农村人民调解制度的现状与完善
发布日期：2004-07-15 文章来源： 互联网
摘要：通过对山东省邹城市村镇人民调解制度的实地调查，总结出新的民间纠纷具有主体多元、类型多样、注重利益、易激性等特点，分析了由镇调解中心、管区调解站、村调解委员会构成的各级组织形式，总结了“十户三员”、“民情恳谈”、“评理会”等制度创新；阐述了现行调解制度产生的原因、优越性；对人民调解委员会提出定位为基层政府指导下的民间组织、专事调解民间纠纷、合法调解协议书应具有法律效力等修改法律的建议。
关键词：人民调解；特点；创新；修法建议
一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”；要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”[1]
为了对现代中国农村所发生纠纷的现状及现行纠纷解决机制进行分析，阐明人民调解制度在纠纷解决中的作用，进而对其进一步发展提出相应的对策和建议，我们于2003年2月10日至14日对山东省邹城市太平镇、北宿镇、看庄镇、张庄镇、大束镇及其各村进行了走访调查。此次调查活动的对象主要是纠纷当事人、村镇司法调解机构工作人员、镇政府工作人员及村委会成员，获得了当事人陈述及司法机构工作人员陈述的录音资料、调解案卷以及镇政府的相关文件等资料。下文将结合具体的案例和调查材料依次对此次调查活动中了解到的农村纠纷现状，人民调解组织的概况，调查过程中发现的人民调解制度的创新，现行人民调解制度在农村生活中发挥的作用以及在实际运作过程中出现的问题和完善建议等一一加以论述与说明。
一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况及制度创新
（一）基层民间纠纷的新特点
通过调查发现，近年来，中国社会的迅速发展引发了农村社会深层次的变革。从权利结构到经济模式再到农民的思想意识都在悄然转变。各种摩擦、碰撞随之不断产生，形成了纷繁复杂的矛盾，这些矛盾引发的纠纷除了一些固有的特点以外，还出现了许多新情况、新特点：一是主体的多元化，以前的纠纷多是在公民与公民之间发生，现在则出现了许多公民与法人、法人与法人之间的纠纷，有时还涉及到像村委会等集体组织；此次调查的邹城市及其周围镇村工业企业比较发达，工业区与农业区的交叉融合又带来一些地企间纠纷。太平镇冯楼村调解主任冯某介绍：2002年由其所调解的20余起纠纷中，主要是地企间纠纷、宅基地纠纷和婆媳纠纷。二是纠纷类型的多样化，以前的纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷以及土地纠纷等，而现在类型日益扩张。太平镇2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾纠纷59起，其中债权债务纠纷20起，宅基地纠纷11起，干群关系纠纷6起，征地拆迁安置纠纷5起，边界纠纷4起，农村财务纠纷3起，邻里婚姻纠纷各2起，土地延包、补偿，租赁和计生纠纷各1起。三是纠纷争执的动因发生了变化，以前的纠纷搀杂的感情因素比较多，多是因为“咽不下一口气”，而现在的纠纷多是利益之争，比较注重经济利益。四是纠纷多因小事引起，但具有易激性的特点。比如农村中的采光，争地边，排水，甚至一把庄稼、一个土洞沟，都会造成极为严重的纠纷。
（二）现行人民调解组织概况
本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解为制度前提建立的镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般有三级，即：镇调解中心、管区调解站和村调解委员会。邹城市各镇的司法调解中心建立于2000年，是一个多层次，有多个部门（如派出所、计划生育服务站、工商行政管理所、民政办、信访办等）参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导（看庄镇的司法调解领导小组的副组长由司法所所长兼任），司法所在其中起主导作用。镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷；指导村级调委会的工作；解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷；开展各种形式的普法、法制宣传教育；解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施；承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。管区司法调解机构的职责为：疏导处理村干部矛盾、村与村之间的矛盾纠纷以及村调委会难以处理的问题；负责普法教育和依法治理工作组织排查本管区矛盾纠纷，指导村委会工作，及时向镇民情恳谈中心反映情况，汇报工作。村调解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向管区司法调解民情恳谈站和镇司法调解民情恳谈中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。
