近年来，农村基层组织人员职务犯罪案件逐年上升，成为影响农村社会稳定的重要因素之一。在中国“村官”虽小，却领导着70余万个行政村和9亿农民，掌握着农村政务及村民生活的大小事情。当前，“村官”腐败主要表现在贪污村民集体财产和国家救济款、大吃大喝、肆意挥霍、作风败坏等方面。由于权力过分集中，制度不健全、管理松懈，缺乏有效地监督体系，农村群众法律意识淡薄，立法不完善、惩处不力等原因，“村官”腐败带来了严重的社会危害。在中国迅速推动社会主义新农村建设的进程中，将村一级政务进一步纳入督察视野，清除监管盲区，显得尤为迫切。
“村官”是生活在中国农村最基层的一个“官员”群体。“村官”并不是真正意义上的“官”，而是作为村民自治组织的一个法定代表，不纳入国家工作人员的编制。按照《村民委员会组织法》和《党的基层组织条例》的相关规定，“村官”指的就是 “村民委员会”和“村党支部委员会”的组成人员。在中国“村官”虽小，却领导着70余万个行政村和9亿农民，掌握着农村政务及村民生活的大小事情。

权力导致腐败，是一种普遍的社会现象。权力与腐败，犹如月光下人与其影子，凡权力所在之处，腐败必定形影不离。在当今中国，腐败不仅频繁见诸于位高权重的高官之间，似乎就连在似官非官的村官中也已根深蒂固。较之于高官腐败，村官腐败所带来的危害却是有过之而无不及的，因为它所直接侵害的是占我国人口绝大多数的广大农民群众的权利和情感，如不及时对村官腐败加以有效治理，必将带来社会的动荡，其后果难以预料。在中国迅速推动社会主义新农村建设的进程中，将“身处江湖之远”的村一级政务进一步纳入督察视野，清除监管盲区，显得尤为迫切。

一、我国“村官”的性质和范围的界定。

1、农村基层组织的范围。

我国《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”。“村基层组织人员”是全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释中，提出的一个新的法律概念，从我国农村当前的社会现实情况看，大致有三类村级基层组织：一是村级自治组织，包括村民委员会、村治安联防队等；二是村级党组织，包括村党支部、团支部等；三是村级经济组织，包括村经济合作社、村经联社等。从立法背景和司法实践来看，全国人大常委会第九届十五次会议《关于〈刑法〉第九十三条第二款的解释》所规定的村基层组织应明确界定为村民委员会和村党支部。

2、农村基层组织人员的具体范围。

从历年查办的案件中可以发现，农村基层组织作案人员中的身份既有村民委员会主任，又有村党支部书记，有的身份是二者兼有。《刑法》第93条第2款的立法解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于《刑法》第93条第2款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’”。但具体村民委员会等“村基层组织人员”包括哪些人员未作说明。从农村实际情况看，村支部与村委会被统称为农村“两委”，党支部在农村地位十分重要。村基层组织人员应当包括村主任、副主任、委员及村党支部成员等。

3、农村基层组织人员从事“公务”的具体范围。

全国人大常委会第九届十五次会议《关于〈刑法〉第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”：⑴、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；⑵、社会捐助公益事业款物的管理；⑶、国有土地的经营和管理；⑷、土地征用补偿费用的管理；⑸、代征、代缴税款；⑹、有关计划生育、户籍、征兵工作；⑺、协助人民政府从事的其他行政管理工作。

最高人民检察院2000年6月5日下发的《关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》规定：“检察机关对村民委员会等村基层组织人员协助政府从事《解释》所规定的行政管理工作中发生的利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的案件，应当直接受理，分别适用《刑法》第382条、第383条、第384条和第385条、第386条的规定”。农村基层组织人员协助政府从事公务的情况还有很多，如协助政府组织县、乡人大代表选举、户籍管理、协助征兵工作等，对在从事行政公务工作中发生的利用职务便利、非法占有公共财物、挪用公款、索取他人贿赂的案件，应适用贪污、受贿、挪用公款罪的有关规定。

二、目前我国“村官”职务犯罪的现状和特点。

1、我国“村官”职务犯罪的现状。

上个世纪八十年代初期，我国进入了向市场经济、向现代化转型的特殊历史时期，在这一时期，由于人们社会价值观念的变化，相关制度的不完善甚至缺失，加上巨大利益的诱惑，失去制约的权力变成了为一己谋利的工具，腐败现象已在我国迅速地滋生并蔓延开来。

