【出处】《人民信访》2009年第4期
【摘要】《信访条例》赋予县级以上政府信访工作机构享有三项建议权。但这种制度一直没有得到运作，笔者认为，造成此种情况主要有三个方面原因：政府信访工作机构的地位较低，权威性不足；监督性建议权的配套性权力不足；其他机关给行使建议权的主体考核打分。这些制约因素，与行使监督性建议权的本身要求相悖。要使监督性建议权能运作，必须采取下列措施：提高建议者的地位和权威；增强与建议权配套的其他权力；废除由其他行政机关给政府信访工作机构打分考核的做法。
【关键词】信访；建议权
【写作年份】2009年


【正文】

　　《信访条例》赋予县级以上信访工作机构三项新的职权,即改进工作建议、完善政策解决问题建议和给予行政处分建议的职权(以下简称“三项建议权”)。具体规定在《信访条例》的第36-38条中。第36条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。第37条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。第38条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

　　上述三项建议权中，第36条和第38条比较突出体现了县级以上政府信访工作机构对其他办理信访主体的监督功能，而第37条虽然不是直接规定对行政机关办理信访事项的监督，但提出完善政策、解决问题的建议，也同样是政府信访工作机构行使监督权的结果，因此，将此三项建议权统称为“监督性建议权”。上述规定明显加强了政府信访工作机构的权力，有利于改变行政机关处理信访事项不负责任的状况。应该说，上述立法宗旨非常好，但从实践来看，上述制度没有得到执行。据笔者调查了解，“《信访条例》赋予政府信访工作机构对政府其他工作部门的监督权实施效果并不理想。”[1] 三项建议权基本上处于运作空白状况。本人认为，造成此情的关键性原因在于，现行立法对此项制度的设计，以及信访工作实践中的一些执法措施，与此制度运作所要求的基本条件相悖。要使此项制度得以运行，必须针对造成其不能运行的根本原因，有针对性地改进。

　　一、监督性建议权行使必须具备的条件

　　政府信访工作机构的三项建议权的实质是监督权。既然是监督权，就要有与监督性建议权行使相配套的条件。笔者认为，监督性建议权得以运行必须具备下列条件：行使此项监督权的主体具有相对独立于被监督者的权威和地位，如果行使监督性建议权的主体的地位和权威低于和受制于被监督主体，此项监督性建议权就无法发挥应有的功能；应当有与监督性建议权配套的其他权力，如独立的调查权，建议之后的跟踪调查权及相应的处置权；应当有保障监督性建议权行使的考核评估机制，评估考核机制不得使行使监督性建议权主体受制于被监督者。以下分别从比较的视野阐述上述三方面的条件。

　　１．法院的监督性建议权具备的条件

　　根据法律规定，我国法院对相关组织和单位享有监督性建议权。

　　《民事诉讼法》第103条规定，“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：……。”“人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”该条第二款确认了法院的司法建议权。法院之所以能有效行使此项权力，是因为法院有相对独立性于行政机关和有关单位的制约。当然，我国法院与国外相比，其独立性较弱，地位较低。

　　《行政诉讼法》同样确立了法院对行政机关的司法建议权。第65条规定，“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：……（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。”该法同样确认了法院的监督性建议权。

　　上述两部法律都确立了我国法院享有监督性建议权。从实施情况看，一方面，取得了一些成效，这得益于法院对行政机关和其他组织保持相对的独立性，有自己独立的权威和地位，这是其监督性建议权得以行使的必备条件。另一方面，此项权力的行使效果还有很多问题。其主要原因是，在现行体制中，法院地位较低，其权威性较弱。这从反面说明，如果行使监督性建议权的机关地区较低（包括法律上的地位和实际政治体制中的地位），且缺乏较强的权威，就无法充分发挥司法监督权的功能。

