【论文提要】：
审判管理是通过对审判资源的有效整合，优化配置，从而高效完成既定目标。当前审判管理制度积弊重重，对审判缺少有效、统一的管理，各种司法资源配置很难达到科学、合理、高效的要求，管理的质量与效率原则难以实现。因此需要积极稳步推进审判管理机制改革，构建一个适应审判管理工作特点、符合审判工作规律的审判管理体系，使司法资源的配置更加合理，审判权运行更加规范，有利于提高审判质量效率、有利于实现司法公正。笔者立足我国司法实践，以建立健全统一的审判管理机制为核心，提出从五个方面来构建审判管理体系：以审判管理机构为组织引领，以流程管理为依托，以质量管理为支撑，以绩效管理为导向，以信息化为载体，形成环环相扣，功能齐全的网络体系。
 
注：全文共8626字。
 
以下正文：

面对社会矛盾日益复杂的形势，面对审判工作日益繁重的局面，提高审判质量和效率，加强法院审判管理越来越受到重视。随着人民法院司法体制和工作机制改革的深入推进，审判管理制度改革逐渐凸显出其对人民法院审判工作大局的重要影响，成为人民法院健全管理体制、实现科学发展的强大推力。最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要》（下文简称《纲要》）中提出“改革和完善审判管理制度，健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制。研究制定符合审判工作规律的案件质量评查标准和适用于全国同一级法院的统一的审判流程管理办法。规范审判管理部门的职能和工作程序。”是我国审判管理制度改革的政策性指导。本文以《纲要》实施为契机，从质量和效率的角度来探讨我国审判管理制度改革，通过构建科学的审判管理体系，希望以创新的方法、合理的标准有效地整合审判资源，确保司法公正与效率，旨在丰富和完善我国审判管理体系构建中抛砖引玉。

一、审判管理的定义

管理就是为了有效地实现组织目标，由管理人员利用专门的知识、技术和方法对组织活动进行计划、组织、领导与控制的过程。[①]管理的基础在于有制度性保障，整合资源，优化配置，使整体发挥大于部分之和的合力。审判管理是与司法人事管理、司法政务管理共同构成法院管理体系，依法独立行使审判权是审判机关主要职能，因而审判管理是审判机关管理的主体部分，是核心和灵魂。[②]笔者认为审判管理是以审判行为与审判事务为对象，通过有效运用计划、组织、领导和监督制约等方法，协调并控制审判工作的流程，强化并保障审判的质量，规范并监督审判组织的行为，以实现审判工作的公正与高效。审判管理是基于法院自身管理和监督审判活动的客观需要，在实践中产生并不断完善的衍生性权能，是服务于审判并保证审判目的实现的重要手段，主要是通过规范审判权运行、整合审判资源、优化配置从而提高法院工作质量和效率，不干涉法官独立办案，不涉及对个案程序与实体问题的判断，不影响诉讼活动决策。审判管理是一种制约，一种规范，一种优化，是有效实施诉讼制度的重要工具，是实现法院科学发展的重要途径。审判管理与人民法院办理案件活动息息相关，如果不强化审判管理，司法公正和效率主题很难实现。[③]笔者认为着重点应在管理和监督，管理出效率，管理出质量，因此审判管理是法院的一项重要工作，关系着审判权运作的规范，关系着法院工作效率的提高，关系着司法公正的实现。

二、现行的审判管理制度存在的问题

因受国家政治体制、经济体制和司法体制的影响，人民法院基本上沿用行政化手段对审判工作进行管理，最典型表现为“庭长、院长批案制度”。[④]这样的管理模式具有极强的行政化和集权化特征，在特定的历史阶段起到了应有的作用。但是随着经济、社会的不断发展，现行的审判管理模式与人民法院在新的历史条件下担负的任务及司法体制改革的形势不相适应。细究其管理方式和内容，笔者认为存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是以管理权干涉审判权。例如“院长、庭长审批案制”导致了“判者不审、审者不判”情况的出现，层层报送、层层签发，法官不能拥有独立完整的审判权，使得办案法官受到制约，使得办案责任分散，使得审判行政色彩浓重，审判管理无法着力。二是重实体审查轻流程管理，没有形成完整有效的流程管理，导致程序的保障作用难以发挥。三是审判管理机构缺位，没有形成统一的管理主导部门，法院管理框架不完整，管理职能分割、权责不明、各自为战、不成体系，导致管理的质量与效率低下。四是审判信息流转渠道不畅通，信息化程度较低，导致不能及时、全面、准确掌握案件办理动态。五是管理手段缺失，没有形成科学合理的审判工作评估体系。[⑤]六是监督不到位。强调案件结案前的审批签发，不注重案件结案后的质量监督，导致实质性的质量监督经常缺位。由此可见现行的审判管理体制，审判管理机构缺位，对审判缺少有效、统一的管理，各种司法资源配置很难达到科学、合理、高效的要求，甚至对审判进程的顺利进行起到了反作用，管理的质量与效率目标难以实现。因此要解决现行的审判管理机制存在的种种问题，改革势在必行，而构建新的审判管理体系则是促进审判管理制度化和规范化的必要方式，也是优化法院审判资源，提高审判质量和效率的有效举措，是实现管理创新的重要途径

