三、中国刑事政策的基本体系、内容以及实践中存在的若干问题

（一）中国刑事政策的基本体系和内容

刑事政策作为打击和预防犯罪的系统工程，是由不同层次、不同结构的具体刑事政策的系统相互作用、相互依存、相互制约形成的一个有机整体。在刑事政策的整体系统中，任何具体的刑事政策都不是孤立存在的，必然处于不同层次的政策系统之中。我国的刑事政策和策略，经过几十年的发展，应当说已经构成了基本的体系。

我国大陆学者依据不同的标准对刑事政策的体系和内容作了多种划分，概括而言，主要有以下几种分类：

一是按照刑事政策制定的主体不同，可以分为党的刑事政策与国家的刑事政策。在党的刑事政策和国家的刑事政策中，按照主体的层次，又可以分为中央的刑事政策与地方的刑事政策。[1]

二是按照刑事政策的层次，可分为总的刑事政策、基本刑事政策和具体刑事政策。[2]总的刑事政策是党和国家制定的在一定历史时期内全局性的刑事政策，如社会治安综合治理的刑事政策。基本刑事政策是指国家制定的、总的刑事政策的内容在某一方面工作中的体现和具体化，如惩办与宽大相结合的刑事政策即是基本的刑事政策。具体刑事政策是指国家针对某一阶段或某些犯罪现象制定的具体行为规范和行动准则。

三是按照刑事政策调整对象的不同，可分为对某类犯罪行为的刑事政策和对某类犯罪人的刑事政策。[3]前者例如对经济犯罪的刑事政策、对有组织犯罪的刑事政策等。后者如对未成年犯罪人的刑事政策、对女性犯罪人的刑事政策、对累犯的刑事政策等。

四是按照刑事政策调整范围的不同，可分为全国性刑事政策与区域性刑事政策。[4]

五是按照刑事政策指导功能的不同，可分为刑事立法政策、刑事司法政策和罪犯处遇政策。[5]

六是按照刑事政策的指导效力的时间不同，可分为长期性刑事政策和临时性刑事政策。[6]

七是按照刑事政策调节的法律部门不同，可分为在刑事诉讼方面的刑事政策、在犯罪方面的刑事政策、在刑罚方面的刑事政策、在行刑方面的刑事政策。[7]

还有的学者从结构组成的角度，将刑事政策的横向结构分为定罪政策、刑罚政策和处遇政策；纵向结构分为基本刑事政策和具体刑事政策。[8]

上述诸种分类各具特色，但较具实际意义的是以政策层次、政策对象以及政策结构为标准所作的划分。按照政策层次将刑事政策分为总的刑事政策、基本刑事政策和具体刑事政策，这种划分便于在政策系统中正确界定各不同政策的地位和作用。根据政策调整对象所作的划分便于实践运用中的把握和具体操作。任何系统都是由一定的要素以一定的结构组成的，刑事政策也不例外。刑事政策的结构是刑事政策的骨骼，它使刑事政策的各要素得以统合起来。因此，刑事政策的结构理应成为刑事政策科学体系的重要研究内容。

（二）目前中国刑事政策实践中存在的若干问题

自新中国成立以来的半个多世纪中，我国的一些基本刑事政策如惩办与宽大相结合、社会治安综合治理、从重从快等，在维护社会安定、打击和预防犯罪、改造罪犯等方面，发挥了积极的重要作用。但从刑事政策制定、执行的实践来看，存在一些不容忽视的问题。概括而言，主要有以下几点：

1．刑事政策制定中存在的问题

（1）科学化程度不够。

按照现代政策科学的原理，刑事政策的制定应遵循一定的程序，要经过问题认定——议程设立——确立目标——方案设计——方案论证——方案选择——方案合法化等等一系列的环节。但我国刑事政策的制定往往没有很好地遵循这些程序，特别是缺乏必要的论证。[9]这就使得刑事政策的制定带有一定的盲目性，往往容易受个案思维的影响。一旦发生严重恶性犯罪案件时，首先便想到制定或调整刑事政策予以严厉的打击、惩处，而没有冷静地分析这是否反映了整个社会的治安形势。此外，对犯罪的规律性缺乏理性的认识，刑事政策制定存在过于理想化的倾向。犯罪学以承认犯罪不可避免为其展开的逻辑起点，现在已是共识。而在20世纪80年代中期前后，我国理论界仍然坚持认为犯罪能被消灭。在错误的犯罪观的前提下，所制定的刑事政策也是欠缺合理性的。如1983年的“严打”，由于对改革开放后刑事犯罪的复杂性和长期性缺乏科学的认识，因而将刑事政策的目标定位为“一网打尽”。而事实证明，“一网打尽”的政策目标并没有实现，也不可能实现。任何一个社会都不可能不存在犯罪现象，这是现代社会学研究的一个重要结论。[10]以消灭犯罪为刑事政策的目的不仅不符合经验常识，而且也是不科学的。