　　２．检察院监督性建议权行使具备的条件

　　我国的检察机关也有一定的监督性建议权。

　　（１）在刑事诉讼中对法院的弱建议权。《刑事诉讼法》第165条规定，在法庭审判过程中，遇有下列情形之一，影响审判进行的，可以延期审理：……（二）检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的。这里的建议带有一定的监督性质。第174条规定，人民法院对于下列案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判：（一）对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的。这里的“建议”也带有一定的监督性质。

　　（２）上下级检察院之间的监督权。《人民检察院组织法》第26条规定，全国和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。《检察官法》第17条规定，“最高人民检察院和省、自治区、直辖市人民检察院检察长可以建议本级人民代表大会常务委员会撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”在这里，接受建议的主体是本级人大常委会，在此处，检察院向本级人大常委会提出的建议并非体现检察院对人大常委会的监督，在我国，检察院无权监督本级人大常委会。该条规定的“建议权”实际上是针对下级检察院领导的，因此，它在实质上是一种变形的监督性建议权。之所以说它变形，是指在路径上不是直接的，而是经过了中间一个主体的桥梁作用，即本级人大常委会。换言之，最高人民检察院和省级人民检察院对下级检察院的检察长、副检察长和检察委员会委员的监督性建议权，不是前者对后者直接提出的，而是通过本级人大常委会作为中间的桥梁。之所以此种监督性建议权的行使会有这种三个环节，是由我国现行体制决定的。《人民检察院组织法》第22条规定，省、自治区、直辖市人民检察院检察长和人民检察院分院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。第23条规定，自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。换言之，我国检察院实行双重领导体制，检察院的领导成员的任免权掌握在人大常委会手中。

　　（３）一些地方性法规则把上下级法院、检察院之间的监督性建议权法定化了。如《太原市人大常委会对市中级人民法院市人民检察院工作实行监督的试行办法（修正）》第12条规定，市中级人民法院、市人民检察院及其工作人员必须秉公执法，对严重违法乱纪的；对申诉有理、控告有据的案件故意顶着不办的；对明知是错案，拒不纠正的，分别不同情况，按以下办法处理：（一）责成院长或检察长作出负责的答复；（二）责成有关责任人作出书面检查，根据问题的情节、后果和认识态度，建议有关部门给予适当的纪律处分。

　　可见，检察机关行使监督性建议权，其途径和形式更多样化。此项权力能够运作得益于，检察院本身对其他机关或下级机关及其领导人有较强的独立地位和权威，再加上可以借助于本级人大常委会的地位和权威，其监督性建议权的行使效果更好。

　　３．其他行政机关的监督性建议权

　　行政机关的监督性建议权得以有效行使的前提条件也在于，有权提出监督性建议的主体地位高于被建议者。

　　《行政复议法实施条例》赋予了行政复议机构对行政机关违反行政复议法责任人员的“处分建议权”。条例规定，行政机关及其工作人员违反行政复议法和实施条例规定的，行政复议机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理。条例同时要求，“接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报转送的行政复议机构”。这里授予承担行政复议机构的监督性建议权，是由于，实际承担行政复议工作的是各级行政机关内部的法制内设机构，它与行政机关内设的人事、监察部门共同行使相关的监督权。

　　《行政机关公务员处分条例》第35条规定，对经全国人民代表大会及其常务委员会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人民代表大会提出罢免建议，或者向全国人民代表大会常务委员会提出免职建议。罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。

　　第36条规定，拟给予经县级以上地方人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人民代表大会常务委员会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以决定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其作出撤职或者开除的处分，同时报告同级人民代表大会常务委员会，并通报下级人民代表大会常务委员会。

　　第37条规定，对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。

　　在上述行政法规的规定中，建议者不是直接向被建议处分的人提出建议，而是向被建议处分的人享有人事监督处理权的人大常委会提出，这主要是基于人大及其常委会才有相应的处理权。但提出建议者对被建议处理者具有较高的地位和权力，其本身不受被建议者的制约，否则此项监督性建议权也无法发挥作用。

