如何建立处理涉法上访问题长效工作机制
发布日期：2004-08-09 文章来源： 互联网
当前，涉法上访案件呈上升趋势，尤其是群体上访、反复上访、越级进京上访案件激增，严重影响了社会政治稳定。针对当前严峻的形势，最高人民法院及时召开了全国法院信访工作电视电话会议，会议根据《全国集中处理涉法上访问题电视电话会议》要求，提出当前全国法院开展集中处理涉法上访案件工作的指导思想、原则、目标、任务和要求，是当前全国法院开展涉法上访案件专项处理工作的总方向和依据。海南中院及辖区法院抓住这有利时机，及时采取多种行之有效的处理涉法上访工作的措施，切实解决了一批重大的涉法上访案件，保护了人民群众的合法权益，取得了很好的社会效果，也为探索建立涉法上访问题长效工作机制积累了丰富的经验。
一、当前两级法院信访工作中存在的突出问题和薄弱环节
（一）造成法院信访问题增多的原因
1.社会问题。随着我国经济体制改革的不断深化，一些深层次的矛盾逐步暴露出来，如企业改制引发的诸如企业职工下岗、分流、安置、工资福利等问题，由于这些问题的最终解决需要通过改革的进一步深化来实现，还需要一个较长的过程，短期内问题无法解决，导致矛盾纠纷激化，造成群众反复上访、越级上访甚至发展为群体性上访明显增多。由于这些人民内部矛盾纠纷得不到及时解决，群众希望通过诉讼方式来争取到失去的既得利益的愿望越来越强烈，因此，客观上加大了信访工作的难度。
2.告状难、执行难、申诉难问题，是当前群众反映最强烈的社会热点、难点问题，其中“执行难”、“申诉难”是引发上访不断的根源。其一，“执行难”问题是社会政治、经济、体制改革问题的综合体现，其中地方保护主义、部门保护主义、个人权力滥用等加剧了执行难的作用，加之执行队伍严格依法执行的水平普通不高，消极执行、违法执行等执行乱等问题时有发生，导致部份群众上访不断。其二，“申诉难”的原因主要是由于目前我国现行法律对申诉规定无限度性，导致当事人无限申诉与法院启动再审程序受法律严格控制相互矛盾，致使反复申诉案件增多，加大法院处理申诉复查案件工作的难度。此外，由于审判监督案件的立案渠道不畅，大多数是通过领导和有关机关的批示交办而立案或当事人通过检察院抗诉而立案再审，而当事人通过正常申诉渠道提起立案再审的很少，导致当事人缠访缠诉或越级向上级机关申诉上访不断，致使人大、政协和上级法院督办和转处的案件日益增多，以及以申诉老户为主的闹事型缠访闹访明显增多，而各级法院对此缺乏有效的对策，致使信访矛盾本身变得更加尖锐复杂，也加大了法院信访工作的难度。
3.司法不公是导致信访增多的重要诱因，其中群众反映强烈的问题是：法官违反程序办案、案件超审限、裁判不公、索贿受贿、枉法裁判等问题。其原因主要是：有些法院审判程序不公开、不透明，暗箱操作情况严重，当事人的诉讼权利得不到有效保护；有些法官故意拖案柔案，案件严重超审限，当事人催促无果，甚至有些法官办人情案、关系案，枉法裁判，致使案结事未结，官了民不了，矛盾纠纷再起，引发申诉上访不断。
4.公众及当事人对司法不公的评判标准不一，也是造成信访增多的原因。从大量的来信来访中，有60％是民商事案件，在民事诉讼中，按照民事诉讼证据规则，法院审理民事案件只注重对法律事实的真实性判断，对于客观真实取决于当事人在诉讼活动中自身对证据的举证能力，法院只能根据现有的事实和证据材料予以裁断，对于缺乏证据佐证的事实法院是无法认定的。因此，法院通过证据的运用所查明的案件事实只能是法律事实，而不是所有的客观事实，但当事人往往是基于感性认识和道德情感对客观真实的判断，因此，往往会出现法律事实与客观真实有可能存在冲突，致使当事人怀疑法官偏袒一方，认为裁判不公，导致上访不断。此外，有些民事案件的当事人官司输后不寻找自身的原因，全部归结为司法不公并向社会扩散，给法院造成负面影响，而有些案外人基于人情、亲情、个人利益或自已的理性来评判司法不公，不当支持当事人上诉、申诉，造成了所谓的“司法不公”案件增多，客观上加大了法院信访工作的难度。
