（五）教育经费短缺和自救性质的“创收”

　　“计划外招生”是学校创收的主要途径之一。

　　自80年代后期开始，几乎所有的名牌大学法学院（系）都纷纷降低入学标准，竞相增加招生人数，全然不顾招生人数是否超过了学校师资、图书、校舍所能承受的最大极限。

　　如今，本科生和研究生都分为“计划内招生”和“计划外招生”。“计划内招生”人数仍然由国家教委控制，国家按照学校“计划内招生”人数拨给教育经费：“计划外招生”人数由学校自行决定，收入归学校所有。因此，学校增加“计划外招生”人数的冲动极其强烈。一般来说，重点高校的“计划外招生”规模要大大超过一般高校，热门学科的“计划外招生”规模要大大超过冷门学科，法学在近几年恰巧正是热门学科之一。

　　自从“计划外招生”的闸门打开之后，入学标准、学制和学习业绩各不相同的学生可以得到完全相同的学位证书，以致无法按照学位证书对毕业生进行可靠评价。同一学位证书掩盖了以下实质性的差异：

　　（1）本科生分成公费生、自费生和委托培养生三类，但都得参加全国统一的大学入学考试。

　　公费生属于“计划内招生”。公费生的入学考试最低分数线不仅必须达到所在地区（省、自治区、直辖市）统一规定的当年最低录取分数线，而且要达到他所申请的大学在当地招生的最低分数线，后者高于前者多少，取决于大学的等级（如：是否国家教委认定的“重点大学”）和申请该大学的考生人数，但决不可以低于前者。

　　自费生和委托培养生属于“计划外招生”。前者由自己支付学费，后者由“所在单位”支付学费。自费生和委托培养生的入学考试最低分数线也需要达到所在地区（省、自治区、直辖市）统一规定的当年最低录取分数线，但可以大大低于他所申请的大学在当地招生的最低分数线，具体标准由招生学校定夺。最近几年的一般情况是，“计划外招生”的录取分数要低于“计划内招生”30-50分。一个按照“计划内招生”标准只能进入一般大学的学生，可以通过“计划外招生”而进入重点大学。当然，通过“计划外招生”进入重点大学的学生不仅要有能力支付较高的学费，而且要有能力“说服”学校派出的招生官员从众多的申请人中挑选自己，因为，申请“计划外招生”的人通常要大大超过学校录取的人数，而如何挑选是没有确定标准的。

　　自费生、委托培养生每年的学费是3000-8000元不等，公费生每年的学费是600-1000元不等。公费生每月有50元左右的粮油补贴，享受免费的医疗保健，自费生和委托培养生则没有这样的待遇。公费生的户口迁入学校的“集体户口”，自费生和委托培养生的户口仍然在原籍，因此，公费生毕业后在学校所在地选择职业的可能性要超过自费生和委托培养生。

　　在有些法学院（系），自费生和委托培养生的人数达到公费生的两倍（例如：政法大学93级国际经济法系本科生）。

　　法学本科的学制大约可以分为三类。一是四年制项目；二是两年制的双学位项目，双学位学生在攻读其他学位的同时，攻读法学学士学位，最终取得两个本科学位；三是专科升本科项目，即读完三年制大专（无学位之大学项目）之后，再经过一次入学考试，合格者继续学习一年到两年，取得法学学士学位。

　　2?研究生也分为“计划内招生”和“计划外招生”。

　　“计划内招生”又分为两年半到三年的硕士学位项目和一年半到两年的研究生班项目，前者在毕业的同时取得硕士学位，后者在毕业离校后完成硕士论文，但能否取得硕士学位，取决于学校当局是否愿意安排他们的硕士论文答辩。

　　“计划内招生”的研究生学历得到国家认可，国家统一规定的工资级别和职务晋升年限与学历相联系，证明学历的文件是毕业证书，而不是学位证书。“计划外招生”的研究生不能得到毕业证书，但是有可能得到硕士学位证书，学位证书与工资级别、职务晋升没有必然联系。

　　没有一所大学公布过“计划外招生”的人数。对北京市几所重点大学法科研究所招生情况进行非正式调查之后，作者的印象是，在1994-1995学年，研究生的“计划外招生”超过“计划内招生”人数5倍左右。