　　４．国外监督专员的监督建议权

　　世界上不少国家设立了监督专员制度（ombudsman）。尽管各国体制不同，但在保障监督专员行使监督性建议权方面，具有不少共性：强调其独立地位，有较高的权威性，其行使的权力比较多样，包括与监督性建议权相配套的其他权力。以澳大利亚为例。澳大利亚的议会监督专员享有较大的监督性建议权，其建议权之所以能够发挥作用，与其本身具有很强的独立性和权威性分不开，同时也与其享有与监督性建议权相配套的其他权力分不开。

　　以2001年澳大利亚《昆士兰州议会调查专员法》[2] 为例，该法不仅规定了广泛的监督性建议权，而且还有保证其建议权有效发挥作用的相关配套措施。

　　（１）第50条规定了报告和建议制度：第一，在下列情况下，议会调查专员可以向合适的政府机构主要官员提交报告，陈述其认为应当采取的行为及其原因，并提出他认为合适的建议：（a）行政行为应当提交给适当的政府机构作进一步的考虑；（b）纠正、减轻或改变行为效果的行为；（c）同行政行为一致的惯例应当得到改变；（d）考虑作出行政行为所依据的法律；（e）给出行政行为的原因或进一步的理由；（f）采取其它任何措施。第二，在调查过程中或之后，在有证据表明政府机构的官员违反其职责要求或存在不良行为时，议会调查专员可以采取下列措施：（a）必须向政府机构的主要官员报告违反职责或不良的行为；（b）如果议会调查专员认为适当的话，可以发送一个报告副本给：（i）政府机构的责任部长；（ii）政府机构是地方政府时，送给地方政府的主持人、镇长或主任。(c)如果第2款的情形不能适用，议会调查专员可以将报告的副本送给责任部长。（d）如果政府机构是地方政府，主要官员必须将报告的副本和建议送给地方政府的所有成员。

　　（２）规定了报告的实施跟踪制度：第51条规定：第一，本条适用于议会调查专员根据第50条规定，给政府机构主要官员送达建议报告后的情形。第二，议会调查专员可以要求政府机构的主要官员在指定的期限内向其通知下列事项：（a）落实议会调查专员提出的建议采取或被建议采取的措施落实的情况；（b）如果没有采取措施，或只采取了某些措施来落实议会专员的建议要求，应当说明没有采取所有必要措施的原因。第三，在下列情况下，议会调查专员可以给州长发送一本报告和政府机构主要官员作出的评论：（a）议会调查专员认为，在将报告提交政府机构主要官员后，似乎未在合理的期限内采取其认为适当的措施；（b）在该期限内，议会调查专员考虑了主要官员提出的评论；（c）议会调查专员认为其适当。（4）如果议会调查专员给州长发送一份报告（原件报告）和一本评论；在议会专员认为适当的情况下，也可以给议会议长提供另一份报告列入议会日程，内容涉及原来的报告和评论。

　　（３）报告履行职责情况的制度：第52条规定：如果议会调查专员认为合适的话，他可以在任何时间将其履行职责的事项情况通过议长列入会议议程表。

　　（４）必须报告的职责：第53条规定，如果议会调查专员调查了议会指令其调查的行政行为，则必须将调查报告提交议长列入议会大会日程表。

　　（５）报告的出版：第54条规定，为了维护公共利益或任何政府机构、组织或个人的利益，议长可以根据议会调查专员的书面请求批准他出版下列资料：（a）与议会调查专员履行职责有关的报告；（b）与议会调查专员调查的具体案件有关的报告。无论报告中涉及的事项是否已经根据本法列入议会大会日程表中。

