三大纠纷是指当事人对土地、山林、水利的所有权、使用权发生争议而引起的矛盾冲突。土地、山林、水利是农民赖于生存的基本生产资源，是农民的命根子，因此案情重大。而且，土地、山林、水利的所有权来源、使用情况久远，经过了多次的历史变动和移民，档案材料缺失，调整这方面的政策法律也经常发生变化，因之，事实很难查清，法律适用也比较困难。目前，三大纠纷案件逐年增多，处理任务相当艰巨。

下面，我从行政审判的角度来浅谈对三大纠纷的行政正当程序和司法裁判。首先从行政正当程序谈起。


一、关于调处三大纠纷的行政正当程序


（一）法律依据


1、《土地管理法》第16条、《森林法》17条规定，全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的土地、林地使用权争议以及林木所有权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。


2、《水法》中规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理。


（二）职权法定


职权法定是指任何行政机关或者法律、法规授权的组织，不得行使法律、法规没有明确授权的任何权力，否则，构成超越职权，作出的行政行为违法无效。


1、县级以上人民政府的管辖权范围：


（1）对于土地、林木、林地纠纷，县级以上人民政府管辖全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议。


（2）对于水事纠纷，全部由县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门管辖。


2、乡级人民政府的管辖权范围：


（1）对于土地、林木、林地纠纷，乡级人民政府管辖个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的土地、林地使用权争议以及林木所有权争议。


（2）对于水事纠纷，乡级人民政府无管辖权。


所以，当事人因土地、林木、林地、水事发生纠纷，应当向法律、法规明确授予处理职权的行政机关申请处理，该行政机关应当受理；法律无明确授予处理职权的行政机关接到当事人的申请，应当向当事人阐明法律的规定，并将有关申请材料移送有权管辖的行政机关，由该行政机关受理。


（三）行政裁决


对三大纠纷的行政裁决，是指乡镇人民政府以上的行政机关根据法律、法规的授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的土地、山林、水事纠纷的行为。


1、行政裁决的内涵


（1）作出行政裁决的主体必须是乡镇人民以上的行政机关；


（2）行政机关的裁决权来源于法律、法规的授权；


（3）行政裁决的对象必须是与行政管理有关联的土地、山林、水事纠纷。


2、行政裁决的特征


（1）意志上系国家意志；


行政机关作出的行政裁决是行政机关依职权代表国家裁断纠纷，实质上是实现社会管理职能的行政行为，它体现的是国家的意志。行政机关作不作裁决，什么时候作出裁决，作什么样的裁决，不受当事人意志的支配和约束，而是完全根据自己单方面的意志作出的。


（2）形式上有准司法性；


行政裁决是行政机关以中间人的身份裁断平等主体之间纠纷的一种活动，在此活动中所扮演的角色是裁决者，就象体育活动中的裁判。


（3）法律效果有强制性；


行政裁决一经作出，非经法定程序，任何人不能改变裁决所确定的权利义务关系。当事人在法定期限内既不申请复议或者提起诉讼，又拒绝履行的，行政机关可以依法采取强制措施或者申请人民法院强制执行。所以，行政裁决的国家的意志性，是以国家强制力为后盾的，具有一定的强制性。


（4）解决纠纷上属于非终局性。


对三大纠纷法律仅赋予行政机关初裁的权力，如果行政相对人不服行政裁决，可以依法向人民法院提起诉讼，而未赋予行政机关的行政裁决为最终裁决的权力，因而是非终局性的。


3、行政裁决的原则：先取证后裁决


（四）行政复议


《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这就是法学理论的所谓复议前置。在三大纠纷中适用复议前置必须同时具备两个条件：


1、公民、法人或者其他组织认为行政机关的裁决侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的。这里的“认为”包括两项内容：一项是认为被诉裁决违法；另一项是认为自己已经依法取得了土地、山林、水利等自然资源的所有权或者使用权，而不是已经取得了完备的土地等自然资源的所有权或者使用权的手续。


