舆论监督是软监督
发布日期：2004-09-16 文章来源： 互联网
近年来，舆论监督在揭露腐败、违法犯罪和社会不良现象方面的作用越来越明显，在人民群众中的威信也与日俱增。人民群众对被监督者各种越轨行为的谴责通过报纸、杂志、广播电视等新闻媒介形成舆论，再经过新闻媒介的传播，由小范围的舆论变为大范围的舆论，地方性的舆论变为全国性的舆论，越轨者因此受到人们的轻视，这种轻视意味着他的尊重地位会下降，他一旦有困难，会比常人难于得到帮助。一个常有越轨行为的人，在群体中他会比常人生活更为困难。因此，舆论监督所表达的否定，往往带有一种难以抗拒的社会强制力，反映了一种资源分配系统对一个人的排斥，有力的促使人们去服从规则。包括新闻批评在内的舆论监督，借助新闻舆论的道义力量，引导社会形成一种不利于所批评的现象的舆论范围，促使当事人有所憬悟，自觉改正，或者提醒有关职能机关重视、发现周围已经存在但一度被自己忽略的消极现象，在自己的职权范围内运用各种合法的特殊手段及时采取措施，或者防患于未然，或者亡羊而补牢，从而促使整个社会机制朝着健康有序的方向发展。
一般所称的舆论监督，指的是社会公众通过报纸、广播、电视、杂志等新闻媒介，对国家生活和社会生活中出现的违反公共道德以及以权谋私、违法失职、官僚主义、贪污受贿等各种违法和腐败现象进行揭露、抨击、谴责和批评，并督促有关机关对此予以处理和纠正。就其本质而言，舆论监督属于一项宪法赋予的权利，其来源为我国宪法中有关公民言论自由、表达自由、新闻出版自由等方面的规定，是公民知情权的必然延伸和体现，以及实现政治公开化的重要手段。作为民主社会中应有的宪法或政治权利（right ），虽然名称不甚同一或者没有这样一个具体名词，但舆论监督的实质内容，不仅在各国宪法中均有体现，亦明确出现在各大国际公约中，如《世界人权宣言》（序言第二段及第十九条）、《公民权利和政治权利国际条约》第十九条、第二十条等等。
从我国整个的监督体系来看，归属于权利范畴的舆论监督，与其他具有明显“权力（power ）化”特征的监督形式，有着必然和本质的差别。以人大的监督或是行政机关的监督为例，其监督主体具有相当程度的权威性，本身就是权力机关，并且有一定权力作为后盾。其实施监督所具有的权限、范围和程序都由宪法和法律、法规予以明确规定，监督的结果对于被监督者具有直接的法律效力，无论被监督者是否愿意，都必须接受监督，体现了一定的强制力和自上而下性。如全国人民代表大会及其常务委员会，作为我国最高权力机关，如果认为国务院制定的行政法规、决定和命令等，与国家的现行宪法、法律相抵触，都有权依照法律规定的程序予以改变或撤消。同样，全国人大及其常务委员会也有权对“一府两院”的工作进行监督，发现其中任职的有关人员工作不称职，亦有权予以罢免或撤消。采取的主要方式为听取和审议工作报告，组织对特定问题的调查，向有关机关提出质询、询问，就监督事项作出决定、决议等等。同样，行政机关的监督也表现为上级政府有权改变和撤消所属各工作部门和下级政府不适当的决定、命令、指示和规章，监督检查其工作人员贯彻执行法律、法规的情况，调查处理其工作人员违反法律、法规的行为等。其他如司法机关的监督也有类似特性，他们的实质都是一种权力对另一种权力的制约。
舆论监督则不然，作为主体的新闻媒介，其地位，无论是报纸、电视还是广播，无论全国性还是地方性的报纸，无论党报、机关报或其他报纸，至少从法律的明文规定来看，仍是属于无特殊地位的事业组织法人类民事主体，与其他法人组织或公民地位平等，无权对他人发号施令，更无权“以下犯上”，因此其实施监督的特征必然是协商性，而非强制性。从新闻媒体实施舆论监督的效力机制来看，也主要依靠的是一种非强制的道德力量，而并非行政权力或其他强制力。这种监督作用能否发挥、发挥的大小，显然关键在于批评、建议本身的质量，即在选题上是否具有宏观性、针对性，在分析问题上是否具有客观性、科学性，在所提意见和建议上是否具有建议性、可行性，而非靠言辞的尖锐和态度的激昂来解决问题，更不是借助于主体本身的权威性或是法律赋予的权力单方面的发生作用，如果硬性规定被批评者必须接受和改正的义务，舆论批评就成了“新闻审判”，新闻媒体也就成了“审判机关”或法院。舆论监督是人类文明的产物，他不是记者个人的权利，也不是媒体的权利，而是全社会的权利，说到底，舆论监督是人民的监督，是人民通过传媒对社会的监督。新闻媒体不可能享有超越宪法赋予人民大众的权利。
