审计处罚自由裁量权是审计机关依法对违反国家有关规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的相关行为实施审计处罚时，在法律法规所规定的范围、幅度或方式内， 综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度或不予处罚的权限。

审计执法活动的对象是被审计单位的财政财务收支，评价的重要依据是会计准则和制度，而其制定往往涉及到不同的价值判断和利益博弈。以此为基础的审计活动也必然会有大量的职业判断和自由裁量，主要体现在对违纪违规行为情节轻重、处罚与不处罚、处罚对象、种类、幅度、行为时限、具体法律法规适用、处理或处罚的选择等方面。

行政执法自由裁量权本质要求的核心是依法行政、合理行政。自由裁量权的存在是提高行政效率之必需，但从其自身的“自由”属性来看，也存在权力滥用的可能，要实现行政法治，必须对其加以控制。

本文将审计执法过程中的职权滥用现象归纳为以下四种情况：

第一、违反比例性、适度性和必要性原则。表现在审计机关实施对行政相对人的处罚远远小于其违法获利，失之过宽，或处罚种类和幅度违反了“过罚相当”的原则，失之过严。而失之过宽的现象尤为突出。如一单位获取非法所得314万元，审计机关依据《审计法实施条例》第五十三条规定，仅予以罚款1.6万元。而《审计法实施条例》第五十三条明确规定，有违法所得的，处以违法所得１倍以上５倍以下的罚款，以上处罚结果显然与法规规定不符，且处罚结果畸轻，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。

第二、不正确的目的。审计机关在行使处理处罚权时，所使用的手段违背了依法授权的目的。如出于地方保护主义，对挤占中央收入或不利于地方形象的问题隐瞒不报。

第三、不相关因素。审计机关作出的审计决定，若是出于个人好恶，谋取小团体或个人私利，考虑当事人的“背景”、“关系”和照顾情面等不应考虑的因素；或是应当考虑而没有考虑相关因素做出的，则是违法或有瑕疵的行为。

第四、权力的扩大。表现为把自由裁量权运用到行政羁束行为领域（指行政主体在法律规范明确而详尽规定的条件下，严格依照法律规范而作出的行政行为）。如审计处理是纠正措施，基本不存在裁量幅度的问题，应该退还的被侵占的国有资产就必须上交和退还。否则，就是明显的违法裁量。

滥用行政自由裁量权，首先，违背了法律授权的目的和意愿，处罚畸轻畸重，或助长侥幸心理和攀比心理，或引起被审计单位的对立情绪，行政违法行为增多将导致经济秩序的稳定性差。

其次，审计机关及审计人员在行使自由裁量权时或多或少会带有一定的主观性，个别人员会在法律法规的弹性空间内将自己手中的权力演变为“特权”，从而在某些不健康因素的利诱下， “公权”私用，执法偏离公正、公平、公开的轨道，影响审计机关的威信。

再次，处理问题随意性大，还会带来审计风险，影响审计质量，破坏审计形象。

由此可见，自由裁量权也是一柄双刃剑，“自由裁量”不是任意裁量，我们必须严肃对待、正确使用。本文认为可从以下几个方面对审计执法自由裁量权的运用加以规范。

一、树立对自由裁量权的正确认识。

当前，对自由裁量权的使用还只从是否适当来讲，不认为会产生违法的问题。这必然增加执法活动的主观随意性，甚至导致以适当为由，为目的违法辩护，从而丧失执法的公正尺度，以致行政法律、法规的权威性受到动摇。更会导致社会公众对审计工作丧失信心。审计机关自身理性认识的提高是控制自由裁量权的必要组成部分。

二、完善审计立法，改善审计执法环境。

将审计处罚过程涉及自由裁量权的有关条款细化为具体的细则，使执法人员的处罚标准从浮动性变为刚性，减少自由裁量权的操作弹性。尤其对涉及到被审计单位合法权益的条款，更应如此。

三、加强审计队伍建设，提高执法水平。

（一）重视人才的引进，面向社会公开招考，通过公平竞争的方式招贤纳士，充实审计队伍；（二）开展业务培训，建立考评机制，从队伍内部优胜劣汰，既可活跃学习气氛又能提升整体素质；（三）结合反腐倡廉教育，建立健全行使行政执法自由裁量权专项述职述廉制度，做到有错必究，责当其错，对以权谋私的审计人员，要坚决清除，确保审计队伍的纯洁。

四、加强审计监督。

监督是手段，制度是保障，制订好制度是限制随意行政的前提，落实好制度是克服滥用审计自由裁量权的有效措施。

第一、建立健全规范审计执法自由裁量权的内部控制制度

（1）实行审计会议制度与行使自由裁量权报告备案制度挂钩、审计公示公告制度与行使自由裁量权接受质询制度挂钩、审计复核制度与行使自由裁量权责任追究制度挂钩，用制度的硬性规定制衡各部门的权力，使权责相当，保证审计的监督作用，杜绝腐败。

（2）实行“审罚分离”制度。将审计检查与处理处罚职能分别由机关内部不同的审计职能机构去完成有利于防止审计过程中的徇私舞弊、以审谋私，增强审计人员的责任感，使审计机关内部质量控制更富成效；也有利于审计执法的统一，进一步规范审计处罚自由裁量权。

（3）建立健全行政处罚自由裁量合法性审核制度。完善此项制度主要是明确审计机关内部法制工作部门的职责与权限。作为审计机关内部的把关部门，法制工作部门责任重大，一方面要配备思想素质过硬、精通业务的骨干人员担负其责，既能对各项审计报告、审计意见书、审计决定的法律依据娓娓道来，又敢于依法办事，指出错漏，严格依程序查办。另一方面为了配合法制部门的工作，审计机关应站在全局的高度对该部门的工作给与制度保障和支持，使法制工作部门真正做到“铁面无私”，从内部控制保证审计质量，维护审计权威。

（4）建立审计处罚惯例制度。总结各领域审计违法行为的不同特点和规律，分门别类提供相关案例，使审计机关对同类案件有具体比照，对类似案件做出类似处罚，保证处罚的一致性，防止自由裁量权衡有失偏颇的情况。

第二、建立健全规范审计执法自由裁量权的外部监督制度，通过行政执法投诉、行政执法监督检查、行政复议、行政处罚案卷评审等形式，对审计机关行使行政处罚自由裁量权进行监督检查。值得一提的是制度是形式，落实是实质，实质重于形式。

第三、开展审计执法质量检查评比，促进规范审计自由裁量权使用。把规范行使行政处罚自由裁量权作为对各级审计机关行政执法责任制评议考核的重要内容，对问题突出的单位，要予以通报，责令整改。

五、改革现行审计管理体制。

现行审计机关隶属地方政府管辖的行政管理体制，使审计机关缺乏必要的独立性，严格来说它只是地方政府的内部审计机构。改革现行审计管理体制，对审计机关正常行使自由裁量权，正常履行审计监督职责很有必要。从有利于审计执法的角度看，实行中央垂直领导的行政型审计管理体制，将审计机关的人事及经费管辖权上收，能相对地保持审计的独立地位，有效减少地方各级政府对审计执法的干扰，有利于审计机关正常行使自由裁量权打击违反财经纪律的行为。
 
【作者简介】
任健，湖北省十堰市审计局法制科任职。