当前，“村官”腐败主要表现在贪污农村集体财产和国家救济款、大吃大喝、肆意挥霍、作风败坏等方面。

（1）、巧立名目，贪污集体财物。重复列支，虚开项目，占有并侵吞集体财产，是少数村干部贪污的惯用手法。例如，沈阳市东陵区前进乡望花村原党委书记、村委会主任、望花实业公司经理徐宝文，在任职的十年期间，采取虚增负债、少列资产等手段将村属企业望花啤酒厂以1元钱买断到个人名下，并非法占有国家、集体财产1000多万元。江苏省赣榆县金山镇前徐福村“两委”的8名村官，从1995年5月至1998年6月期间假借田间管理、积肥造林、劳务输出、计划生育、防汛抗洪、治安值班、修桥铺路等名义，私分集体财物，资金累计高达43万元。

（2）、吃喝玩乐，大肆挥霍。现在农村大多数地方，村级集体经济实力都不太雄厚，特别是困难地区，集体经济更是捉襟见肘，因此，有关部门对村一级的招待费用有明确而严格的规定，但有些村干部却置若罔闻，大搞超标准招待，大肆挥霍集体财产。例如，银川市郊区光华门村村干部们的吃喝招待仅1998年和1999年两年，月均4000多元。浙江省乐清市三里村集体资产几乎为零，然而，当地的村干部却利用土地流转补偿金大肆铺张浪费，将村务扩大会议移到杭州西湖国宾馆召开，会议为期5天，其间共召开三次会议。

（3）、套取、侵占国家专项资金。国家下拨的扶贫、救济、救灾等专项资金，在使用上国家都有严格的管理、监督程序，因此被称为碰不得的“高压线”，但仍有一些村干部把贪婪的目光盯上这些救济款项，想方设法占为已有。例如，2004年1月至2005年7月间，全国重点工程，洛阳—湛江铁路建设项目需要征用广西梧州市长州区平浪村某村民小组的土地，时任广西梧州市长州区平浪村村委会副主任兼治安调解委员会主任的搦学军，伙同村委会主任、村支书、副主任、妇女主任、会计及文书等一干人密谋商议后，就从国家给付的征地补偿款中提出20余万元，以生活补助费等名目进行私分。

（4）、土地征用拆迁、基础设施建设、林业矿产资源等领域成为案发集中领域，涉案金额逐渐上升。随着农村城镇化进程加速，国家征用土地多，资源开发利用加快，基础建设大幅度增长，由此而产生的土地征用费、补偿款等，多由农村基层干部负责管理和发放，由于缺乏有效的监督和制约，便让一些不法之人有可乘之机。例如，沈阳市东陵区前进乡望花村原村委会主任徐宝文骗取国家土地出让金，非法转让国有土地从中获利，其违纪违法金额共计3000余万元。

（5）、犯罪罪名主要为贪污贿赂罪。农村基层组织权力有限，少有人事安排、工程发包、审批等决策性权力，更多的是利用手中掌握的“财权”，或贪污、挪用，把国家集体的财产非法转变为私有财产，或利用职务之便收受贿赂为其非法获利。根据最高人民检察院公布的数据显示，从2008年1月至10月，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪案件10752人，其中，贪污贿赂案件就有8806人。

2、我国“村官”职务犯罪的特点。

（1）、“一把手”占比重较大，串案、窝案比较多。最高人民检察院最新统计数字进一步表明，近年来“村官”涉农犯罪呈高发态势，检察机关查办的农村基层组织工作人员4613人中，村支部书记1615人，村委会主任1037人。改革开放初期，农村职务犯罪以个人单独犯罪为主要特征，而近几年来发生了很大变化，一案连多案，出现了一些窝案、串案现象，这也是当前农村基层组织人员职务犯罪案件的一个显著特点。例如，2007年7月，时任浙江省台州市黄岩区江口街道新来桥村党支部书记的陈喜明与自己的外甥女婿陈文敏，以及时任村委会主任的潘正春共谋，将2000万元土地征用款借给王某用于营利活动，以谋求个人利益，王某将该笔款项用于非法吸储的拆借资金，之后，王某通过陈文敏支给陈喜明利息160万元。从查处的案件来看，往往小案牵出大案，大案套出小案，查处一案，带出一窝，查处一个，带出一串，个案向窝案、串案发展。