（2）缺乏系统性、协调性。

刑事政策对犯罪的制裁和预防是多层次、多系统的统一体。刑事法律是贯彻刑事政策的主要手段，但仅仅依靠刑事法律打击和预防犯罪，其作用是非常有限的。犯罪行为发生的原因是多方面的，对犯罪行为的矫治和预防手段也应是多元化的。刑事政策与社会政策紧密相连，有的社会政策本身就包含着刑事政策的内容，正是在此意义上，李斯特提出，“最好的社会政策是最好的刑事政策。”近年来，我国出台的一些刑事政策和社会政策彼此兼顾不够，缺乏协调，因而不能从根本上实现预期的政策目标。例如，近年来，随着城市化的进程，农村流动人口犯罪现象日益严重，已经成为困扰城市社会治安的一个难题。相关调查表明，犯罪的农村流动人口，有35%的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作。[11]可见，进入城市的农民的无保障状况是引发他们犯罪的重要社会因素之一。对此，单靠刑事惩罚无异于扬汤止沸，而完善相应的社会政策才是治本之举：一方面，要健全法律、法规，加强对农村流动人口的管理；另一方面，也是更重要的，则是要有相应的配套政策以使进城打工的农民的就业和社会保障等问题能得以妥善解决。

（3）过分倚重刑罚方法，对刑罚的期望值过高。

在我国的传统文化中，强调坚决镇压和严厉打击的重刑主义一直占有重要地位。每当犯罪态势严重、犯罪率上升、社会治安发生消极变化时，“治乱世用重典”的重刑主义传统就会在人们的头脑中浮现，人们就会本能地想到加强打击、严刑峻罚这一类的应对措施，进而主张加大刑罚量、严惩犯罪。这种简单的做法导致我国刑法具有明显的重刑主义倾向。而实践证明，这种一味的重刑惩治并没有收到理想的效果。犯罪是一个复杂的社会问题，刑罚是刑事政策的重要手段，但不是唯一的手段，要想有效抗制犯罪，还必须有一系列非刑罚方法和手段如行政手段、教育手段、经济手段、文化手段等相互配合。刑罚并不是万能的，同时，刑事惩罚也不是无本万利的。过分依赖刑罚，一味强调重刑，一方面会因刑罚投入过量，造成资源的浪费；而另一方面也会造成刑罚效用降低和刑罚的贬值。因此，制定合理有效的刑事政策，必须以树立正确的刑罚观为前提。

2．刑事政策执行中存在的问题

（1）对刑事政策缺乏全面、正确的理解，在执行中存在片面性。

刑事政策的正确执行要求执行组织和人员对刑事政策要有一个准确、全面的理解，系统把握其精神，防止出现偏差。但在实践中，对刑事政策出现误读、执行中顾此失彼、或者为了追求某一目的而忽略手段合法性和正当性等现象，屡见不鲜。例如，“严打”是我国在20世纪80年代初针对改革开放后社会流动性增强，犯罪率特别是暴力犯罪发案率大幅度上升，社会治安严重恶化的现实，提出并发展的系统地对犯罪进行严厉打击的刑事政策。其要求依法从重从快，稳、准、狠地打击严重危害社会治安的暴力犯罪、经济犯罪、黑社会犯罪等刑事犯罪活动，简称“严打”。“依法从重从快”是“严打”的量刑与审判方针，这一方针强调“从重从快”的前提是“依法”。但在实践中，有的地方对这一方针的理解出现了偏差，如有的认为，“中央对严重的刑事犯罪分子只讲了从重处理，没有讲可以从轻处罚。如果在处理严重刑事犯罪时，若考虑从轻条件对其予以从轻处理，则是违背中央文件精神的。”[12]在这种认识的指导下，出现了不区分案件不同情况，一律从重处罚的现象，对有投案自首、立功表现或者其他法定从轻、减轻情节的犯罪人，不予从轻、减轻处罚；还有的擅自扩大“严打”范围，对诸多刑事犯罪实行“水涨船高”、一律从重处罚，或者为了从快，实行公检法三家联合办案，忽视了公检法三机关之间的互相制约，不注意保障被告人的合法诉讼权利。由此也引发了不少问题。