三、审判管理体系之构建

审判管理是通过对审判资源的有效整合，优化配置，从而高效完成既定目标。积极推进审判管理机制改革，构建一个科学的审判管理体系，使司法资源的配置更加合理，使司法权运行更加规范，有利于提高审判质量效率、有利于实现司法公正。

一个科学的审判管理体系应该涵盖综合的审判管理机构、完善的流程管理、统一的质量评查标准、合理的法官业绩评价、全面的审判信息网络等内容的审判管理运行体系。笔者认为构建审判管理体系应立足我国审判实践，结合法院现实情况，顺应审判管理规律，符合审判管理基本要求，从可行性和可操作性角度思考，探索我国审判管理改革之路。

（一）建立健全统一的审判管理机制，将分散在立案庭、审监庭、政治部、研究室、办公室等部门的审判管理职能进行整合与优化，成立综合性的专门化的审判管理机构加以管理。

回顾历史，1999年以前人民法院的审判管理基本上是实行行政管理的模式，典型的金字塔管理模式，层层领导，指挥链较长，权力较集中，而“金字塔底座”主要由各审判部门自行管理，没有统一的管理机制。1999年以后，按照最高法院“一五改革”纲要的要求，以立案庭开展审判流程管理为开端，逐步形成了以各部门自行管理和相关职能部门纵线管理相结合的审判管理模式。笔者认为在实践中普遍的情况是审判流程管理归立案庭管，案件质量评评查归审监庭管，审判绩效考核归政治部管，案件质量督查归办公室管，违法违纪办案投诉归纪检组处理等。由于缺少一个统一的审判管理机制，导致在实践中存在诸如管理职责不明、管理机制不顺、管理职能弱化、管理权威不足等等问题，审判管理职能的实现大打折扣。现行的审判管理模式既无法满足当前的审判工作需要，更无法适应司法体制改革的发展要求。

因此，建立一个统一的综合性的审判管理机制势在必行。最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要》也明确指出了要“规范审判管理部门的职能和工作程序”，将改革的视角对准了审判管理组织的建立与健全。笔者认为在全国范围内，各级法院均应设立专门的审判管理机构。中级以上法院单独成立审判管理办公室，基层法院可视情况整合相应职能，将审监庭重新定位，赋予新的职能，基层法院以审监庭作为专门的审判管理机构，建立上下一体的审判管理工作体系。在现有法院编制和机制下，基层法院的审监庭职能较少，责任较轻，压力较小，工作难度较低，不少基层法院的审监庭都有“养老庭”的别号。如果将基层法院审监庭保留，建立新的审判管理办公室，就会导致机构冗杂，增加人员编制，职能交叉。如果将基层法院审监庭撤销，建立新的审判管理办公室，那么再审案件的审理由谁处理？是否需要赋予审判管理机构新的职能？相比之下，重新定位基层审监庭，赋予其审判管理职能更方便、有效。而中级以上的法院的审监庭肩负着减刑、假释、再审等繁重任务，不宜加重其负担，单独成立审判管理办公室更适宜。这样的设想有以下几个方面的优势：

一是权责明确。在当前的管理格局中，各部门的管理职责如何准确划分，没有明确的责任范围。实践中主要依靠审判部门自行管理，职权分散、监督不足、效果不佳。特别是随着审判工作的发展，经常会出现许多新的管理内容，因没有规定导致没有具体的责任部门加以管理，存在管理“真空”。设立专门的审判管理机构以后，可以明确由其承担各项审判管理职责，赋予其履行审判管理的权力与义务，有效地避免出现职权交叉、职责不明、管理混乱的情况。

