【出处】《武汉理工大学学报》
【摘要】中国横向地方政府际争议随着改革的深入日渐凸显，消减了政府间的协同合作，致使整体政府的塑造困难重重，政府的合力难以发挥，综合成效大打折扣。在信息化、透明化的时代背景下，地方政府已不能自成系统乃至游离于行政生态系统之外，而须在法治的框架下寻求府际争议的解决途径。府际争议的有效解决应遵循法治原则；力求摆脱仅从政治视角研究的窠臼，探索出适合中国情境的法治与善治之路；立足于地域不均衡发展的现实，解析横向地方政府际争议之成因并实施行之有效的消解方略。
【英文摘要】The disputes between Chinese local governments emerge themselves gradually along with the deepening of reforms ,which reducet he cooperation between local government s ,prevent to mold an overall government ,make the joint efforts of governments hard to function , and then gives a discount to the comprehensive effect . At the times of informationalization and transparent ness , no local government can be an independent system and even dissociate it self from public administrative ecosystem. It must find methods to solve the contradictions between local governments under the frame of ruling by law. The effective solutions of conflict s must conform to the principle of ruling by law , This article attempts to integrate ruling by law with state governance ,makes great effort to get rid of the limitation of researches only from political perspective ,and explores the paths of ruling by law and good governance that suits China’s situation. Based on the reality of imbalanced development among different regions, this paper analyzes the cause of disputes between lateral local government s and puts forward some effective solution strategies.
【关键词】法治；地方政府际争议；治理；善治；整体政府
【英文关键词】ruling by law ; disputes between local government s ; governance ; good governance ;overall government
【写作年份】2007年
【中图分类号】D625；D912.1
【文献标识码】A
【文献编号】1671 - 6477 (2007) 03 - 0321 - 05

【正文】

论点摘登

地方政府主导合作型治理：构建和谐社会的新视点

胡晓芳在江南社会学院学报2006年第3期上撰文《地方政府主导合作型治理：构建和谐社会的新视点》。文章指出：地方治理与和谐社会具备共同的哲学基础，为我国构建和谐社会奠定了必要的基础。然而，地方治理在中国语境下有着特殊的含义，中央政府和地方政府之间长期以来关系不顺，地方政府之间的无序竞争十分严重，公民社会和第三部门发育不成熟等问题的存在。这些都增加了社会的不和谐度，导致了我国地方治理实践的失败甚于成功。我国的地方治理有待在学习、反思和制度的演进过程中不断完善，构建地方政府主导合作型地方治理模式，强化地方政府和中央政府的合作，培育公民社会和第三部门并努力获取其支持，规范地方政府的有序竞争是增进地方治理的有效途径。 （余光）

改革开放前，经济活动由中央调控，地方政府间横向交流甚少，尚无维护自身利益的动机与意识，或多或少有“井水不犯河水”的态势。随着开放的潮流，地方利益逐渐形成，而经济区域与行政区域并不完全重合，基于“经济人”视角考量，地方政府间展开了白热化的资源争夺，近来频繁发生的汽车大战、港口建设争夺战及啤酒大战等即为例证。地方政府际争议使得地方政府难以形成协同的合力，极大挫伤了宏观调控能力，进而损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利。地方府际关系综合起来实际上是中央与地方关系，若地方政府际争议处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。提出问题的目的在于解决问题而非增加裂痕，而有效的基点即为法治，惟有纳入法治框架之中，才会解决府际争议，实现各地方政府的共赢，进而发挥整体政府的实力，发展国家的经济。

一、地方政府际争议泛化的现实表征地方政府际争议的案例可谓比比皆是。

如豫陕两省关于三门峡水库存废之争，自水库立项之初至今已延绵了半个多世纪。两省间争议的原因在于三门峡水库的兴建，使本无水患之忧的关中平原屡遭洪灾，导致豫陕两省争端愈演愈烈，已上升到政治层面，两省人大代表在全国人大会议上提出相反的议案，陕西要炸，河南要保。两省间的府际争议问题比较严峻，已非行政调解所能解决[1]。豫陕两省的争议已超出水利部行政调解的范围，只能提交到国务院解决，若处理不当可能导致两败俱伤乃至损害中央权威。

