六、关于对我国“矿改”产业政策的一些反思

　　首先，在政府层面应当确立优先保护投资者权益的行政法治价值观。

　　笔者认为，在矿业物权的投资法律关系中，当涉及到政府与投资者利益关切问题时政府不能借助行政威权而与民争利。政府应当对投资者的权益给以优先保护，包括保护其投资所得利益、预期可得利益和对政府行政许可的信赖利益。政府应当尊重法律，杜绝以自身设定文件政策的方式来否定法律；杜绝实施通过自身影响力产生的“小法”来推翻国家“大法”效力的非法治化行为；政府不得将自己直接定位为市场主体，更不得直接参与或干涉市场交易法律关系。因此，任何一级政府均应当确立优先保护投资者合法权益的行政法治价值观。

　　其次，政府应当遵守自身承诺并应维护政府行为的公信力。

　　在实施“矿改”运动的一些省市，最初都是发出优惠的招商引资政策来吸引各种投资者。政府给有关矿业企业所核定的“产能标准”实际上构成了一种市场准入资格，这一产能标准对于投资者而言应当具有法定性、稳定性和可预期性，其与招商引资政策等都构成了政府对投资者的一种承诺。政府应当负有确保其承诺能够兑现的义务，即政府的立法行为、行政行为等均应当具有公信力。但是，目前发生的对投资者“先招商，再驱逐”和随意变更产能标准以达到“驱逐”目的的做法却彰显了某些政府在法治公信力及执政道德方面的重大瑕疵，严重地伤害了投资者信心。政府的非法治化、非诚信化的行为是导致当地投资环境恶化的主要根源。

　　第三，应当在具体制度上推进矿业权的物权化、法定化属性。

　　为了避免地方政府在资源二级市场中继续将矿业物权和行政许可权混为一谈，避免其继续利用行政许可制度来肆意损害投资者的合法权利，我国的矿业物权制度应当进行重大改革。笔者建议应当在采矿许可证体系之外增设类似于土地使用权证的“资源权证”，以使得矿业权人能够在采矿许可证之外获得具有相对独立效力的资源权益，将采矿许可权的取得与丧失和资源权益的存续效力分离开来，从而使得矿业权的“用益物权”属性名至实归。

　　最后，中央政府及最高法院应当为投资者提供有效的救济途径。

　　事实上，在由某一级地方政府发起的某项大规模的产业政策调整运动中，投资者权益受到侵害时的救济途径必须“上调”一级才能取得实效。否则，在该级政府辖区内司法救济途径显得苍白无力。这是由于地方政府“自利化”的价值追求，必然使得本级政府行政复议机构及同级司法机关的法治监督功能被大大消解甚至是被“堵死”。一些地方高院甚至会以内部文件的形式指令下级法院对此类纠纷“不予受理”。应当说，这是一种极其不负责任的、主动放弃司法审查监督职能的错误行为。鉴此，国务院应当通过行政复议对抽象性行政行为效力的审查制度来指导和确保地方产业政策调整方向的正确性；最高法院应当通过纠正地方法院的消极行为来为投资者提供切实有效的救济途径。

　　结语：

　　目前，从资源整合中被迫退出来的民间资本已经变成了一种“游资”，当国家产业政策无法给这些私有资本以出路时，其必将会对国民经济的正常秩序构成威胁，损害资本对实业投资的信心，各种炒作经济必然兴风作浪，应当引起决策者们的高度重视。（全文完）



【作者简介】
师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人，中华全国律师协会民事专业委员会委员，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员。交流信箱：shianninglaw@126.com办公直线：010-58137746