从以上村镇各级纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全（仅从组织形式上来说），内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各镇在镇司法所中有调解庭，调解庭与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家公权力干涉的最后一道程序，很多村和管区解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各镇下属的管区、村的调解站、调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。
（三）现行人民调解制度的创新
本次在邹城市下属镇村进行调查，笔者进一步了解了镇村一级的纠纷调解机构和人民调解制度的大体概况，从中发现了许多创新之处。这些创新是镇村一级的基层干部们在实际工作中总结经验和辛勤探索出来的成果，其中有一些甚至超越了人民调解制度这一基本的民间纠纷化解机制的框架：
制度创新之一，太平镇的“十户三员”制度：在纠纷调解组织的分级上，太平镇与其他乡镇有不同之处，即在其他乡镇的三级纠纷调解组织结构的基础上，又向下进行了延伸，直至农户这一农村基本的生产单位。这就形成了以镇司法调解中心为龙头、以管区司法调解站为纽带、以村调解委员会为基础、以经营组的调解小组和“十户三员”为依托的五级纠纷调解网络。其中“十户三员”是该镇五级纠纷调解网络的最低层面，指农村中以十户为单位，推选一个有威望、有影响、德高望重的人同时担任这些户的信息员、调解员和宣传员。他们随时了解周围农户的矛盾纠纷状况，对于细微的纠纷，以调解员的身份就地进行调处；对于矛盾冲突比较严重的纠纷，则以信息员的身份向经营组、村调解委员会汇报；在平时，他们又起到了宣传员的作用，及时发现矛盾，预防矛盾的升级，并向群众宣传政策法律知识。确切地说，“三员”是协助基层调解组织工作的非正式但绝对必要的社会治安综合治理协调员。
制度创新之二，张庄镇的民情恳谈制度：民情恳谈制度最初主要是针对干部与群众之间的矛盾，协调干群关系而建立的。主要内容是：详细了解群众的思想现状；让群众评议镇村干部和前段工作，接受群众的批评和建议；解答群众提出的一些问题，沟通干部群众的思想感情，消除隔阂和误解；集思广益，讨论修正镇村制订的改革发展措施等等。在关于建立干部民情责任区制度的决定中，责任区干部的主要任务第6条规定：“服务一片群众，保一方平安。以责任区为单位，组织搞好长年义务站岗、巡逻，发挥老党员、老干部的作用，及时调节家庭、邻里纠纷，及时化解不安定因素。”可见，民情恳谈与司法调解是有密切联系的。该镇在全镇范围内实行了民情恳谈制度，成立了民情恳谈司法调解中心，健全了基层调解组织网络。在全镇上下形成了党政最高领导亲自管理，分管领导密切配合工作，层层落实责任的工作格局。逐步走出了一条以民情恳谈为总抓手，以民情恳谈司法调解中心为依托的保稳定、促发展的新路子。该项制度在化解基层矛盾方面发挥了独特的作用。
制度创新之三，大束镇土旺村的“评理会”制度：评理会是本村所特有的矛盾纠纷排除机制，评理会一般由村里的老党员、老同志、妇联、共青团等人员组成，在纠纷双方自愿的基础上，以座谈会形式进行。在双方当事人提出自己的理由、成绩之后，由评理会的成员进行无记名投票，决定纠纷如何处理。随后，评理会对理亏的当事人当场进行批评，不使矛盾扩大。与太平镇的“十户三员”制度比起来，评理会群体性更强一些，它所作出的判断对于纠纷当事人来说，权威性也就更强。所以，绝大部分小规模纠纷村民都愿意让评理会来进行评判。
二、现行人民调解制度的必然性和优越性
据调查，邹城市太平镇2002年共排查出各类纠纷413起，其中村调委会调处317起，成功率98%；管区司法站调处29起，成功率98.5%；镇司法调解中心调处重大疑难纠纷67起，调处率98%，只有两起纠纷由当事人诉至法院。看庄镇2002年共调处各类矛盾纠纷107起，其中重大纠纷9起，三级联动（镇、管区、村的联合行动）调处53起，避免了3起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。
（一）人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。
两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。由于地域局限和血缘关系的缘故，形成了费孝通先生所说的“熟人社会”。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。
从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。
尽管现今中国农村发生了翻天覆地的变化，费孝通先生所说的“熟人社会”业已衍变成了“半熟人社会”，农民的义利观发生了巨大的转变，但调解作为一种诉讼外的纠纷解决机制仍然在历经了风风雨雨后展现了其顽强的生命力。