（2）地方保护主义和部门保护主义干扰严重。

地方保护主义对刑事政策执行的干扰主要表现为：一些地方受地方利益的驱使，对某些违法犯罪行为如制售伪劣商品、偷税漏税、走私等采取默许、袒护或纵容的态度，使得中央的刑事政策被弱化甚至抵消掉。有的则表现为不同地方的刑事政策执行组织之间互相扯皮和拆台，例如对经济犯罪案件，互相争管辖权；对异地执法人员前来执行判决、划拨钱款或者逮捕犯罪嫌疑人、解救被拐卖人口等行动不予积极配合，有的甚至还替犯罪分子通风报信；在案件的处理中，对外地的违法犯罪人员处罚更重，而对外地受害者的补偿和抚慰较少；等等。部门保护主义是刑事政策执行中存在的另一个严重问题，主要表现为：一些行政执法部门受部门利益的驱使，把本应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件不移送，或者作“以罚代刑”处理；公安司法机关之间互相争夺经济利益，赃款赃物不随案移送，导致案件迟迟得不到审理；等等。[13]因此，如何从制度上加强和促进地方之间、部门之间的沟通与协作，是关系到刑事政策能否实际执行以及执行效果的重要问题。

（3）部分刑事政策执行人员素质不高，使刑事政策在执行中走样。

刑事政策执行人员的素质如何，直接影响着刑事政策执行的效果。目前我国公民总体的教育水平还不够高，有的地区执法人员的文化素质较低，不能正确理解政策精神，法治观念淡薄。由于部分执行人员的素质缺陷，使得刑事政策的实际执行效果大打折扣并影响到对政策本身的评价。例如，“坦白从宽”政策是我国刑事司法长期坚持的一项重要政策。“坦白从宽”政策是指如果犯罪分子主动坦白交待自己的罪行，就可以受到较宽大的处理，包括免予追究刑事责任。该政策具有其科学性和合理性，有利于分化瓦解犯罪分子，有效地打击集团类和有较高隐蔽性行为等有组织的共同犯罪。同时，可以提高办案效率，节约司法资源，符合效益原则，具有一定的积极意义和社会价值。但由于部分司法人员的文化素质和政策水平不高，理解存在偏差，在办案过程中过于重视或依赖口供而忽视其他证据，为了获得犯罪嫌疑人或被告人的口供，采取一些不合法的手段甚至出现刑讯逼供的现象，[14]从而使得“坦白从宽”这一政策受到质疑和抨击，在司法实践中遭遇到前所未有的尴尬局面。

刑事政策制定与执行中存在的这些问题，大多已经引起了研究者和决策者的注意。如何增强刑事政策的科学性、合理性和有效性，是我国刑事政策研究中值得思考的问题。

[1] 参见杨春洗主编：《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第172页；何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第64页。

[2] 参见何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第65页；阎立：《反思与重构：中国基本刑事政策研究》，吉林大学2002年博士论文，第43页。

[3] 参见杨春洗主编：《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第172页；何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第65页。

[4] 参见马克昌主编：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版，第75页。

[5] 参见杨春洗主编：《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第173页。

[6] 参见马克昌主编：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版，第76页。

[7] 参见何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第65－66页。

[8] 参见杨春洗主编：《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版，第15－16页。

[9] 参见何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第250页。

[10] 参见[法]埃米尔·迪尔凯姆著：《社会学方法的规则》（中文版），胡伟译，华夏出版社1999年版，第52页以下。

[11] 俞得鹏：《浙江省城市外来民工犯罪问题研究》，宁波大学出版社1998年版，第5页。

[12] 引自马克昌主编：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版，第286页。

[13] 参见何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第284－285页。

[14] 据有的学者研究指出，“实施酷刑的大多是基层派出所、基层刑侦队的公安民警，而这些人大多只受过小学或初中的教育，其中许多人缺乏起码的法律知识。”参见毕小青：“中国犯罪嫌疑人和被告人的权利保护与反酷刑制度”，载于刘海年等主编：《人权与司法》，中国法制出版社1999年版。

（卢建平系北师大刑科院常务副院长、教授、法学博士、博士生导师，中国法学会刑法学研究会常务理事暨常务副秘书长，国际刑法学协会执行委员、副秘书长暨中国分会秘书长；郭理蓉系北师大刑科院暨法学院讲师、法学博士）