次提出“要将预防工作经费纳入检察业务经费总体预算内，科目单列，确保到位。”

　　在确定核心业务、完成级别分工之后，基层和地市级检察机关开展预防职务犯罪工作并不需要高额的经费支持。预防调查的费用主要是差旅费，数额也不会很高；犯罪分析则以研究案件卷宗为主，几乎不需要额外的经费支付。检察机关提出检察建议之后要与各相关部门单位往来交涉，费用也主要是差旅费。如果检察机关人力资源充足，无须外聘专家，那么开展这两项业务所需要的经费完全在检察机关可承受的范围之内。如果检察机关把投建警示教育基地的费用转而投入于犯罪分析和预防调查，相信这两项业务不久就能让人刮目相看。

　　2、激励机制

　　目前检察系统的业绩考核权由省级检察院行使，省级检察院根据本辖区的实际情况制定业绩考核的具体标准。在确定预防工作的核心业务及规划预防业务的级别分工之后，检察系统的业绩考核标准也应作出相应调整。由于犯罪分析和预防调查是基层和地市级检察院的核心业务，所以省级检察院应重点制定好这两项业务的考核标准。以往的考核标准只注重提出检察建议的数量和形式，而对检察建议的效果关注不够。调研发现，下级检察院为应付考核而伪造检察建议的情形并不罕见。为了杜绝这种现象，重新制定的考核标准应注重检察建议的实际效果，检察建议的实际效果则取决于检察建议被发案单位及其他相关部门单位采纳的情况。如果以业绩考核标准用积分来衡量的话，那么检察建议的采纳范围应当成为决定分值的关键因素。

　　为了方便上级检察机关进行业绩考核，也为了给以后开展预防工作提供借鉴，检察机关开展犯罪分析和预防调查应当就每一项具体业务建立卷宗档案。卷宗内容应当包括立项申请、检委会审议决定书、案件情节及其他信息资料的复印件、发案单位及其他部门单位的书面反馈意见，发案单位及其他部门单位改革前后的制度文本复印件、党政领导部门和发案单位的上级部门或业务专管部门的相关决定以及听证记录等等。负责考核的上级检察机关可以对其下级单位采取书面审查与实地调查相结合的方式以降低考核成本。

　　事实上，检察机关有独立于考核制度而开展犯罪分析和预防调查业务的内在激励。检察建议一旦被地方党政部门采纳并据以发布“红头”或“黑头”文件，检察机关在地方政治格局中的影响力就会显著提升。与犯罪分析相比，预防调查的难度更大，花费也更多，但这项工作也会给检察机关带来更大的政治经济收益；广泛、深入而细致的预防调查让检察机关除了拥有一双“拳头”之外，又长出了明察秋毫的“眼睛”。预防调查工作的深入开展不仅对预防工作本身而且对检察机关的其他工作也会带来强有力的促进作用。预防调查很可能成为检察机关获取职务犯罪线索的一个重要来源。高检院显然对此不乏远见，所以《工作规则》第9条规定：“人民检察院预防职务犯罪部门在预防调查中，应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作。”不言而喻，预防部门应当珍视这一重要的权力资源。充分开展预防调查的另一个效果是可以提高预防部门在检察机关内部的地位以及受领导重视的程度。

　　结语

　　针对目前检察机关预防职务犯罪已陷入困境的事实，本文提出并论证了一套以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制，其思路是在现有物质、技术和制度的多重约束下通过合理分配有限资源来提高预防工作的效果。这套工作机制在一定程度上收缩了基层和地市级检察机关预防职务犯罪的业务范围。[18]长远看来，这只是权宜之计，无力实现“从源头上防治腐败”的宏伟目标。腐败的源头在哪里？公认答案也许是制度不健全、管理不完善。然而，调研中发现，多数职务犯罪并非起因于某个特定制度出现漏洞，仅仅通过堵塞制度漏洞、消除制度隐患来预防职务犯罪，效果也许十分有限。在那些意志坚定的潜在罪犯看来，制度永远存在漏洞。

　　只要我们把“制度”理解为广义的、整体性的制度环境，而不是某个具体制度，那么腐败源头就是制度不健全的说法也并无不妥。要想真正做到“从源头上防治腐败”，需要一系列配套制度（尤其是财产申报制度、金融实名制度、预算统一制度和预算监督制度等）的综合完善，需要在全社会创造强烈的廉政氛围，需要公众、媒体以及其他社会力量广泛而积极的参与。在此意义上，预防腐败问题，并不单纯是预防工作问题，甚至主要不是预防工作问题。更何况，廉政教育、预防宣传以及其他预防工作的有效开展都严重依赖于惩治腐败的严厉性和确定性。如果落网的罪犯只是冰山一角，或者即使落网也经常会戏剧性地“大事化小、小事化了”，那么一旦职务犯罪被默认甚至公认为一个高收益、低风险的行当，则即使把廉政教育和预防宣传开展到铺天盖地，“腐败的源头”也依然源源不绝。预防与惩治，既会相互促进，也会攀比下滑。