二是理顺管理机制，加强管理权威。目前，法院内部各相关的管理职能部门、各审判部门都是并行的部门，同时既是管理者，也是其他部门审判管理事项的被管理者，审判管理的权威性不足。这就导致实践中管理的效能无法得到充分实现，管理责任无法得到应用落实。虽然制定了大量的管理制度，但在实践中经常会出现种种情况，例如：“上有政策下有对策”、“变通处理”、“制度是死的，人是活的，绕个弯就行”等等，管理难度较大，管理效果不佳。设立专门化的审判管理部门以后，可以赋予其明确的管理地位，明确其职责就是审判管理，不会出现在审判事务中被管理的问题。如此，则可以保证审判管理部门的权威，理顺管理机制，切实履行起管理职能。

三是强化管理职能。当前，审判管理工作与审判业务工作往往交叉开展。各审判业务庭既要承担大量案件审判任务，又要负责繁杂的审判管理工作。现实中，普遍存在重审判、轻管理的现象，导致管理职能弱化。成立专司审判管理的机构，可以保证各项管理工作的有序进行，实现行政管理与审判管理相分离、审判工作与审判管理相分离，强化审判管理的职能作用。

四是有效整合管理手段和资源。审判管理机构可以根据整个审判工作的全局需要制定管理措施，利用各种管理手段和资源，形成整体的、有机统一的管理体系，推进审判管理扁平化发展，克服了审判管理指挥链过长、协调环节过多、信息传递不畅等问题。这样确保既有宏观方面的管理规划、检查督促、调研指导，又有微观方面的检查与落实，充分实现管理效能的最大化、最优化。

1、审判管理机构定位

出于管理权威和效率的考虑，笔者认为审判管理机构定位为审判委员会的办事机构比较有利。审判委员会是法律明确规定的人民法院内部的最高审判组织，兼具审判权与审判管理权，在整个审判工作中应处于核心地位。审判管理机构明确作为审判委员会的办事机构，可以协助审判委员会具体实施审判管理工作，也可保证审判管理机构管理更为顺畅，提高管理效能，确保管理权威。

2、审判管理机构职能

审判管理机构的职能定位应基于两个体系，一是审判管理体系，二是整个审判工作体系。在审判管理体系中，审判管理机构应发挥组织引导作用，对审判管理工作进行统筹规划、牵头组织、协调，配合院领导对于审判工作的宏观管理以及审判部门的微观管理，促使整个审判管理体系在一个平台上运转，形成一股合力，最终建立起“三环管理”格局。所谓“三环管理”是指院领导宏观决策管理、审判管理机构居中综合管理、法官微观自主管理相辅相成、环环相扣、互相促进的审判管理格局。审判管理机构是审判信息流动中心，处于承上启下的关键点，居于审判管理体系的枢纽点。

就审判工作整体而言，审判管理机构应定位于审判流程的监控者、审判质量的管理者、审判绩效的考核者、审判决策的咨询者、审判事务的服务者、审判指导的实施者。

审判管理机构的核心职能在于管理和监督，即流程管理和质量监督，通过过程控制和结果监督，实现管理目标。而为了补充及完善审判管理职能作用，还应赋予审判管理机构其他的一些职能，主要包括审判绩效考核、审判指导等等，笔者称之为补充职能。

（二）构建用于全国的质量评查标准，加强审判质量监督。

最高法院2008年印发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，将案件质量评估指标体系划分为审判公正、效率、效果三个二级指标，并相应地附设了三级指标，对审判行为进行了全面细致的分解，是推进审判管理制度改革的重要契机。就这项工作而言，今后的主要任务就是要推广建立全国统一适用的质量评查标准、评估体系，全面发挥案件质量评估机制的职能作用。

质量评查标准设定应科学合理，全面涵盖程序和实体方面内容。1、程序上的评查包括依法立案率、依法送达率、依法审理率、公开宣判率、审限内结案率、按要求在网上公开裁判文书率、依法执行率、案卷归档率。2.实体上的评查包括案件差错率，上诉改判率、上诉发回重审率，发挥重审改判率、案件再审率，申诉率，调解率、案件执结率、裁判文书合格率等。通过科学利用司法统计指标，结合各种统计资料，多指标综合评价等方法和技术，从审判质量、审判效率和审判效果等多个视角和多个层次来反映审判工作，通过分析审判工作态势和影响审判质量和效率的各种因素，建立起法院内部的动态监督机制，为司法决策提供科学依据。