（二）人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，有利于社会的稳定。
农村纠纷虽多因小事引起，但又有着易激性的特点，如果不及时控制解决，可能会造成更严重的后果。例如：看庄镇2002年10月17日发生宋某采石被炸事件后，死者家属情绪激动，要将死者尸体抬到白灰厂厂长办公室，双方剑拔弩张，很可能发生械斗。看庄镇司法所于17日下午介入，到18日早7点成功解决了这起重大纠纷，将“剑拔弩张”化解为“心平气和”，变“事后处理”为“事前解决”，及时地避免了事态的进一步发展。如果这次纠纷通过法院诉讼解决，在立案、审查、庭审、判决的过程中很难保证情绪激动的当事人不会有什么过激的行为，造成更严重的后果。
人民调解与诉讼相比，其优越性在很大程度上就表现在一个“早”字上。我们所调查的各村镇都采取了排查机制，并针对农村特点在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能够及早发现矛盾、尽快解决矛盾，尽量做到了“大事化小，小事化了”。
北宿镇司法调解中心承诺：小的矛盾纠纷当日调处结案；一般的矛盾纠纷3～5天调处结案；重大的矛盾纠纷5～7天调处结案，最多不超过10天；属“民转刑”和刑事案件立即分流到有关部门。看庄镇西八里村调委会主任赵庆民介绍：“有的小纠纷2～3个小时就可以解决，中等的纠纷需要半天，最多一天，大的纠纷不一定，一般需要反复地做工作，往往耗时较多。”
（三）人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。
在所采访的当事人中，很多不愿意诉讼的原因之一就是觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快？如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么？凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。
（四）人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院（庭）的工作压力。
中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。看庄镇一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司？因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。
况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。
三、现阶段人民调解工作存在的问题及完善
人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，其规模与成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通过对邹城四镇的走访调查，我们发现，在社会转型时期的民间纠纷对人民调解工作提出更高要求的同时，现行法律规定却表现出明显的不适应，立法对人民调解制度的关注程度也是与其在司法体系中的重要地位不相称的。虽然目前我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规都对人民调解工作做了规定，但规定过于原则化，可操作性不强，实践中暴露出的一些问题长期困扰着调解工作的发展及其作用的发挥。解决这些问题，完善人民调解制度，已成为当务之急。对此，笔者略作以下几点评述：
（一）关于村镇纠纷调解组织的法律地位及宗旨
法具有维护统治阶级统治的政治作用，也有服务于社会的公益作用。一部良好的法律，只有在实践中得到了良好妥帖的运用，才真正算得上是为社会所称道的善法。然而通过此次调查，笔者不禁提出疑问：《民事诉讼法》中关于人民调解制度的地位的规定是否还适应现今人民调解制度的发展？我国《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”然而，仔细分析一下现在的村民调解委员，我们会发现这一款与实际情况存在着一定程度的脱节：首先，在调查中，笔者所访谈的所有调解人员和当事人对于纠纷的发展及解决，并没有提到法院（庭）的指导作用。当我们问及调解委员会与法院的关系时，在他们的理念中，调委会和法院（庭）是两套不相干的系统，只有在发生民转刑案件或纠纷难以调处，调解工作人员所做工作无效的情况下（这种情况极少，最多只占纠纷调处总数的2%），才会由法院（庭）进行干预。其次，“群众性组织”的定性有待进一步探讨。农村中的村级行政领导单位为村民自治委员会，算是村民自治组织，这一点对于村民调解委员会来说也是没有问题的。然而，如果我们将讨论的对象进一步上升到管区、镇一级的纠纷调解组织，则无论是从人员组成、作用、职能，还是工作程序、领导关系来看，都难以将其定性为“群众性组织”，毋宁说是政府中的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决办公室。因此，笔者认为，《民事诉讼法》的相关规定应该相应调整为：人民调解委员会是在基层人民政府的指导下，调解民间纠纷的群众性组织；乡镇以上的纠纷调解组织隶属于同级人民政府，指导和监督人民调解委员会的工作，并负责解决由人民调解委员会申请提交的疑难纠纷。