　　（６）通知投诉人：第57条规定，如果议会调查专员的调查是因投诉人的投诉而开始的，必须以其认为适当的方式尽快告诉投诉人调查结果。

　　综上可见，澳大利亚州议会监督专员不仅地位独立，而且其建议权不是独立的，其建议权的接受者既可以直接针对被建议对象，也可以是其上级主管部门，还可以是议会。

　　从上面分析，我们得出下列基本结论：要使类似我国政府信访工作机构行使的监督性建议权产生有实效的效果，必须具备下列前提条件：提出监督性建议权的主体必须有相对的独立性，其地位和权力高于被建议处理者；接受建议的主体应当多种多样，这取决于被建议处理的对象本身受制于何种组织机构，既可以是被建议处分的主体，也可以是其主管部门，还可以是议会；监督性建议权必须有配套的其它权力协助结合使用，如与澳洲的议会监督专员的监督性建议权配套的权力包括调查权、报告权、跟踪落实权、出版权、通知投诉人的权力等。不具备上述条件，即使法律法规赋予某一主体行使监督性建议权，实际上也很难运作起来。我国县级以上政府信访工作机构行使的三项建议权就属于此种情况，面临着尴尬的境地。

　　二、我国信访工作机构监督性建议权行使的困境及其解决对策

　　（一）立法和实际运行情况

　　调查表明，自2005年《信访条例》修订确立三项建议权以来，县级以上政府信访工作机构的监督性建议权基本上没有得到运行，即使有的地方努力开展此项工作，也没有取得实效。之所以信访工作机构的三项监督性建议权，不能象前述法院、检察机关、行政机关或国外的议会监督专员监督性建议权发挥作用，主要原因在于，行使监督性建议权的条件不具备。

　　１．地位尴尬

　　虽然《信访条例》提升了县级以上政府信访工作机构的地位，但是，其地位仍然十分低下，其权力的权威性较弱。造成此种情况是由于该机构的地位尴尬。信访工作机构并不具有具体行政事务的职能和能力，也不是单独序列的国家机构。《信访条例》赋予政府信访工作机构一定的职权，意味着信访工作机构开始从领导人的秘书办事机关向专业职能机构的转变。但是一方面由于信访工作机构自身的特殊性，信访事项涉及方方面面，很难将其归类于某项专业领域；另一方面，信访事项大多属于老大难问题，涉及方面多，工作难度大，信访事项的解决和信访工作的开展离不开主要领导的高度关注和密切参与，因此，信访工作机构最大的问题，并不是职能化，而是领导重视不够的问题。[3]

　　２．监督性建议权缺乏其他有力的配套性权力支撑

　　《信访条例》第6条规定，县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（三）协调处理重要信访事项；（四）督促检查信访事项的处理；（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。在该条规定的六项权力中，第四项、第五项属于前述的监督性建议权的范围。其他四项权力属于配套性权力，这些权力主要属于程序性的“软性”权力，缺乏足够的威摄力，因此，此四项配套性权力对监督性建议权的行使不能形成有力的支持。从相关立法来看，信访工作机构缺乏下列有力的配套性权力。

　　（１）没有明确规定政府信访工作机构享有独立的调查权。《信访条例》第32条规定，“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：……”。根据《信访条例》精神，该条规定了“调查”权，但行使者是政府及其他工作部门，不包括政府信访工作机构。《信访条例》并未在该法规中单独赋予政府信访工作机构以实质性的调查权。

　　（２）报告权狭隘。虽然《信访条例》规定了政府信访工作机构有报告权，但很狭窄，而且主要不是针对个案，这就决定了其力度有限。如第37条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。第39条规定，县级以上人民政府信访工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告：（一）受理信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关；（二）转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；（三）提出的政策性建议及其被采纳情况。上述两条规定的“报告”制度都很有限。

　　（３）缺乏其他一些配套性权力。如政府信访工作机构没有对行政机关处理信访事项的跟踪调查权和处置建议权。如果政府信访工作机构已经按照《信访条例》要求行使了前述三项“建议权”，而有关部门不按照其建议去做，此时只能由行政机关的主管部门予以处理，而提出三项建议的县级以上政府信访工作机构则无任何其他制衡措施。尽管《信访条例》第36条规定，“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”但是，如果行政机关不予反馈，或未采纳改进意见并没有说明理由，则很信访工作机构，没有有力的追究措施。再如，《信访条例》第７条规定，“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。”“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”如果此项责任追究制度和绩效考核制度能够运行，也可以配合县级以上政府信访工作机构行使上述三项建议权，但是，由于种种原因，这些工作责任制及其配套的责任制追究制尚未有效地运行。