（二）法院信访工作中存在的薄弱环节
从调查的情况看，当前两级法院信访工作中存在的薄弱环节主要有：1?思想认识不到位。有些基层法院领导同志，不重视信访工作，没有把信访工作摆在审判工作的重要位置来抓，一些基层法院信访工作长期处于落后、被动局面，信访部门人力严重不足，条件简陋、设施匮乏，信访干部法律专业水平低，应对能力差。2?处理工作不到位。当前两级法院信访工作缺乏整体性、联动性，分级负责原则落实不够好、措施不科学、程序不规范、制度不完善，信访信息渠道不畅通，协调配合能力差，上级法院对下级法院信访工作监督指导力度不够等等。3?信访工作方法简单，观念陈旧，工作人员态度粗暴，冷、横、硬、烦、拖、推现象时有发生，当事人的权利得不到基本的尊重，严重损害了法院与人民群众之间的关系。以上问题直接或间接地导致法院涉法上访问题增多，应当引起高度重视，必须认真加以解决。
二、解决问题的措施
（一）加强领导，提高认识，增强紧迫感和责任感。
以上信访量的增长率和存在的问题，足以说明法院信访工作的艰巨性和长期性，各级法院特别是领导干部必须从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识做好新形势下涉法上访工作的必要性和重要性：
做好涉法上访案件工作，及时化解人民内部矛盾纠纷，消除各种不稳定因素，是事关改革、发展、稳定大局，事关维护人民群众的根本利益，事关国家的长治久安，是宪法和法律赋予于人民法院履行维护社会稳定的重要职责，也是人民法院为人民掌好、用好审判权，践行司法为民的重要举措。司法为民是“执政为民”在司法工作中的具体落实，是关乎党群关系和党的执政地位的重大政治问题，而稳定是做好一切工作的前提和基础，因此，法院信访工作的好坏，直接影响到党的执政形象和权威，影响到全国信访工作全局和社会的稳定，各级法院领导干部必须引起高度重视，要以身作则，带头做好涉法上访工作，确保一方稳定。
（二）较变司法观念和工作作风，牢固树立司法为民思想
当前，加强处理涉法上访工作，应与时俱进，创新观念，树立司法理念。法院信访工作必须坚持依法办事，体现人文关怀，既是司法为民的内在要求，也是宪法尊重、保障人权在司法工作中的具体体现。因此，倡导和追求公正、效率、文明观念和当事人权利本位的观念，切实纠正审判工作中错误的司法倾向和不良作风，使司法理念和信访工作不断适应新形势的需要。
首先要强化审判与信访并重的观念，切实纠正重审判、轻信访的司法偏向，切实保护公民的信访申诉权利；其次要强化平等对待当事人的观念，切实纠正“重领导、轻群众”、“重名人、轻百姓”、“重本地、轻处地”的司法偏见，做到不分贫富贵贱，一视同仁，文明接访、礼貌待访，平等保护各类当事人的合法权益，体现社会主义的政治文明和人文关怀；三是强化换位思考，培养责任意识，切实杜绝无视群众利益、漠视群众疾苦、门难进、脸难看、话难听、事难办等司法官僚主义作风，切实摆正公仆与主人的位置，密切法院与人民群众的联系，打牢司法为民的思想基础，真心实意地为人民群众排忧解难；四是改进工作作风，切实克服态度粗暴、摆威风、方法简单、说理不透的工作方法。要牢固树立“群众利益无小事”的思想，对来访群众要热心、耐心听取他们反映的情况，认真细致地解答他们的问题，并做好法律释明工作，以提高初信初访的质量，减少缠诉缠访问题。
（三）加强监督管理，确保涉法上访工作有效运行。
只有建立健全规范的工作制度和监督机制，才能保障处理上访工作有章可循，使之成为广大法官自觉的、经常性的活动，确保法院涉法上访工作不断取得新突破。
1.建立健全信访工作管理制度。加强对涉法上访工作的日常管理是使法院涉法上访工作进一步走向规范化、制度化的关键。强调统一设置涉法上访问题工作机构，明确管理部门，只有机构理顺，职能到位，涉法上访工作才能有序开展。