另外，关于人民调解组织的工作目的及宗旨，笔者认为，人民调解组织进行调解工作的目的与宗旨和司法机关进行裁判工作的目的与宗旨在总体上应该是一致的，即维护公正，或者说是为了维护当事人的合法正当利益、捍卫社会正义。但是，在调查中，“农村的稳定”、“避免群众性上访”、“避免民转刑”成为了最多的答案。固然，稳定是发展的基础，没有稳定就没有发展，但这是否会牺牲一部分人的利益？由此所付出的代价和所获得的利益之差是否合理？所以，笔者建议，今后在对于人民调解制度进行完善时，要进一步从立法上明确人民调解组织的目的，将维护纠纷当事人利益与维护社会秩序稳定并重，不能仅仅强调稳定而忽视了纠纷当事人个人的微观利益平衡。
（二）关于调解工作的业务范围
我国宪法第111条和民事诉讼法第16条都规定了人民调解的对象是“民间纠纷”。何谓“民间纠纷”？民间纠纷的范围到底是什么？如何来界定这个概念？无论在理论界还是实务界都没有明确统一的答案。这给基层的实践工作带来了许多不便和混乱。由于人民调解组织的薄弱和自身的局限性，使其无法承担一些重大复杂纠纷的调解工作，由于人民调解范围的不明确，人民调解组织承担了大量其力所不能及的工作。这不仅使人民调解组织承受了巨大的压力，而且许多本来应该由法律调整的纠纷没有得到法律的调整，这无疑将会阻碍我国的法治化进程。所以，从法律上明确人民调解的业务范围非常重要。
一些国家对调解范围进行了列举式的规定，例如美国的社区调解和日本的《民间调解法》都对调解范围进行了列举，范围明确因而具有很强的操作性，值得我们借鉴。但鉴于我国的国情和农村现有的民情，民间纠纷纷繁多样，尤其是在社会转型时期，新的纠纷形式不断出现，法律不可能将其列举殆尽。有鉴于此，笔者认为宜采用混和式即概括式加列举式来确定民间纠纷的范围。首先，采用概括的方式从整体上规定人民调解的范围，明确民间纠纷的含义，笔者认为凡属私法范畴的纠纷，均可列入调解工作的业务范围。其次，可以将民间纠纷中比较常见的纠纷类型进行具体的列举，如：承包合同纠纷、生产经营性纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、干群关系纠纷等等。采用混合式不仅可以解决单纯的概括式规定所存在的过于抽象、不易操作等缺点，还可以克服单纯的列举式规定的繁琐、易发生遗漏等不足，从而使人民调解的范围做到既简便、全面、富有弹性，又具体详细、易于操作。
（三）关于人民调解协议的法律效力问题
人民调解协议是人民调解委员会对民间纠纷查明是非以后，主持双方当事人本着自主自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议。《民事诉讼法》第16条第2款规定：人民调解委员会依照法律规定根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；《人民调解委员会组织条例》第9条第1款规定：人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。而《民事诉讼法》第16条第2款又规定：不愿调解、调解不成的或者反悔的，可以向人民法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第9条第2款规定：经过调解，当事人未达成协议或协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。以上法律都规定当事人“应当”履行人民调解协议，但又作出了协议后可以反悔的规定，这种自相矛盾的规定最终否定了人民调解协议的法律效力。协议达成后反悔，甚至一方执行了，另一方又反悔，却又不需要承担任何法律责任，这一直是人民调解工作面临的困惑。从事人民调解工作多年的看庄镇司法所高所长的一番话道出了人民调解协议效力不明确所带来的种种后果。采访人（以下简称：采）：“这种协议达成了，他们一方反悔了怎么办？”高所长（以下简称：高）：“好。这正是我想说的。这个协议书，是我们全省规定的统一格式，那么这个协议书，人民法院认可不认可？当然，我们法学界的专家们、权威们已经在人民法院报上发表了几篇文章，提出了作为人民调解委员会和镇级的调解中心的调解一旦形成了，他们也达成协议了，咱们也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到双方当事人如果一方反悔，那不是一张空纸了吗？所以我们基层在调解工作中遇到的难题有两个：一个是没有了强制力，第二个是当事人反悔。达成协议以后当事人任何一方反悔，我们没有什么办法。”采：“执行了以后也可以反悔吗？”高：“执行了，但他把协议装起来，就不看它，来找你算帐，行吗？尽管司法调解中心也出面，但我还是给你要钱，哎呀，这就乱套了。我们还要费一番事，还要进行重复性的第二次调解。你既然达成协议，你反悔，你要负什么责任，这是国家设立的司法调解中心，国家设的司法所，这不是你家设的司法所，那么，这公章盖的，这签字画押的，你反悔算什么？