　　事实上，我国县级以上政府信访工作机构目前的权力处境很尴尬。《信访条例》规定信访事项的办理主体为各级人民政府及其工作部门，也表述为“有权处理的行政机关”。也就是说，在一般情况下，信访工作机构只受理、转送、交办、督办信访事项，而是由有权处理的行政机关对信访事项直接作出处理意见。信访问题的广泛性、复杂性，决定信访工作机构不可能成为一个直接解决问题的行政主体，不可能对信访事项作出处理意见。如果由信访工作机构直接作出处理意见，既超越其职权范围，又与其它部门权限交叉、冲突。[4] 当然这一情况本身未必必然导致政府信访工作机构无法行使监督性建议权。就如同前述澳大利亚的议会监督专员也没有实质性处置问题的权力，其主要权力就是调查和建议权，但是，如前指出，它还有其它的配套权力协助其行使监督性建议权。

　　３．各地推行的考核制使行使监督性建议权的主体受制于其他政府工作部门的制约

　　目前各地各部门推行责任制、绩效考核制度，这本身符合宪法精神。但是如果落实这些制度的措施本身不符合科学、法治原则，那么良好的制度也无法运作。在各地各部门实行的这些措施中，一个致命的要害是：没有为政府信访工作机构保留适当的维护其独立行使监督性建议权发挥的空间。目前，由于政府信访工作机构与一般的政府工作部门一样，相互之间都有监督制衡的措施，其他行政机关都有权给政府信访工作机构打分，对其实行考核。这就使政府信访工作机构有严重的后顾之忧，不敢轻易行使前述的三项监督性建议权。这是因为，其行使的情况直接决定着其他行政机关给其打分考核的情况。可以想见：一旦县级以上政府信访工作机构严格依照《信访条例》行使上述三项监督性建议权，对其他政府工作部门实施相应的监督，很显然，其他部门会给该部门打分较低，其被考核成绩可能最低。这显然是信访工作机构所不敢也不愿承担的一项不利于己的后果。基于一种自我保护的考虑，政府信访工作机构及其工作人员也都不愿也不敢推动《信访条例》三项监督性建议权工作的开展。可见，其他政府工作部门给信访工作机构打分制，是影响监督性建议权行使的主要障碍。

　　（二）推动三项建议权实施的制度性改革和保障

　　针对上文分析存在的问题，笔者提出以下三种解决措施，以推动三项建议权的实施。

　　１．提高政府信访工作机构的地位，强化其独立性

　　这里的提高其地位是指，对其在行政机关的序列中适当提高其地位，至少使其地位不低于同级被其监督的政府其他工作部门。需要注意的是，这里所言的提高其地位，并非说，要将其变成一个具有实体性处置权的政府工作职能部门。如前所说，如果这样做，就会打乱现行权力配置的状况。笔者的设想是，把它变为类似行政监察部门这样的相对独立的督察机关，而不受其他政府工作部门的干扰。

　　目前，县级以上政府信访工作机构履行的《信访条例》第6条规定的六项职能中，其中前三项职能履行的较好，即：受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项。这些主要属于程序性权力。而该条规定的另外三项功能与监督性建议权密切相关，则效果不好。随着信访工作的深入开展，信访工作机构的监督性建议权将成为其行使权力的主要职能。笔者提出这样的主张，并非主观臆测，而是客观形势发展的必然结果，同时这也是《信访条例》定位的结果。因为信访的主要功能是反映情况、提出建议和意见、处理投诉请求。要使监督性建议权功能有效地发挥作用，必须加强县级以上政府信访工作机构对其他政府工作部门予以有力的监督，否则信访工作的所有法定功能，以及目前正在日益扩张的维稳功能都无法实现。