长期以来，新闻媒介一直被看作或从来就是党和政府进行政策宣传和思想教育的工具，是党和政府的喉舌，并成为党政机构的组成部分，由国家财政拨款，并以行政手段摊派发行。由于新闻单位的官办色彩较浓，一直习惯于代表政府说话，“监督”一词，本身又带有一种“以上对下”性，故新闻媒体和舆论监督在人民群众心目中，始终具有很高的社会地位和极大的政治权威。媒介的主要功能也就表现为政治性。舆论监督虽然其法律性质是一种权利，但是在我国特殊体制下又不能不在某种程度上“权力化”，新闻媒介隶属于不同等级党政机关的特点，又异乎寻常的表现出不同等级的新闻媒介及其记者的采访报道和舆论监督的权能的不同。舆论监督被蒙上了一层神秘的“权力”面纱。真正意义上的舆论监督在我国特定历史条件下，已演变成党政机关行政权力的延伸，并淡化了其主体应有的积极性和独立性，强调的是代表政府对社会进行监督的职能，因此也造成社会心理和社会观念对舆论监督本质的认识偏差。
从西方情况来看，在某些资本主义国家，新闻媒体，新闻自由一度被称为继立法、行政、司法权之外的“第四权”，成为一项制度性权力，媒体对社会舆论已有绝对的影响力。但是，这种未经民选膨胀的“第四权”在理论上或从法治化角度来看，仍然存在着名实不符的缺陷，同时，从我国实行的议政合一的政治体制来看，和西方资本主义国家实行的三权分离即分权制衡制度，显然还有着本质上的差别，因此根本不会出现拥有所谓“第四权”的新闻媒体与舆论监督。况且，从我国现在及将来的发展形式来看，报刊已由单一的机关报体制转变为以党报为核心的多品种、多层次、多功能的综合报业体制，绝大多数报刊社不再是某些机关、团体的一个工作部门，而逐渐成为真正具有独立的民事权利能力和民事行为能力的法人，国家对媒介的管理和控制也以从以前的直接控制转变成宏观的指导，并逐渐取消行政拨款。新闻媒体的职能和舆论监督的性质正在回归其民间本位。新闻媒体享有的自由，其实等同于在新闻媒体工作的每个人享有的自由，与普通人没有什么差别。普通人通过新闻媒体发表言论和通过演讲发表言论也没有什么本质差异。
舆论监督虽然不具有法律效力，不具备人大、行政监督的刚性特征即实质上的裁定和执行机能，但这种信息型的“软监督”同样可以产生强大的无形力量。如前所述，由于国情的不同，我国的政治体制不具有分权制衡的特点，对待权力过度膨胀和腐败，存在着一定的缺陷和乏力，实践中许多问题，如有法不依、执法不严、违法不纠，甚至以权压法，以言代法的现象，在许多地方都有不同程度的表现，干部中的各种腐败现象仍在蔓延，因此在现代社会中，我们的报纸、广播、电视大量担负着表达社会舆论，帮助实现社会调整，维护社会秩序的责任。只有利用传媒，来揭露违法犯罪、揭露腐败，才能保证我们政权确实掌握在人民手中并按人民意志去运用。舆论监督方式的多样性，决定了新闻媒体不仅可以有效的发现背离法律的现象，而且既可将自己调查了解到的这些违法现象在新闻媒介上暴光，促使偏差行为主体强化自律，也可将此信息迅速有效的传递给有关机关，呼吁和督促有关权力部门于以解决和采取纠偏措施，以推动社会的“硬性”手段，进行他律。舆论监督的巨大社会影响力是上述任何一种模式的监督所不能替代的，他可以唤醒人们的良知，引发民心的向背，从而形成一种巨大的压力。新闻媒体运作的及时性、广泛性和舆论监督的公开性，也决定了舆论监督在我国整个监督体系结构中的不可缺少性和重要性。
应该讲，强调监督，特别是舆论监督，在我国这样一个正稳步走向现代化和民主化的社会主义国家，有其特定的必然性。在我国，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，但人民又不可能都成为直接的管理者，而只能把具体管理国家事务的权力，委托给各级干部去行使，通过国家机关及其公职人员行使职权来实现各项职能。虽然大部分干部都能正确行使人民赋予的权力，认真履行公仆的职责，但也应该看到，由于各种社会、历史的原因和影响，仍有少数公职人员出于个人目的，以权谋私，持权枉法，滥用权力的现象时有发生。如果对权力的行使不进行有效监督，防止和纠正滥用权力的现象，必将严重损害党和政府的威信，侵犯人民的利益，阻碍社会主义现代化建