（2）、作案手段简单直接，但涉案金额呈上升趋势。“村官”职务犯罪的手段相对简单，主要表现为四种：一是集体私分，以发误工补助、奖金的名义，将公款分发；二是直接侵吞，将上级有关部门下拨的扶贫、救济、移民、农田水利、基本建设等款物，直接落入个人腰包；三是虚报冒领，借加大费用，虚列、虚增开支，冒领公款归己；四是挪用公款，对有关单位和部门支付给本村的土地征用补偿费等大笔资金，或借给他人获取高额利息及其他非法利益，或挪用给本人、亲友使用。从整体上看，村干部贪污犯罪的手段不像其他领域那样隐蔽、狡猾，反侦查能力相对较弱，作案手段一般为利用职务之便，贪占、截留、私分、虚报冒领征地补偿款、扩大支出私分集体资产等，但涉案金额呈上升趋势，来自人民网的报道称，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有；江西省丰城市阳坊村6名村干部从2001年开始，短短3年，挥霍公款达36万元；浙江省慈溪市界碑村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。

（3）、犯罪手段日益多样化。农村基层组织人员职务犯罪手段主要有以下几种：一是采取扩大支出、开假票据、开白条子等手段贪污公款；二是采取重复报销的手段贪污公款；三是将收取的承包土地款、卖地款不入帐，随意挥霍；四是慷国家、集体之慨，随意将巨额公款借给他人；五是利用手中权力向让其办事的人索要好处费。

（4）、财务管理混乱。主要表现为收入不上账、财务不公开、监督约束机制不健全。在账簿设置、账务处理方面不规范。一些村，会计科目随意设置，记账方法不统一，账账不符、账款不符、有账无证、有证无账的现象较为普遍；有的记账凭证上经济业务的对应关系不清楚；有的会计科目使用不正确；有的一年才结一次账；有的甚至没有账，给资产流失造成了隐患。有的村由村支书签批，也有由村主任签批的，造成财务管理混乱失控；还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，更有甚者村会计、村主任和村支书有一定的亲缘关系，钱账不分，白条坐收坐支，缺乏制约；个别从事财务的人员不懂会计业务，不坚持原则，惟村支书和村主任的命令是从，这为村干部腐败打开了方便之门。

（5）、造成的危害越来越严重。这些发生在广大农民群众“眼皮底下”的腐败，不仅严重影响了农村经济的正常发展，而且破坏了干群关系，损害了党和政府在农民群众心目中的形象，影响了农村的社会稳定和政治安定，使老百姓深恶痛绝。有些案件情节恶劣，引发群众集体上访，据权威部门统计，由村官腐败引发群众信访已占农村信访总量的50%，严重影响了社会的和谐。

三、导致“村官”腐败的主要原因。

1、权力过分集中是导致“村官”腐败的必然因素。

改革开放以来，随着农村经济的快速发展，农村基层组织人员的权限迅速增大，很多生产要素、自然资源的开发利用权和建设资金、补偿款等款项的管理使用权，掌握在少数农村干部手中，在基层农村，大权仍集中在村党支部书记、村委会主任和居民小组组长等个别人或少数人手中，民主管理制度虚设，从而没有发挥应有的作用。一是对现行的村民自治条例贯彻落实不力，群众的民主权利行使没有得到应有的保障，导致权力高度集中；二是“村官”管理农村事务的方式不科学、不严谨，独断专行，“一言堂”的情形严重，权力的过度集中，导致他们犯罪作案有恃无恐。有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。

2、农村村务制度不健全、财务管理不规范，制约不利，对“村官”缺乏有效的监督机制。

我国正处于社会主义法治社会的建设进程中，各种约束机制还不健全，大多数基层组织规章制度和程序存在较大的漏洞。近年来，集体经济逐步向农、工、商、贸等多元化经济发展，但相应的财务正规化管理却跟不上，审批手续随意性大，致使财务管理无透明度，民主理财流于形式，突出表现为四个方面：一是收支无制约；二是账目不健全；三是财务人员成份杂、素质低；四是账目审查力度不到位。有的村根本就没有规章制度，有的村虽然制度上墙，但也形同虚设，没有很好地落实与执行，有的村在领导分工、人事安排、财务管理、土地征用等专项资金管理方法上，未建立与之相配套的工作制度，造成分工不明，权责不清。村财政的“腰包”越来越鼓，但村官们的权力越来越大，权力缺乏约束，各级组织没有充分发挥监督作用，上级人大、政协、纪检、监察、审计、公安、检察机关应当经常对村社实施监督，但因多种原因使部分村社成为被监督的真空地带，助长了“村官”违法犯罪的侥幸心理。

