由于矿业权在法律属性上属于用益物权，故其权利本应法定优先于国家所有权。但自2008年9月起，一些地方政府在煤炭投资领域发起了一场规模空前的所谓的二次“矿改”运动，将中小私有资本予以“驱赶”或对之实施“新合作化”运动，严重地恶化了中国国内投资环境并在国际上产生了极大的消极影响。

　　五、矿业物权及其投资者遭到行政性侵害的多样性。

　　目前，矿业物权遭到侵害的主要根源在于政府有组织、有计划的“矿改”运动。有关政策虽然也表明要深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革，建立统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。但在实际操作层面却通过各种所谓的“政策”来对中小投资者的矿业物权进行没收、驱赶或强制改造。

　　矿业企业及其投资者遭到的行政性侵害具有多样性：

　　1，在国有和民营矿业企业间制造不平等的法律地位。

　　某些地方政府的产业政策文件公开声称要坚持培育大型国有煤矿企业集团，通过大型煤矿企业兼并重组中小煤矿，形成大型国有煤矿企业为主的办矿体制。

　　本来，企业“谁兼并谁”是一个企业间自主、自愿的市场行为的产物。无论是“小吃大”或是“大吃小”都是法律所允许的，并非是只能由大企业兼并小企业或是非法保护某种所有制企业成为“霸主”。在正真的市场化体系下，相对较小的企业通过融资手段、股权治理或引进战略投资者等方式完全可以兼并大企业，如“吉利收购沃尔沃案”。小型矿业企业之间也完全可以通过“整合”而变成大企业，并通过市场化手段兼并此前比之相对较大的企业。某些地方政府的上述政策显然是无视企业主体应当具有平等的法律地位和破坏市场经济规则的产物。

　　2，毫无稳定性和可预见性的产能标准。

　　政府为矿业企业设定产能标准，既是一项行政许可，也是矿业企业进行投资安排及技术改造的主要参照系。具体到每一个矿业企业，这一标准都应当是在一定的期限内具有稳定性和可预见性。否则，矿业企业及其投资者将会陷入无休止的政策风险之中。

　　诸如，某地方政府在2008年前尚通过省级政府规章的形式立法，确定年产15万吨（部分煤炭非主产区为9万吨）的矿业企业均为合法并以此为标准敦促企业进行技术改造。当矿业企业投入大量资本完成技改后，从2008年9月起该省的煤炭产业产能标准政策突变。起初是提高到年产30万吨，2009年又提高到90万吨，到2010年更是加码到不低于年产300万吨的矿业企业才可保留，否则就要被整合或关闭。在这种毫无法律根据、毫无稳定性和可预见性的产能标准政策下，“矿改”变成了一种对中小投资者明目张胆的驱赶运动。

　　3，推行行政性垄断并为兼并主体划定“势力范围”。

　　一些“矿改”运动中，哪些企业有权在何地成为兼并主体是政府文件所明确划定的，其他有实力成为兼并主体的矿业企业不得跨范围实施兼并。诸如“一个矿区尽可能由一个主体开发，一个主体可以开发多个矿区”的原则。这一政策的根本目的在于保证在同一兼并区内无法形成多家兼并主体的竞争态势，打击被兼并企业的竞价能力，降低国有企业的兼并成本。这种产业政策实际上是政府“自利化”的产物，具有明显的行政性垄断特色，是对我国反垄断法立法精神的一种完全反动。（未完待续）
 
【作者简介】
师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人，中华全国律师协会民事专业委员会委员，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员。