无独有偶，在苏鲁边界的微山湖地区，二省为争夺水资源已到了剑拔弩张的地步，械斗事件屡见不鲜，给微山湖两侧人民造成巨大损失；水利部下设的淮委沂沭泗局只能控制南四湖的防洪工程，而取水工程由苏鲁两省水行政部门管理；因行政级别及管辖范围等原因，沂沭泗局无法进行有效监督。南四湖地区水事纠纷的协商，一般是淮委会主持苏鲁两省代表谈判，谈判成功则皆大欢喜；协商不成则只能将矛盾上交中央裁决[2]。类似事件也发生在太湖、洞庭湖等流域，仅以行政手段协调已无能为力。

纷繁复杂的跨区域污染问题使沿江河区际心存芥蒂，譬如为数众多的江河污染，具体如长江、黄河、淮河流域污染频频发生。近者如松花江污染，致使沿岸的哈尔滨等大中城市紧急停水，污染源甚至进入俄罗斯境内，引起国际争端。松花江污染问题使黑龙江对吉林素有成见，而黑龙江作为受害者，根本无法解决问题，只能提交国务院解决。另有大气污染，如2006年6月河北农民烧麦秸产生的烟雾被风吹到北京，致使北京空气严重污染。如此状况不胜枚举，实际上任何地方都不能孤立于生态系统之外，解决问题的路径在于协作而非抵制甚至压制。

在资源争夺方面，如驻京办，其职能已异化为“跑部钱进”，争夺稀缺资源的官员增加政绩进而谋求晋升阶梯。地方政府之间的零和博弈导致你死我活的利益争夺，给整体造成损害。再如地方政府为谋求政绩，打起招商引资争夺战，纷纷降低招商标准，甚至通过赠送土地使用权、降低税率等方式压低准入门槛。这种种做法对于单个地方的经济增长有利，但损害了整体利益和弱势方的权益，可谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。还有林林总总的关税壁垒等地方保护主义导致烽烟四起，给地方间良性互动带来麻烦。

二、从法治视野探悉府际争议之成因

法为立国之本。在依法治国的框架下，合理有效的法律手段是协调地方政府关系的基本保障，故而须从法治视野探求府际争议的产生原因。

从法治行政角度探悉，当前处理府际争议的法律并不完善，府际争议有无法可依之虞。公权力应依法行使，而在缺乏相关法律的情境下，不受约束的权力只会使地方政府际争议的处理雪上加霜。法治情境要求涉及公共权益的问题进入法律调整的范畴，可并未有规定国务院处理府际争议应遵循的法律及行政程序，使得处理府际争议无章可循。法治情境要求，行政权力愈大，外部监督的机制也必须随之加强[3]。在国务院拥有不受监督的自由裁量权的状况下，公正难以确保。如争夺微山湖水资源的案例，明显缺乏相关法律来明晰水权分配，虽有《宪法》和《水法》对水资源进行配置，但其缺失在于中央只授予地方政府水资源管理权而不予所有权，实际上中央难以精确估算地方政府确切需要的水量，这就给了投机主义可乘之机，也给冲突的产生留下了隐患。中国缺乏保障公正的法律和调解机制，此方面的缺失对法治提出了严峻考验，日后应加强协调府际争议的立法，尽量从法律层面做到未雨绸缪。

从司法层面分析，在当前行政争议排除司法权介入的情况下，难以扞卫基本的公平正义。我国法律规定了解决行政机关间争议应遵循的原则：行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关[4]。如此规定排除了走司法路线的可能，不符合“依法治国”的国策，也有悖于宪政精神。若福建与浙江交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院，在行政争议日趋增多的情况下，一味提请上级解决会浪费大量行政资源，这给横向政府际关系的协调增加了执行难度。法治要求“任何人不得作为自己案件的法官”，在国务院不能成为被告且缺乏法律监督的情形下，也就意味着国务院可不对自身的行政裁决负责，扞卫公正也就无从谈起。宪政要求，不能以损害一方的权益来换取另一方受益，这要求完善的立法从而进行司法裁决[5]。横向地方府际争议涉及地方公益事务，司法途径能够维护社会公义，故而“司法最终原则”是解决府际争议的归一之道。

从行政立法层面考量，具有立法资格的行政主体众多，在缺乏监督及协调机制的情境下为府际争议的产生埋下了隐患。我国《立法法》第73条规定，具有制定政府规章主体资格的有省、自治区、直辖市政府和较大的市的人民政府。立法主体的众多，使府际争议的发生成为可能，一些具有立法权的地方政府在立法时制定有利于本地的法律的同时，却侵犯了其他地方的利益。虽然地方立法是依法进行的，也有审查备案程序，但并未以横向比较以确定地方立法是否与周边地方立法有冲突。实际上地方立法冲突导致的府际争议已日趋增多，订立合法合理的契约已成为当务之急。协调治理是符合法治的正道，在长三角、珠三角和环渤海地区一体化进程中，地方政府因立法冲突而导致的协调困难已制约着总体发展，故立法上减少冲突并鼓励地方政府交流是非常必要的。