我就反悔，法律规定，任何单位、个人不准剥夺公民法人的诉讼权利，那么我反悔还不行吗？哎呀，完了。我们从事基层工作近20年，苦衷说不了。山东省司法处的领导来过，我也参加过三次研讨会、座谈会，我曾向省厅的领导提起过这个问题，我们没有什么权力。”人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推诿自己的责任，而应该受到保护的权利却得不到保护，这样往往会激化矛盾，容易使人们丧失对人民调解组织的信任，使人民调解的权威大打折扣，从而挫伤调解工作者的积极性。诉诸法院以后，法院重新立案审查，最后的判决往往和人民调解协议的内容相差无几，比如看庄镇司法所所作出的调解协议，被人民法院采纳的已经不下20例。这极大地浪费了社会资源，增加了社会成本。所以，应对人民调解协议的效力予以明确，增加其对当事人的约束力。
关于人民调解协议的效力问题，在学术界有如下几种主张：（1）人民调解协议不受法律保护，可以无条件反悔；[1]（2）有关法律应直接规定人民调解协议具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限内请求人民法院强制执行；[2]（3）经人民法院审查核准后产生法律效力；[3]（4）经基层人民政府复核后产生法律效力；[4]（5）经公证后产生法律效力。[5]
目前，我国现行法律法规明显与第一种观点相吻合，人民调解协议可以无条件反悔，而美国、日本、挪威等一些国家却赋予调解协议与判决同等的效力。笔者认为，一概地肯定或否定人民调解协议的效力都是不可取的，鉴于人民调解制度的局限性以及调解组织的薄弱，将人民调解协议的效力完全等同于法院判决的效力，可能会导致公民的诉讼权利得不到充分保护，这与宪法的基本精神是相违背的。笔者建议，可以将人民调解协议分成两种不同情况区别对待：达成合法协议后在一定期限内，一方当事人不履行也不向法院起诉的，另一方当事人可以在规定期限内请求人民法院强制执行；如果一方或双方当事人在达成协议后又向法院提起诉讼的，法院应对人民调解协议进行合法性审查，如果协议内容合法，调解程序合法，且不违反自愿原则的，应赋予其法律效力，否则，应裁定协议无效后立案审查。这样，既能督促当事人尽快履行协议，维护人民调解组织的权威，又能维护当事人的诉讼权利，还能节约诉讼成本，节省社会资源。
（四）关于当事人的法律意识和人民调解员业务素质的“双提高”
中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的的。历史发展到今天，基层人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”，这些都是实践工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特色。但我们应当清楚地认识到适用这些传统工具的同时也造成了群众对法律的淡漠。在调查的过程中，和看庄镇司法所高所长的一段话引起了笔者的深思：采：“也就是说这种反悔①（这个”反悔“指的是对已达成的人民调解协议的反悔。）的情况比较多是吗？”高：“不多，这个不多的原因我现在还弄不太清楚。我分析一下，他老觉得经过我们这里他不敢反悔，反悔以后他负担什么责任呢？我不明确，他更不明确，我都不知道他怎么知道？”正如有学者所言：“在一个国家的法律传统中，法律观念恰恰是变化最为缓慢，最具惰性的一个领域。”[6]（第305页）虽然现代农民的法律意识有所提高，但如果司法人员仍然在陈旧观念的支配下开展工作，中国实现法治化的前景是令人担忧的。
如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民调解员的素质就是推动整个农村法治化的重要力量。调解人员不仅肩负着调解任务，而且承担着法律宣传工作，不仅要有满腔热情、较高的威望、丰富的社会经验，还要具备较强的法律意识和业务素质。但现实情况是，人民调解员大多没有受过正规的法律教育，难以熟练地掌握法律法规，指导调解的观念陈旧。因此，要对基层人民调解人员进行定期法律培训，开展多种形式的业务培训，不断提高调解人员的业务素质。实际上，有关调解人员的提高工作已经初步展开，例如，看庄镇镇长介绍：麦收前和秋收前是农村最容易起纠纷的时候，所以在麦收前和秋收前一个月镇上就举办2-3期的调解人员培训班，使其了解国家最新的法律法规以及纠纷调处工作的经验和方法。
结 语
寻求诉讼外纠纷解决方式，构造多元化纠纷解决机制，最大化节约社会资源，已成为当今整个法学界关注的焦点问题之一。作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择，在实践中发挥了举足轻重的作用，表现出了巨大的潜力，但同时也暴露出一些局限性和问题。我国人民调解制度将如何发展，这不仅仅是人民调解自身的问题，更是关系到整个社会稳定和法治化进程的重大问题。人民调解制度定位的准确、完善，必会加快法制现代化的进程，否则，将不利中国司法改革，有碍整个社会的发展。
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