　　２．强化与监督性建议权相配套的其他权力

　　笔者建议，通过修改完善相关立法，增加与监督性建议权相配套的下列相关权力的内容。

　　（１）增加接受其建议权的主体

　　现行三项建议权行使的对象主要限于直接的当事人。如第36条规定，“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议……”。这里的“有关行政机关”显然是指，那些有权信访事项的行政机关。据此规定，接受意见的对象较少。笔者建议，除此之外，今后在相关立法中增加规定，政府信访工作机构还可以向有权办理信访事项的行政机关的上级主管部门提出建议。

　　第37条规定，“县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。”该条规定的接受建议的主体也很有限。考虑到政府本身有惰性和自利性，因此，在将来立法中是否可以考虑，授予政府信访工作机构一项新的权力，即在向政府提出“完善政策、解决问题的建议”的同时，授权其向本级人大常委会同时提出。增加此项规定的理由在于：各级人大及其常委会是人民的代表机关，是重大问题的决策机关；在人大常委会了解到政府信访工作机构提出的完善政策、解决问题的建议之后，人大常委会可以主动督促政府采取相应的措施，或者由常委会自己启动相关程序，作出相关规定，推动此项工作的开展；此项做法也加强了人大及其常委会对政府及时行使监督权，并为其制定或修改相关立法创造条件。当然，如果要开展此项工作，还需要对目前的相关体制作进一步完善，如加强政府信访工作机构与人大信访工作机构之间沟通机制，或者在条件成熟的情况下，也可以考虑将目前的政府信访工作机构转变为主要隶属于各级人大常委会，采用类似前述澳大利亚的议会监督专员制度模式。

　　（２）明确规定其调查权

　　调查是行使监督性建议权的前提条件，但是，基于政府信访工作机构不处理实体性问题的制度设计，《信访条例》只在第32条规定了对信访事项有权处理的行政机关享有调查权。《信访条例》第36－38条规定的三项建议权中，没有一项规定了调查权。然而，没有此项权力，三项建议权实际上无法行使。三项建议权的行使都离不开调查权。在此方面，应当借鉴澳大利亚相关立法规定。在澳大利亚联邦《议会监督专员法》中，其内容规定最详细的内容就是调查，主要有以下几点内容：

　　第一，该法规定了议会调查专员的职能，包括：解决个人对公共机关提出的投诉；改进政府管理的总体水平；通过个人投诉识别社会的制度性问题并提出改进的建议；对外部审查机构作出的决定的执行情况进行监督，包括执行决定、实施公共管理部门审查决定的内容；对自身决定的执行和制度性影响进行监控。

　　第二，规定了详细的管辖，包括：受调查的机构（《议会调查专员法》第5条）、不受调查的机构和措施（conduct）（第3条第1款和第15款、第5条）、与管理事项有关的行为（《议会调查专员法》第3条第7款）、不调查的裁量权（第6条）

　　第三，规定了程序，包括：三种启动调查的方法（主动调查，个人或法人的书面投诉可能引起调查，议会请求调查）、形式（第7条）、调查（预先询问、正式调查）、保密、广泛的调查权力（第8条第3款、第9条、第13条、第14条）。

　　第四，规定了当事人对议会调查专员采取的措施(conduct)或决定(decision)不满意的，可以根据《司法审查法》或1903年《联邦司法法》第39B条规定寻求司法审查。再者，《议会调查专员法》第11A条规定了特别的条款，联邦法院可以审查“行使或建议行使的权力，履行或建议履行的职责。”如议会调查专员拒绝调查一项投诉就可以被联邦法院审查。

　　总之，澳大利亚立法启发我们，如果行使监督性建议权的主体没有具体独立的有力的调查权力，监督性建议权就无法实现。我国将来应当在将来制定的《信访法》，或在《信访条例》和地方性法规中，更具体规定政府信访工作机构的调查权。