从权责对称角度研究，中央与地方及地方之间权限界定不明晰，也是导致地方政府际争议迭起的原因之一。我国政府之间强势与弱势难以平衡，在于强势方以产权改革为名窃占公共资产与以“公共利益”为名强劫私有资产的“尺蠖效应”。表现为政策收紧时，首先束缚的是弱势方，政策放开时首先放纵的是权势者[6]。政府不是天使，不受监督的权力难免产生腐败，法治国家要求政府权责对称，自觉接受各界监督。中国当前政府权限划定并不明确，中央政府与地方政府的职责不清，而地方政府之间也存在职能模糊交叉的现象，在有利可图时一拥而上，无利可图则互相推诿，从而产生大量府际争议，难以达到服务民众的效能。法治要求明晰政府权限并严格遵守分权协议，以减少地方府际争议的发生。

从资源分配角度探究，对公共资源的争夺使得寻租行为屡禁不止，在妨碍程序正义的同时也为府际争议埋下了隐患。从中央与地方资源分配而言，分税制导致地方政府财源不足，中央政府财权上收而事权下放，地方政府有事权而财权不够；地方之间就展开了稀缺资源的争夺，地方政府难以从正规渠道获得稀缺资源，只能暗箱操作以公贿方式向中央政府部门寻租，驻京办的遍地开花即为例证，这不符合法治原则也并非长久之道，却也是无奈之举。某些地方政府把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作“公共利益”，以便于租用行政权力[7]。这种有意无意的混淆成为地方政府权力寻租的理论依据，严重阻塞了正常的利益表达渠道，从起点上造成资源分配的严重失衡，最终损害的是中央权威，贻害无穷。分配不公导致府际争议产生，寻租失败抑或获益少的地方政府心存不满，将会采取更为不合法的程序获得收益，这就导致政府争议逐步激化。因此，应从源头来寻找地方政府际争议的成因。

三、基于法治视角提出解决府际争议的方略

依法行政是府际争议解决的基点，府际争议的最终解决要纳入宪政法治框架之下，确保行政行为在法律范围内有效行使。

要加强宪政建设，保障府际争议的处理做到公平、公正、公开。宪政可有效监督公权力，保障公平，推行公义。可在民众中广泛推广宪政理念，利用舆论监督和民间监督，敦促政府秉承依法办事理念，地方政府就会循规蹈矩并力求规避冲突，府际争议从而会大大减少。实现公权力之间监督制衡，立法、行政、司法体系应彼此独立，避免行政命令凌驾于法律之上，从而使得地方府际争议依法处理而不受羁绊；引入司法体系并保障法院的自主性，以实现合理公正的处理府际争议；引入判例法和司法审查，给最高法院以更多的决定权，避免重复工作并使府际争议处理有章可循。府际争议的处理，在开放的宪政语境下将会更有成效。

要适当约束公权力，将府际争议纳入司法体系协调。公平是弥合争端的有效武器，上级行政机关在协调府际争议时难以做到不偏不倚，这将陷入两难境地；司法则可相对超然地协调并扞卫法律的尊严，故比行政体系更能秉持公平。若能保障法官对地方政府的独立，法院对地方性法规进行审查，则可彻底打击地方保护主义并有效协调地方政府际争议[8]。因此，在处理地方政府际争议时应引入司法体系，根据法律及道德标准并参照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地审判，有效处理纷争，规范行政程序的正当性，确保府际争议的妥当协调。要赋予最高法院违宪审查权，为促进司法独立与监督行政的实现，司法权实行垂直领导并设立大区法院，减少地方行政对司法公正的牵制，以达到府际争议的妥善处理。

立法时要侧重协调合作，力求达到事前监督。植根于公平的善法是协调府际争议的立足点，仅行政干预难以保证公平性，一般由地方政府自主协调，例外情况下上级政府介入协调。要从力求完善的法治视角出发，制定协调地方政府际关系的法律——《府际关系协调法》，使府际争议处理有法可依。以往府际往往是无序竞争产生争议而后立法，而法治要求先宏观立法，后有序竞争。解决途径在于疏浚而非封堵，可先建立合法机制，而后让地方政府依法竞争，以达到防患于未然的目的。中央在审查地方法规时，不仅要横向比较下位法是否与上位法冲突，更要横向比较地方法规是否冲突，争取将法规冲突弥合在萌芽状态。上级应主动将彼此冲突的地方法规告知相关方，鼓励地方政府以开放平等的心态自主协调，在共同的语境中妥协谈判乃至达成一致意见，以减少实际运作中府际争议发生的概率。在已发生争议的态势下，上级应安排地方尽快从法律上弥合争议，从而避免在同一冲突的法规上纠缠不休。