2.建立涉法上访工作考核、评价、奖惩制度。把责任人（院长、庭长、审判长）、责任部门、信访人员履行职责的情况列入岗位目标考核管理中，与年终奖惩挂钩，奖优罚劣，增强广大法官和信访工作人员的责任心，确保责任人想方设法把问题解决在单位内部，从而保证涉法上访问题的早发现，早处理，早结案，早息访。对工作成绩突出的同志要进行物质和精神奖励。
3.建立和完善涉法上访工作督办制度。按照分级负责、归口办理的原则，上级法院负责对本院及下级法院的涉法上访工作进行督办，各级法院领导要对本院涉法上访工作加强监督、管理，要明确落实督办机构和人员的职责以及督办的程序、方式、措施。如两级法院在处理涉法上访案件专项治理活动中采取了信访工作简报制度、重点涉法上访案件进展通报制度、督办案件通报制度，抽样检查和定期检查制度等措施，以增强领导和各部门责任人履行职责的自觉性，确保责任制和责任追究制得到全面落实。
（四）建立涉法上访工作与审判工作对接的长效运行机制
信访工作是一项复杂的系统工程，其贯穿于审判工作的始终，过去那种单靠立案信访部门独立作战的方法已不能适应新形势发展的需要，因此，只有充分发挥审判职能作用，建立信访工作与审判工作对接、信访责任与审判责任对接的长效运行机制，才能确保处理涉法上访工作的各项措施在日常的审判工作中得到全面落实和有效发挥。
1.严格执行分级负责、归口管理原则。该原则是当前全国中集中处理涉法上访问题工作的指导方针，也是人民法院受理审查申诉案件始终坚持的审级归口处理原则。根据这一原则，建立“谁主管谁负责”制度，对每一起来信来访案件，涉及谁承办或执行的就由谁出面负责接待和解释，并做好息诉工作，绝不充许上推下转。要强调分管院长和部门领导为主要责任人，承办案件的审判长为直接责任人；建立领导接访督办制度，采取院长及各业务庭庭长联合接访和院长对重大上访案件临时接访制度，并对接访的案件处理情况进行督办，有效减少当事人诉累；建立“四定一包”责任制度，重点对排查出来的反复上访户、缠户闹户采取定人员、定案件、定时间、定责任，一包到底，直到问题最终解决的四定一包责任制；建立群体性事件处置机制，妥善处理突发性事件，及时化解重大矛盾纠纷；建立联合互动机制，加强法院各部门之间、上下级法院之间、法院与地方党委、政府信访部门之间的涉法上访问题信息沟通和协调配合，有效预防突发群体性上访和越级上访。对有条件的法院应充分利用计算机网络对重大涉法上访信息互通互联，以提高信访工作效率；推行“诉讼风险告知制度”和“首问责任制”，正确引导来访来诉群众，提高初信初访息诉率，预防重信重访。
2.建立涉法上访工作领导机制。建立“一把手”负总责，主管院长亲自抓、其他院长协助抓、部门领导具体抓、上级法院加强对下级法院的涉法上访工作进行监督和指导的领导责任制，形成职责明确，各负其责，上下联动、相互配合，齐抓共管的大信访格局，提高信访工作质量和效率。强调各级法院院长为第一责任人，分管院长和部门领导为主要责任人，建立明确的责任人岗位目标责任制，对本院及下级法院不认真履行责任，到期不解决问题，相互推诿，敷衍塞责，最终导致集体上访或酿成重大恶性事故的，要依法依纪追究有关领导和真责任人的责任。
3.完善申诉听证制度。坚持“有诉必理”的原则，对申诉案件实行合议庭公开听证制；对重大有影响的申诉案件实行有关法院联合听证或上级法院对下级法院申诉案件有重点的巡回听证制，切实保护公民的信访申诉权利，切实解决申诉难问题。
4.建立信访预防机制。两级法院在专项治理活动中建立了涉法上访案件每周报制度、排查和消除不安定因素制度、涉法上访案件登记制度、信访案件限时答复制度等多种行之有效的措施，有效地预防和减少了涉法上访案件，取到了很好的社会效果。
（五）建立信访人员培养机制