设。政治权力需要制衡机制。不受制约的权力，必然孳生腐蚀权力机能的细菌。“权力使人腐化，绝对的权力，绝对的腐化”。 我国约束机制中的其他监督模式，虽然有其效力的刚性优势，但真正能够发挥作用和实现有效性，很大程度上有赖于监督者本身的公正、无私和廉明及其自律机能，一旦监督主体自身行为发生偏差，不仅无法实施监督职能，其自身尚需他方监督。况且由于大权在握，很难摆脱权力滥用的局限性。“谁来监督监督者”是现代民主法治社会的永恒话题。因此，社会的公正不能仅仅依靠权力主体的责任、道德、自我约束等理念以及权力主体相互之间的监督来实现，还必须构建一个完善、多层次的广泛的社会监督网络，而其中最重要、最有效的基本手段就是
实行舆论监督。李瑞环同志曾经旗帜鲜明的指出：“新闻记者不是党和政府的负责干部，一般说不大会囿于某个单位、团体的具体立场，看问题比较容易超脱一点；他们生活在群众之中，比较容易听到真实情况；他们大都有较高的政治水平和文化素养，能比较敏感地发现和提出问题；他们所处的工作岗位，有条件方便地、无所顾及地向领导机关直至最高决策层反映问题。因此，我们必须充分重视新闻舆论的监督作用，必须充分重视新闻工作者在新闻舆论监督中的作用。”一位哲学家曾经说过：“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”同样，整个监督体系中如果没有舆论监督的支持，他的效果特别是对权力滥用监督的效果，必然也将大打折扣。但同时我们也应清醒的认识到，新闻媒体从来不是，将来也不会是社会的审判者和决策者。舆论监督更不可能具有强制性。社会、经济秩序的维持，最终要靠完善的法律制度、深入人心的法律意识来实现，舆论监督本身不应也不可能超越法律规定的范畴。
实践中，一些地方省市为显示政府对媒体和舆论监督的支持，相继颁布了一批具有硬性的“规定”和“办法”，其中特别强调了对于记者和媒体的调查采访，任何单位、部门、个人“不得拒绝、抵制、隐瞒”，如珠海市市委近日颁布的《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》中指出：只要不涉及国家安全、国家机密及军事机密的，新闻记者进行新闻舆论监督时，任何单位、部门和个人都必须接受采访，并与之密切配合，如实反映情况和问题。，不得以任何借口拒绝、抵制、推委，或进行人身攻击和打击报复等等。这些文件的指导思想和原旨与以往我党和国家对待舆论监督的态度无疑是相一致的。早在1950年中共中央发布的《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》中就曾经规定：批评在报纸刊物上发表后，如完全属实，被批评者应即在同一报纸刊物上声明接受并公布改正错误的结果。同年新闻总署在《关于改进报纸工作的决定》中也指出：报纸所发表的批评应当要求被批评者作适当的声明，以便向人民群众报告批评的结果。类似的还有1954年中共中央《关于改进报纸工作的决议》中重申：被批评者对于自己的缺点和错误，必须进行诚恳的、深入的检讨，并采取改正错误或缺点的切实措施。都不同程度的对被监督者或被批评者设定了公开宣布接受批评和公布改正措施的义务。这些规定在一定程度上鼓舞了记者和媒体开展舆论监督工作的士气和热情，在特殊的历史年代也起到了巨大作用，但随着社会各项制度的日益健全和人民法治意识的不断提高，这些规定在操作中几乎都未能得到很好实施，原因其实就在于人们对于舆论监督本身性质的认识和其角色定位上，存在着很大误区。
当前，整个社会的思想正处于转型时期，大刀阔斧的进行舆论监督，其中遭遇一些阻碍是在所难免的，迫切需要完善舆论监督本身的立法，将舆论监督的权限、程序、方式加以制度化，使舆论监督活动有章可徇的想法和做法也是情有可原的。但，毫无疑问，一部进步的现代“新闻法”应是以保障和促进新闻自由为根本宗旨，这种保障是从调整新闻媒介和政府、新闻媒介和社会公众之间的关系两方面进行的，在关于新闻媒介和和社会公众的关系的法律规范中，新闻法的特点主要是界定相互的权利和义务，而不会成为专门解决新闻纠纷的一种条例，他会有调处新闻侵权纠纷的内容，但总体精神必然与现行的民法通则等有关法律一致。作为舆论监督中坚力量的新闻媒体和记者，应该准确定位，平等看待自己和监督对象的地位，决不能将自己置于法律之上，更不能仅仅要求法律保护自己。因为，“法律保护所有方面的利益”。