　　对于惩治腐败，比经费和技术更关键的条件是高度稳定的政治环境。政治环境稳定度越高，惩治腐败力度就有条件越强；而惩治腐败力度越强，预防腐败效果越佳。预防依赖于惩治，而惩治本身就是强有力的预防。中央高层之所以大大提高预防工作在遏制腐败总体策略中的地位，明显是出于维持政局稳定的考虑。但在上述逻辑之下，这个思路也许应当部分地颠倒过来。




【作者简介】
桑本谦，单位为山东大学；李华，单位为山东省平阴县检察院。


【注释】
[1]这是1992年10月高检院总结广东省和上海市开展预防工作经验基础上下发第一个预防职务犯罪工作的指导性文件。
[2]其中比较重要的是：1992年《关于关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》、1999年《关于加强预防职务犯罪工作的意见》、2000年《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》以及2009年《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》。
[3]如果法律赋予检察建议强制实施的效力，就意味着检察机关拥有了有关部门和单位的制度修改权甚至是制度否决权，这与我国的立法权分配体制显然不相符。
[4]参见2009-2010年度香港政府财政预算案的官方网站：http: //www. budget. gov. hk/2009/sim/estimates. html.
[5]参见香港廉政公署的官方网站：http: //sc. icac. org. hk/dsclmr/gb/www. icac. org. hk/tc/home/index. html.
[6]山东省2008年度地方财政一般预算收入已达到1956.9亿元，近几年每年都以两位数速度增长。参见山东省统计局：“2008年山东省国民经济和社会发展统计公报”，载http: //www. stats-sd. gov. cn/disp/tjgb. asp? as=1100200800。
[7]2009年高检院制定下发的《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》进一步明确了检察机关预防职务犯罪的职能定位：检察机关预防职务犯罪工作，是党和国家反腐倡廉建设总体格局的重要方面，是惩治和预防腐败体系的重要部分，是检察机机惩治职务犯罪工作的必然延伸和法律监督职能的重要内容。
[8]党的十六大报告、十七大报告、2005年中共中央《实施纲要》以及2008年中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》均有同样的表述。
[9]有学者指出：“职务犯罪的形成不是由一种因素或几种因素导致，而是基于综合交叉的经济、政治、文化、环境及个人等因素相互影响。因此，预防职务犯罪靠单方面的孤军作战是行不通的，而需要依靠全社会的力量进行综合治理。”王佳浩：“我国地方预防职务犯罪制度文本评述”，《法制与社会》2007年第8期。这种说法貌似有理，实际上经不起推敲。
[10]我们还在调研中发现，不仅“领导不重视”，而且其他业务部门（尤其是反贪、反渎两个部门）的某些专职人员对预防职务犯罪工作也经常报以不屑的态度，在他们看来，预防工作对于检察机关来说是可有可无的，“打击才是最好的预防”。
[11]公共选择理论表明，公共机构的逻辑目标不是追求社会利益最大化，而是追求其自身利益最大化—或预算最大化，或政治支持最大化。参见William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Inc. 1971，p38.
[12]所谓“养鱼”比喻，是说等鱼养大后才可捕捞。喻指检察机关为获得更多赃款，宁愿等贪官把案件做大才立案侦查。
[13]《工作规则》第23条：“预防宣传可以运用新闻媒体、文化载体和网络媒体等形式开展。主要宣讲职务犯罪的危害、惩治和预防职务犯罪的法律、政策、措施和成效，增强公职人员抵御职务犯罪的意识、能力，提高公众同职务犯罪斗争的积极性。”
[14]《检察官法》第33条规定了对检察官的各种奖励事项，其中第（二）项规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的。”
[15]1995年《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第3条。
[16]参见香港《廉政公署条例》第lOC条。
[17]一个典型的事例是美国联邦最高法院的违宪审查权，在其行使之初就没有任何法律依据，而完全是政治博弈的结果。相关讨论，可参见苏力：《制度是怎样形成的》，北京大学出版社2007年版，第45-57页。
[18]2009年高检院《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》明确了检察机关预防职务犯罪的基本职责：立足检察职能，结合执法办案，分析职务犯罪原因及其规律，提出预防职务犯罪对策和措施，促进从源头上遏制和减少职务犯罪。收缩后的业务范围倒是与“基本职责”恰好吻合。


【参考文献】
{1}杨爱英，陈丽．中国为何要组建国家预防腐败局[A]．张法连．预防腐败势在必行：国内外预防腐败研究[C]．济南：山东人民出版社，2008。
{2}吴官正．要从源头上防治腐败[J].求是，2006， (6)。
{3}[美]科尔曼社会理论的基础[M]．邓方译．北京：社会科学文献出版社．1999。
{4}][美]波斯纳．法律与道德理论的疑问[M]．苏力译．北京：中国政法大学出版社．2001。