要明晰政府权限，创建治理理念下的行政协调的机制。地方政府间无序竞争会损害整体利益，欲理顺地方府际关系必先明晰央地关系，以此为根基明确地方政府权限以规范其行政行为。法治情境要求央地合理分权，增加地方分税比率，使地方能相对自足并有施展才能的空间。要建立公正透明的财政转移支付制度，明晰央地及地方之间的产权以达到竞争规范化。法治要求建立解决地方府际争议的机制和完善的授权制，创制良好的地方互动关系。在治理的情境下力求最大限度地弥补市场配置与社会管理的不足，实现各主体之间的和谐发展，促进法治国家的实现[9]。善治是公共利益最大化的过程，是政府之间及政府与社会之间的良好协作。中央政府依法营造交流平台，为协调地方政府际争议保驾护航，确立制度框架使地方政府恪守协议；地方政府认识到“双赢”的优点并约定俗成制定游戏规则，在互信的基础上实现自我协调，奖赏遵循规则者并处罚违规者；以网络组织形式地平等协商，打破区域观念、行政级别观念，尽量采用圆桌会议方式，使地方政府有相对平等的地位，提高地方政府参与协调的积极性。位于山东省西南部的南四湖地区困境近年改观很多，湖区民众互谅互让团结一致共谋发展，两地领导建立信任互访、联合预警和矛盾调处机制，湖区由府际争议频发之地变成和谐友爱之所[10]。

要明晰公共利益范畴，对弱势方要进行利益补偿。局部利益是合法的，应该依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系[11]。法治情境要求中央政府确保地方合法权益不受侵害，防止地方政府打着“公共利益”的幌子行权力寻租之实；给地方一定的创制权，营造合理有效的环境；合理确定公益的界限，在同一语境下多元竞争，不给强势地方政府以借公益之名侵害其整体权益的机会。国家公权力要尊重现状，矫正地方政府间的利益关系，维护整体对资源和环境的合法权益；保护弱势方的合法权益，设立补偿机制，让利益受损方得到安抚和补偿。用激励而非强制方式褒奖舍小家为大家的行为，以维护公平正义，对做出让步的地方政府要进行补偿，譬如对为实现河流治污和退耕还林等整体目标做出妥协的地区予以奖励，激发其执行宏观目标的积极性。注重NGO（不以营利为目的非政府组织）的意见并增加其话语权，NGO更关注本区域的可持续发展，可对地方政府有效监督并超脱地协调地方政府争议。

中国横向地方政府际争议问题的解决不可能一蹴而就，需要在宪政法治架构下不断进行调整。在地域发展非均衡的情境下，处理地方政府际争议可通过治理理念把利益相关者统合在一起，形成协同的整体政府并顺应法治国家的发展诉求。将地方政府际争议弥合在初始状态，发挥政府的合力，促进治理情境下的地方政府之间的公正平等并最终走向和谐发展。

【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【参考文献】
[1]　张华勇。聚焦三门峡水库存废之争：陕西河南的利益博弈[EB/OL].（2006204216）[2007201230].http:∥news.sina.com.cn/c/2006204216/16319634419.shtml.
[2]　谌彦辉。南水北调中的南四湖的困局[J].凤凰周刊，2005（31）:34235.
[3]　王名扬。美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:566.
[4]　沈荣华。现代行政法学[M].天津：天津大学出版社，2003:83.
[6]　秦　晖。改革：打造天平，还是喂养“尺蠖”[J].经济管理文摘，2006（2）:38-40.
[7]　颜万发，钟文红。公共利益：一个需要界定的行政法原则[J].行政与法，2005（8）:82-84.
[8]　刘海波。中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究，2004（5）:36-44.
[9]　梁　莹。治理、善治与法治[J].求实，2003（2）:50-52.
[10]　陈泽伟。地方创新化解边界纠纷[J].了望新闻周刊，2006（22）:46-47.
[11]　约翰.S.德雷泽克。协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰，译。北京：中央编译出版社，2006:160.