审判质量监督包括案件质量评查与案件质量评估。案件质量监督侧重于事后监督，是对已办结案件的质量采取各种方式方法进行监督与评查，以形成对法官办案的有效的约束、激励与引导。它也有宏观与微观两方面的内容，即案件质量评估与案件质量评查。案件质量评查是进行微观审判管理的一个重要手段，是指对已审结案件采取随机抽查或者专项评查的方式进行个案的审查。作为一项内部管理手段，评查的结果并不影响案件裁判的法律效力。目前，很多法院均已建立了较为完善细致的案件质量评查制度。但如何系统发挥质量评查的职能作用仍是一个有待继续解决的难题。笔者认为，一是要完善质量评查标准，根据审判工作需要，适时调整相应指标，使得指标更加合理；二是要建立常态化的评查机制，必须要确保评查的次数与评查的案件数量，否则案件评查就无法对每一名办案法官形成有效地激励和促进作用。

案件质量评估以一整套系统的评价标准与评价体系为依托，运用多种科学的研究方法与研究手段，建立审判质量与效率评估的量化模型，实现在定性基础上的定量管理，对各个法院案件质量进行整体评判与分析。它既是对审判质量的监控，更是对审判行为的导向，还是进行审判管理的依据。笔者认为，案件质量评估是当前审判管理工作中一项极其重要的基础性工作，是整体提升法院审判管理水平、建立科学审判管理机制的一个主要突破口，也是审判管理规范化、精细化发展的必然要求。如果说案件质量评查是对案件的实体和程序问题进行单一的微观评价，那么案件质量评估则是对案件质量和效率进行的综合性、系统性的宏观评价。除此之外，目前的司法实践中还普遍存在案件质量监督体系，即对被改判或者发回重审等可能存有问题的重点案件进行个案审查，它是法院内部监督机制的重要组成部分。对此，笔者认为，可以将其纳入案件质量评查中的专项评查部分，由审判管理机构开展，以形成统一的案件监督管理体系。

（三）构建统一的审判流程管理机制。

审判流程管理，是在实现立案、审判、执行、审判监督等功能相分离的基础上，根据案件在审理过程中的不同阶段，对案件的立案、分案、送达、保全、庭前准备、先行调解、审限管理、结案、案卷移送等环节进行监督、协调，使审判工作各部分相互衔接、相互制约的综合系统管理。以审判过程各阶段的审限管理为核心，对案件进行动态监督，全程掌握，保障审判工作处于良性循环状态，其目的在于及时保护当事人的诉权，提高办案效率和质量，确保司法的公正性。审判流程管理是对案件审理的不同程序进行安排并跟踪管理以保证案件审理的高效。它的实质是将实体审判权和流程控制权分离，分权制衡，动态监督，增强案件审理的透明度，促进案件审理规范化，实现程序保障作用。它可以包含两个方面的内容，一是对诉讼程序的直接管理，比如立案、排期等程序性事务或者变更合议庭、延长审限的审批等等；二是对程序进展情况的监控，比如案件超审限情况的监控与督查等等。案件流程管理贯穿整个审判过程，其侧重点在事前与事中管理。

这里的主要问题在于，专门的审判管理机构是否应当承担审判流程管理的全部职责？着力点在哪里？在当前的司法实践中，审判流程管理的职责主要由立案庭承担，并且已被明确为立案部门的三大职责之一。笔者认为，在这一情况未得到根本改变的情况下，审判管理机构履行审判流程管理职责主要着力点在于对程序进展情况的监控，而不是对诉讼程序的直接管理。从理论角度而言，对诉讼程序的直接管理，往往对当事人的诉讼权利义务会产生直接的影响。这些行为并不是仅仅法院内部的审判管理行为，更是由诉讼法调整的审判行为，理应由作为审判业务部门的立案庭开展，而不适宜由法院内部专门的审判管理机构开展。后者应该更注重于对诉讼进展情况的监控。以审限管理为例，对于延长审限的审批，应由立案庭行使，但对于超审限案件的督查、跟踪、通报等等，则应由专门的审判管理机构行使。实践中，很多法院均由审判管理机构开展审限督查、扎口结案等工作，取得了很好地成效。

案件审判流程管理是整个审判管理体系的基础和操作平台。科学地确立统一的案件流程管理制度，对于构建现代审判管理体制至关重要。审判流程管理制度改革开启了人民法院审判管理制度改革的先河，应该说也是最早取得突破性进展的改革内容。目前，各地普遍建立了审判流程管理制度，并依托计算机系统管理技术的不断进步，促使流程管理日趋科学化、规范化、精细化。进一步完善和细化审判流程制度、推进信息化管理手段在全国法院范围内的普及与统一仍是当前推进审判管理制度改革的一项重要内容。