3、立法不完善，惩处不力，法律空白使“村官”腐败钻了空子。

改革开放以来，农村管理体制进行了大幅度的改革，由以前作为乡镇派出机构的农村管理体制，转变为村民民主自治的村民委员会体制，村干部的法律身份发生了本质的变化，但由于立法滞后，目前国家规范农村干部职务犯罪的相关法律仍然存在很大的漏洞。根据我国相关法律的规定，检察机关只对村委会人员中的极少数职务犯罪有管辖权，其他犯罪由公安机关管辖，而村级财产管理混乱，乡村干部掌管的资财名目众多，数额巨大，不同种类资金一起管理，这种情况导致司法实践中，对村干部侵占挪用的资金性质难以界定，案件定性难以把握，管辖不明确。另外，尽管全国人大出台了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》对村民委员会等基层组织人员属于“其他依照法律从事公务的人员”列举了七种情形，弥补了《刑法》修订后，对村民委员会等基层组织人员的职务犯罪难以追究刑事责任的空当，但在实践中仍然存在很多操作性的问题，根据现行刑法，对农村基层组织成员在管理村务过程中利用职务便利，非法收受或索取他人财物的，既不属于依照法律从事公务的人员，不构成受贿罪，也不构成公司企业人员受贿罪，按照罪刑法定原则，不能以犯罪论处。由于法律规定存在漏洞，导致司法机关在惩治农村干部职务犯罪时立案难、取证难、定性难，在一定程度上助长了农村干部职务犯罪的风气。

4、法制观念淡薄，缺乏依法行政的能力。

在村官职务犯罪的案例中，大部分涉案人员法律意识不强、法律知识缺乏，没有认真履行《村民委员会组织法》所规定的权利义务的意识，将自己凌驾于群众之上。农村基层组织工作人员由于其工作特性以及获取法律知识渠道的局限性，不少人缺乏必要的法律知识，甚至对有些重要问题的理解存在偏差。由于现阶段农村客观情况所致，少数农村干部的受教育程度不高，直接影响了村干部的自身修养和素质的提高，而且受文化教育程度的局限，少数村干部的法律意识较差，法制观念淡薄。一些农村在选拔基层组织人员的过程中，受家族势力的影响，拉票、贿选等情况也不同程度地存在，难以选出群众真正信任、廉洁能干的村干部。

四、“村官”职务犯罪的防范对策。

1、加强农村基层组织建设，完善“村官”选拔任用制度。

“村官”虽然 “官”小，但往往管事不少，是典型的 “官”小 “权”大，因此，要进行合理分工，集体决策，防止权力过分集中而产生腐败现象。要不断强化职务行为的公开性和透明度，建立行之有效和与此相配套的各种规章制度，以保证职务行为的廉洁性。基层农村是我国社会主义事业的坚实基础，选好干部，用好干部，是重中之重，农村基层组织建设应遵循村民自治的原则。一方面，随着近年“一村一名大学生”新政策的广泛施行，众多大学生村官到村任职，不仅带来了先进的科学技术和文化知识，也带来了先进的思想理念和文明的行政方式，极大提高了村级行政组织的行政效能；另一方面，注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，选拔任用要公正公开，以改变目前农村干部老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形式的现状，提高农村干部的整体素质；另外，在“村官”的选任上还要克服“家族村官”的现象，由同一个家族中的人担任会导致集体腐败，从而形成“村官家族”，让老百姓敢怒不敢言。

2、积极推行村务、财务公开，民主管理制度。

进一步规范村务公开特别是财务公开形式，凡是与群众利益相关的事情，都要按制度规定做到公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督等五个方面的统一。一是建立定期机制，各村、社切实将财务收支情况定点张榜公布，定时更新，年终接受群众评议，既有公开，还要反馈，如建立村民意见栏，让村民自己在反馈栏里写上意见，或建议“村官”定期或不定期深入群众，听取意见，加强“村官”与群众的沟通；二是建立激励机制，激发广大村干部公开村务的积极性，使他们自觉主动地把村务向村民公开；三是建立监督机制，可由村民自己选出本村中热心公益事业、责任心强、正义感强、又众望所归的人大代表行使监督权，在每次村务公开之前，对公开内容进行审核，查明公开内容的真实性。扩大群众监督，积极推行村务财务公开和民主管理，赋予群众知情权、参与权、管理权、监督权，对财务收支和集体资源的开发利用等重大事务及时、全面、定期地公布于众。县乡（镇）农经管理部门作为农村集体资产的管理部门和审计监督部门，应当切实负起责任，加强对村级财务账目的监督、检查和指导，加强村级财会人员的业务培训，提高他们的业务水平。