工作的成败与否，人的因素非常重要，一支高素质的信访干部队伍，是全面完成信访工作任务的重要保证。因此，当务之急是从各部门选调高素质的人才充实信访队伍，并加强对信访人员的业务培训。
1.建立信访人员教育培训制度。通过业务培训，更新信访人员的知识结构，培养造就一支政治强、业务精、作风正、纪律严、能够担当重任的信访干部队伍，以适应新形势对法院信访工作的需要。
2.建立信访人员与审判人员的岗位轮换制度。通过有效的岗位轮换，提高信访人员的法律专业知识结构，实现审判工作与信访工作的互相促进，共同提高。
三、解决问题的对策
实现“公正与效率”是建立长效涉法上访工作机制的根本，只有力求司法的公正与效率，杜绝司法不公现象，才能从根本上减少涉法上访案件。因此当务之急是加快司法体制和司法机制的改革进程，最大限度地实现司法公正，在全社会实现公平和正义。
（一）深化审判方式改革
1.推行简便、快捷、文明的立案速执方式，提高立案效率和诉前保全率。在立案阶段，通过“诉讼指导”、“风险告知”等方式，让当事人在诉讼中充分行使诉讼权利，切实保护当事人的合法权利，通过诉前保全措施有效地解决执行难问题。
2.依法扩大简易程序的适用范围，推行繁简分流制度。适用简便、快捷办案方式审理简易案件，既有效地保护当事人的诉讼权利，提高办案效率，减少当事人的诉累，为当事人节约了诉讼成本，方便了当事人诉讼。
3.简化人民法庭审理案件程序，强化就近、就地立案、审案、调解结案。由于大部分的涉法上访案件发生在基层和农村，特别是“三农”案件，而人民法庭是审判的前沿阵地，它能最及时妥善地处理农民的矛盾纠纷，化解社会矛盾，保护农村的治安稳定，减少不必要的群体性上访案件。
4.基层法院设立巡回法庭，深入边远地区就地立案就地开庭，简化诉讼程序，以便民、利民诉讼，有效地解决人民群众告状难问题。
5.完善诉讼调解制度。在民事审判工作中，强化调判并重，注重调解的司法理念，把诉讼调解结案作为首选结案方式，提高办案质量和效率，及时化解社会矛盾，妥善处理民事纠纷，真正实现法律效果和社会效果的统一，以提高服判息诉率和执结率，降低上诉率、发回重审率和改判率。
6.提高裁判文书质量。强调裁判文书对证据和事实的认定说理要透切，适用法律要详尽准确，判决结果要明确，以减少因对裁判不明而引发的上诉和申诉问题。
7.推行裁判后释明制度，即裁判后宣判时，用通俗易懂的言词向当事人说明裁判文书在确认证据、认定事实和适用法律方面的依据，耐心解释当事人提出的疑问，告知当事人裁判后应注意的事项及风险，以提高服判息诉率及判决后自动履行率，降低案件的上诉率、申诉率和申请执行率。
8.改革申诉和申请再审制度，以防止因不断申诉和无理缠诉而使二审终审制度形同虚设，又要确保错案依法得到纠正。
（二）建立和完善审判监督机制
1.完善案件审判流程管理，在全部司法活动中做到审判公开、程序合法、审限严格、裁判公正、执行公正，以程序公正保证和促进实体公正，提高审判效率。
2.完善案件审限监督机制，确保案件质量，提高诉讼效率，杜绝超审限案件。
3.建立执行分权制衡的机制，防止执行权力过分集中，从根本上杜绝执行权力滥用，有效地减少执行上访问题。
4.健全法官自律机制，加强对法官行使审判权的监督制约。
（三）加强基层人民调解组织的作用
基层法院要充分调动我国多层次的社会矛盾纠纷解决机制
的职能作用，特别是人民调解、民间仲裁等具体机制的作用，最大限度地把矛盾化解和处理在基层，防止涉诉案件增多，并在此基础上利用司法审判手段，依法支持和指导他们在解决社会矛盾纠纷中作用的发挥，实现民事调解组织与诉讼制度的对接。
总而言之，通过建立处理涉法上访问题长效工作机制，将专项治理的各项措施加以运用和落实到日常审判工作中，坚持不懈地做好处理涉法上访案件工作，切实保护人民群众的合法权益，最大限度地实现法律效果与社会效果的统一，实现公平与正义，并以此推动法院信访工作走上制度化、规范化、科学化的轨道。