（四）构建科学的业绩考核管理体系。

现行的考核机制一般是由政治部全面负责法院及法官的目标管理考核工作。在这个考核体系中，审判绩效考核往往较为简单粗糙。因此，审判管理机构参与到考核工作中，并主要负责审判绩效的考核有其现实意义。笔者认为对法院的审判绩效考核，主要以案件质量评估指标体系为依据，细化考核内容，延伸考核范围，使考核工作更加科学化、精细化。对法官个人的考核，坚持以人为本，要综合审判流程管理信息以及办案质量评查结果等多种信息，建立起法官办案绩效档案，全面考察法官的办案成绩及司法能力，将其作为个人目标管理考核的主要内容。

笔者认为必须要立足我国司法实践，立足审判管理，建立起既规范审判行为，又激发工作创新，既有效监督，又激发工作热情的平衡合理考核机制，才能促进法官扬长展优、明短补短，才能确保建立公正高效的审判秩序。

1、坚持以科学发展观指导审判业绩考核，优化考评指标设计。法官绩效考评是依赖于指标体系等多个方面的综合情况对法官绩效进行审判管理的方式。[⑥]根据审评工作的实际需要，对法官考评制度进行改革和完善，坚持客观评价原则，优化考评指标设计，通过具体、明确、合理的考评指标全方位、多视角建立科学的法官考评制度，对充分调动法官工作积极性，规范法官审判行为，提高审判质量和效率具有十分重要的意义。

2、赏罚分明，积极转化考核结果，坚持考核的实效性。法官考核是审判管理工作中的一项重要内容，严格奖惩，将考核与法官经济利益挂钩、与评优、评先挂钩、与晋级、晋职挂钩，直接影响着法官的政治、经济、社会等实体性权利。充分调动法官的工作积极性，鼓励法官开拓创新，激发争先创优，保持先进的动力， 激励法官增强司法能力，保证审判质量和效率。

（五）构建全面的信息网络推进审判管理规范化。

信息化建设对法院工作特别是审判管理工作具有十分重要的意义，要下大力气切实提升审判管理的信息化水平，促进审判管理从人管人到制度管人，再到科技管人，实现审判管理的科学化、规范化与精细化。以信息化推进审判管理的规范化，实现信息管理、加工、转换、传递、分析和决策功能，借助现代科技手段实现数字化信息管理。[⑦]笔者认为各级法院应该根据审判管理办公室的职能定位，为每个管理岗位建立信息化平台，互联互通、多项交流、资源共享，使得信息化贯穿整个审判管理体系，直观展现审判管理各个流程，全面监督审判管理各个环节，准确采集审判数据、迅速反应流程动态，为审判管理提供及时信息支持，促进审判管理规范化，提高审判管理质量和效率。

四、结语

审判管理制度的改革是一个逐渐探索和渐进的过程，通过构建审判管理体系促进法院审判管理活动科学化、制度化、规范化，实现审判管理有效运行和监督制约。一方面保障法官独立完整行使审判权，尊重法官首创精神，维护法官独立价值的实现。另一方面监督规范法官审判行为，制约法官自由裁量行为中的主观随意性，防止法官审判行为失控。审判管理制度改革涉及到法院工作的方方面面，它必须在现有司法体制与工作机制的整体框架内进行。要构建一个科学合理的审判管理体系，最终仍须依赖于司法体制改革乃至整个政治文明进程的推进。探索构建审判管理体制符合司法体制改革的精神，抓住了现实需求，顺应了时代趋势，对于进一步完善我国司法体制必将具有重大的现实意义和深远的历史影响。

[①] 陈传明、邹宜民：《管理学原理》，南京出版社，2001年版，第11页

[②] 王少南主编《法院实用管理学》，人民法院出版社，2005年12月第一版，第81页

[③] 李玉杰：《审判管理学》，法律出版社，2003年版，第12页

[④] 张卫平：《司法改革：分析与展望》，法律出版社，2003年4月第一版，第24页

[⑤] 谢新竹：《构建综合性审判管理体系的思考》，载于《人民司法》2010年第九期，第9页

[⑥]姚正陆 刘云《审判管理若干问题构想》，载《人民司法》2005年12期， 第55页

[⑦] 姚正陆 刘云《审判管理若干问题构想》，载《人民司法》2005年12期， 第53页

作者：李夏冰