3、建议完善立法，切实加大查办、打击力度。

立法机关应将村民委员会等基层组织人员的职务犯罪行为确定为由检察机关立案管辖。对于农村领域的职务犯罪，不管是小案，还是大案要案，都应该予以重视，要重点查办社会影响恶劣、人民群众反映强烈、党委政府关注、影响农村和谐稳定的案件，贪污、挪用、私分涉农资金的大案要案，矿产开发、天然林木保护、水土保持等工程项目背后的职务犯罪，充分发挥各乡镇、纪检、监察、审计、会计、农经等各部门的协调配合作用，提高查处村官违纪违法的能力，对违反党纪国法的村官应当及时依法查处，加强对职务犯罪案件的打击力度，把危害社会主义新农村建设的职务犯罪作为当前打击腐败的重点，充分发挥法律的威慑作用，以打促防。

4、充分发挥审判机关的职能作用，预防村官腐败。

法院作为审判机关，应当加强与纪检、监察、会计、农经、公安、检察等部门的密切配合，重视农民的举报和上访内容，加大对重大典型案件的曝光力度，特别要对群众意见大、多次上访、影响社会稳定的大案要案，要坚决从快审结，依法严肃处理，并将审判结果向群众公布。另外，还要加大对村官腐败案件的打击力度，提高刑事法官审理村官违纪违法案件的能力，以审判案件的实际行动震慑犯罪、教育村官、挽救村官，从而取信于民；同时注意发掘诱发村官腐败的制度管理、外部监督、思想教育等方面的原因，及时与乡镇党委、政府沟通，向有关部门提出有关加强监督，完善制度的司法建议，以达到防范于未然的效果。

5、强化预防教育，加强农村法制宣传。

广泛深入宣传党的农村政策、法律法规和科学文化知识，提高广大农民群众的政策观念、法律观念和维权意识。对在任的农村基层干部要定期组织学习，包括文化素质、权力观和法律常识的培训，经常对他们进行法律知识的教育和普及，让其学法、懂法、守法。审判机关可以通过开展形式多样的警示教育活动，用已经发生的村干部犯罪的案件教育其他村官，邀请村干部们亲自到法庭旁听村官腐败案件的审理，用身边发生的真实犯罪案例进行警示教育；组织专场法律知识讲座和法律咨询活动；与政府部门联合，将预防职务犯罪宣传栏和村务公开宣传栏并排设立，相互对照地进行法制宣传，村民既可以从中了解到村财务状况，更可以从中学到法律常识以及预防职务犯罪的知识，从而提高村民对村干部的监督意识，促使村干部们抵制诱惑、廉洁自律。另外，还要提高村干部的综合素质，以法律和制度制约权力，坚持德才兼备的用人标准，尤其要重视对村干部“德”的考察；通过法律的形式进行监督、控制农村基层组织领导干部的用权行为，将行使国家权力的村官真正置身于法律的监督之下。
 
参考资料：

1、孙亚著：《村基层组织人员职务犯罪若干问题研究》，载//www.govyi.com/lunwen/2007/200711/162109.shtml。

2、郝天锋著：《农村基层组织人员职务犯罪法律实践探讨》，载//www.syjcy.gov.cn/newssystem/html/2005/10/20051017172027-1.htm。

3、乡原著：《“村官腐败”不容小觑》，载《广西党风廉政教材》2008年第一辑，第19页。

4、治洪、莫名著：《一个村官的“酒色财气”》，载《广西党风廉政教材》2009年第二辑，第32 页。

5、武飞、吴艳丽著：《当前农村基层组织人员职务犯罪现状、原因及防范对策》，载//www.js.jcy.gov.cn/readnews.asp?nid=8932，。

6、赵阳著：《涉农犯罪高发：遏制“村官腐败”刻不容缓》，载《广西党风廉政教材》2009年第二辑，第40页。

7、陈晓英著：《村干部腐败已“触目惊心”，位小权大缺少监督》，载《广西党风廉政教材》2009年第二辑，第36页。

8、四川省新津县人民法院著：《基层农村干部刑事犯罪案件的调查与思考》，载 //www.xjfayuan.org/viewnews.asp?id=196。

作者：曾臻