　　通过以下途径，以较低考试分数、甚至不必经过考试就可以参加研究生项目：

　　a?由学生本人或供职单位支付较高学费的“自费研究生”和“委托培养”（亦称“定向培养”）研究生，这些学生参加“计划内招生”的入学考试，但是考试成绩低于“计划内招生”。

　　b?学制一年半到两年的“同步进修生”。此类学生也属于“计划外招生”，学费由本人或供职单位支付，他们既不必是法学本科毕业，也不必参加“计划内招生”的入学考试。入学之后，他们一面攻读硕士学位课程，一面补考本科课程。他们在毕业后完成学位论文，但是获准参加论文答辩的可能性较小。

　　c?学制一年半到两年的、函授性质的“校外研究生班”。这些学生的录取标准与“同步进修生”相同，但是他们不必入学，而是在校外某一地点集中上课；一门课60-80课时的课程，通常由1-2名教师在一周内突击讲授完毕。

　　d?学制一年半到两年的、函授性质的“海外研究生班”。这些学生通常是香港、澳门和台湾的律师、商人，只要参加象征性的入学考试，就可以被录取。然后，学校不定期地派出教师到香港、澳门进行短期讲授，学生只是在听课期间暂时脱离工作一周左右，经过若干次简单的考试之后，他们大多能够得到硕士学位，当然他们也得用硬通货支付数额较高的学费。

　　e?在学校注册的海外学生和国际学生。这些学生参加单独安排的入学考试，然后，入校攻读硕士学位。一般说来，只要已经取得本科学历而汉语尚可应付的，都可以被录取。

　　除此之外，自1995年起，又增加了一种新的法学研究生项目，叫做“法律硕士研究生”。招生对象主要是非法律本科毕业的在职官员、律师，学制2年。申请者经过专门为该项目设置的考试而入学。设计这一项目的官员声称：这是模仿美国的J.D.项目。

　　与本科招生相比，研究生招生中的舞弊现象要严重得多。本科招生是全国统一考试，考生所在地规定有统一的最低录取分数线，舞弊或多或少受到限制。计划内招收的研究生入学考试科目有5门，其中外语和政治是全国统一考试，专业考试由各校自行组织；计划外招收的研究生入学考试和录取标准均由各校自行定夺，同一学校、同一专业、同一年级的入学考试五花八门、舞弊现象更容易发生、更难得到控制。

　　大学办企业是另一条创收途径。

　　到1993年上半年为止，北京市海淀区47所院校在海淀区工商局管辖范围内注册的企业就多达605家，其中：北大100家，清华110家。 除了少数例外，动用本来就不足的教育经费进行风险投资，非但没有使学校摆脱财务困难，相反，各种原因导致的经营亏损或不断追加投资，加剧了教育经费的短缺。

　　教育经费不足常常成为放任违规行为的理由。然而，把一切问题都归结为教育经费不足，则或多或少地妨碍人们关注那些更为严重的问题。例如：效率低下和教育经费滥用决不是增加教育经费可以解决的问题。每个学校都有叠床架屋的行政机构和众多的行政人员，而行政机构的数量与行政管理的效率总是成反比例。人们不得不为了一件事而奔走于众多的机构，由此而产生的不便常常使人们放弃许多本来想做的事。行政机构减少工作的艺术就是使简单的事务复杂化，从而阻吓人们向之求助。这样的局面使人不得不产生疑问：本来已经不足的教育经费，究竟有多少被真正用于教育？创收给教育本身带来多少利益，这些利益是否足以补偿学校为之付出的代价？创收究竟是高校摆脱困境的途径，还是让高校更深地陷入困境？

　　然而，创收已经被证实的作用是：多标准招生和追求短期利益的大学教育商业化，既损害了学校声誉和优秀学生的利益，也造成了教育资源的极大浪费；教育质量随着“创收”活动的升级而一步步下降，挽回局面比造成损失需要长得多的时间。

　　（六）结论和建议

　　大学法学教育是高等教育的一部分。不改变整个高等教育，法学教育难以单独改善。然而，中国公立大学的改革远比国有企业困难得多，后者面临私有企业、合资企业强大的竞争压力，不改革则无法生存；前者至今未有竞争对手，仍可高枕无忧。清一色的公立大学不仅导致学术机构官僚化、资源巨大浪费和教育水平的普遍下降，而且使这些问题日趋严重。本文无意就如何解决问题提供系统建议，因为，只有在政策判断确定之后推出的解决问题的方案，才有现实意义。本文以下建议，只是想表明一种基本思路：推动高等院校之间的竞争，应当是改革方案追求的效果，政府管理教育的措施应当是鼓励竞争，而不是相反。