　　（３）具体规定详细的落实信访事项的跟踪调查权和处置建议权

　　根据《信访条例》的内容规定，如果有权处理信访事项的行政机关，没有按照政府信访工作机构提出的三项建议权去做，在现行责任追究制和绩效考核制尚未有效发挥作用的情况下，政府信访工作机构往往没有其他有效措施对拒绝建议权的行政机关行使进一步的监督权力。为此，应当在相关立法中强化这方面的责任措施。如在行政机关拒绝采纳或不按照信访工作机构的要求进行改进，应当增加规定其享有进一步的跟踪调查并采取相应的处置措施的权力，特别是将落实三项建议权的情况纳入其责任考核和绩效考核之中。

　　（４）建议出版调查报告权

　　借鉴澳大利亚议会监督专员制度，建立政府信访工作机构对行政机关落实信访事项建议权情况进行调查并报告和出版的权力，以便于增强社会对行政机关的了解和监督。

　　３．改革现行考核做法

　　前文指出，目前各地各部门都在一定程度上实行其他政府工作部门给信访工作机构打分考核的做法，这一做法严重制约着信访工作机构独立行使监督性建议权。一方面，这一做法有其合理性的一面，因为相互制衡可以为防范政府信访工作机构滥用职权提供制约措施。但是，另一方面，如果行使监督性建议权的政府信访工作机构本身受制于被监督的对象，此项权力就很难发挥作用，因此，建议废除各地正在实施的此项做法。笔者建议，政府信访工作机构应当积极争取获得领导的支持，废除此项制度，或者对此项制度进行改革完善。

　　笔者提出此项建议，也得益于有的地方的改革的启发。如《辽宁法制报》2003年8月22日报道，中共辽宁葫芦岛市委作出决定，葫芦岛法院、检察院退出行风评议。作出这个决定的原因是：葫芦岛市法检两院一直同政府工作部门一起被列为市委组织开展的行风评比活动范围。这种做法不仅违背了《宪法》原则，而且存在诸多弊端，既难以体现评比的公正性，挫伤干警的积极性，又损害了国家形象和法律权威。为此，葫芦岛市中级人民法院借鉴其他地区经验，会同葫芦岛市人民检察院联合向市委提交了《关于建议不再将法院、检察院列入行评的报告》，阐明了参加行评的种种弊端，并建议通过符合法律规定的渠道对两院进行有效监督。中共辽宁葫芦岛市委作出决定，为维护司法权威，葫芦岛市法检两院将不再参加行风评议活动，取而代之的是，通过符合法律规定的渠道对法检两院进行有效监督。笔者认为，该地的做法就是维护了检察机关的相对独立性，不致于使其受制约被监督机关。因为根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，它要维护宪法法律的尊严，必须加强对法院和行政机关的监督。如果对此实行行风评议。各个被监督的机关就可以滥用评议权，对其行使否决权，检察权就无法行使。笔者认为，要使《信访条例》三项监督性建议权尽快得到运行，废除其他政府工作部门对政府信访工作机构的评分考核制度，是一项直接有效的可行的措施。当然，这并不意味着政府信访工作机构行使三项建议权不受制于任何约束。如何加强对这一机构的监督制衡，则需要进一步加强研究。

　　４．提高政府信访工作机构工作人员的质量

　　要使三项建议权切实能够发挥作用，除了采取上述措施外，还应当尽快提高信访工作机构工作人员行使三项建议权的水平。




【作者简介】
朱应平，华东政法大学副教授。



【参考文献】
[1]朱应平著：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社2007年版，第282页。
[2]参见何勤华主编：《澳大利亚法律发达史》，法律出版社2004年版，第169-170页。
[3]参见金国华、汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版，第108、72页。
[4]参见曹康泰、王学军主编：《信访条例辅导读本》，中国法制出版社2005年版，第83页