　　竞争所产生的优胜劣汰机制是法学教育走出困境的最为经济、最为简捷的途径。优胜劣汰机制依赖于充分的信息披露，因为，优劣差别只能在比较中显示，没有信息则无从比较。建立一个透明度较高的法学教育评价系统是成本较低而又具有可行性的选择之一。

　　法学教育的评价标准似应综合考虑以下因素：（1）本科生（包括大专生）的平均高考成绩和录取率；（2）研究生来源的多样性和录取标准的一致性；（3）教师人数、学历和人均授课时数；（4）教师与学生比例；（5）教师的教学方法和学术成就；（6）试题和评分标准的合理性、考试的公正性、学生的淘汰率；（7）图书馆藏书数量和借阅的方便程度；（8）法院、律师所、政府机关等用人机构对毕业生的评价；（9）学校管理费用在学校预算和开支中所占的比重，学校行政机构办公用房与教学用房的比例；（10）本校师生对学校管理的评价。

　　当然，以一定的标准对法学院（系）进行公开评价，涉及信息的披露、信息可靠性审查、信息的综合分析，这一切都无法脱离法学院（系）之间的沟通。

　　为此目的，那些承认最低行业标准法学院（系）应当建立一个协会，从而区别于不受最低行业标准约束的院系。最低行业标准似可包括：（1）本科生的最低录取分数线；（2）学士、硕士项目的最短年限；（3）教师的最低学历；（4）必修课程最少学时数。

　　公立法学院与现有教育体制合为一体，其问题的症结，在于教育体制，其问题的解决，牵动教育体制，因此，公立法学院能否摆脱困境，受制于教育体制本身的改革。如果允许存在一种和现有教育体制较为疏远的教育机构（就像80年代初允许建立较少受到固有经济体制约束的经济特区一样），也许能够摸索出改革教育体制本身的方案。因此，建立私立法学院，至少值得一试。私立法学院能否避免公立法学院的弊端、能否较为合理地利用教育资源、能否尽快提高中国法学教育的水平？组建私立法学院是否比改革公立法学院更为经济？政府对私立法学院较为宽松的控制，能否在私立法学院内部形成一种优于公立法学院的机制？诸如此类的问题，只有等待试验结果才能得出结论。但是，这一试验不需要政府进行资金投入，只需要政府给予设立许可、提供学校持续存在所必需的法律保障，而试验的结果则对公立法学院和整个教育体制的改革具有参考价值。

　　在中国组建私立法学院已经不再是“天方夜谭”：

　　（1）根据税法，企业在年度应纳税所得额3%之内、个人在应纳税所得额30%之内的公益性捐赠，均可从计税所得额中扣除，这就使私立大学具有潜在的资金来源。

　　（2）1995年，国家教委颁布了《中外合作办学暂行规定》， 外国大学、基金会、公司、个人与“中国具有法人资格的教育机构和其他社会组织”合建大学正式合法化，尽管在此之前全国已有70多个“中外合作”的教育机构。

　　（3）法学教育已经恢复18年之久，对于优秀的中、青年教师来说，产生学术成果所必需的知识积累和方法训练过程已经完成。在今后的10年之内，中国法学界将会出现一批学术水平较高的专门人才和学术价值较高的研究成果。因此，这是法学教育机构吸收优秀人才而又能够尽快受益的时机。

　　随着住宅市场的出现、食品计划供应制度的取消，大学教师对“单位”的依赖越来越小，户口管制对人员流动的限制作用被大大削弱，这又为私立大学在全国范围内招募优秀人才扫除了障碍。

　　（4）如今，对教育的社会评价并不完全取决于教育机构是否可以颁发政府认可的学历证书。如果教育机构本身有良好的声誉，即使其学历证明尚未政府认可，仍然可以生存。随着教育的社会评价能够代替单一的政府认可，私立法学院将有足够的生存空间。

　　私立法学院的问世，也许会使中国法学教育，乃至整个教育体制产生一些实质性变化。

　　方流芳