2、行政机关作出的裁决必须是对有关土地、山林、水利等自然资源的所有权或者使用权的确权决定。


二、关于三大纠纷行政裁决的司法审查和裁判


（一）法律依据


1、《行政诉讼法》第4条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”


2、《行政诉讼法》第54条规定，合法的具体行政行为应同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等问题。


（二）行政诉讼程序


1、立案


在立案阶段，首先要清楚行政诉讼的受案范围。在这方面，法律和司法解释有如下规定：


（1）列举和概括性条款：


《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”


（2）排除性条款：


《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”


（3）肯定性加否定性排除的司法解释


《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职能的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” “公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”


（4）复议前置条款


《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”


2、司法审查


（1）程序审查


①对行政裁决主体资格进行审查


法律一般规定，裁决民事纠纷的职权属于人民法院，而不属于行政机关，只有在法律、行政法规的特别授权的情况下，行政机关才具有裁决权。对于土地、林木、林地、水事纠纷，法律明确授权给人民政府处理，人民政府就可以依职权进行裁决。但如前面行政正当程序所述，必须：


第一，县级以上人民政府管辖全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议，以及水事纠纷（可授权主管部门）。


第二，乡级人民政府管辖个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的土地、林地使用权争议以及林木所有权争议，无权管辖水事纠纷。


②对行政裁决程序审查


第一，是否违反法律规定的程序：一是是否未经协商、调解即做裁决。法律中明确规定协商、调解为必经程序的，行政机关应当先组织争议双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，行政机关才可以作出裁决。《土地管理法》、《森林法》和《水法》中都规定，先由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。如果行政机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的，应当认定该行政裁决违反法定程序。二是不制作裁决书。行政机关是代表国家对平等主体之间的民事纠纷进行公断，必须以书面形式作出裁决。否则，应当确认该行政裁决无效。


第二，是否被推定违反法定程序：一是承办人是否应当回避而未回避。承办人与其承办的案件的处理结果之间有利害关系，或者与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系，应当自行回避或者经当事人申请由行政机关决定回避，否则作出的裁决违反法定程序。二是是否剥夺当事人的陈述、申辩权。行政机关在作出行政裁决前，必须事先告知当事人行政机关的意图，使其有充分陈述、申辩的机会。否则，剥夺当事人陈述、申辩权利，应当认定为违反法定程序。三是是否先裁决后取证。“以事实为根据，以法律为准绳”是我国宪法所确定的一切执法机关执法的一项基本原则，行政机关只有在查清事实后才能作出行政裁决，如先裁决后取证就是违反法定程序。


（2）实体审查


①法律依据


第一，实体法规定：


《宪法法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”


原国家土地管理局于1995年4月9日颁布并于1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》即《六十条》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第18条规定：“土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”


第二，程序法规定：


《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”


这一规范的立法意旨在于强调行政机关的举证责任，即在通常情况下的行政案件均由被告负举证责任，原告不负举证责任。原告、第三人的举证以及法院调取的证据只能用来左证被告行政机关提供的证据或者证明被诉具体行政行为违法，不能用来证明被诉具体行政行为合法。被告行政机关在法庭上举出的证据不能证实被诉行政裁决是合法的，就应当承担败诉的责任。


②事实查明


第一，法院对不服行政机关对三大纠纷案件作出的行政裁决案件就事实部分审查两个方面：一是审查历次运动中的产权变化，即土改、合作社、“四固定”①、“林业三定”②的产权情况；二是审查历史上占有、使用、管理经营的实际利害关系，及党政机关、司法机关的处理情况。


第二，尊重历史，正确适用不同时期的有关处理三大纠纷的法律、法规及政策，把握四个方面：一是对土地改革时给农民颁发的土地证；二是对农村集体经济组织在1962年固定集体经济土地所有权后，开发并长期经营的未固定给集体所有的荒山、荒地、滩涂等，应确认是国家所有的土地，但可确定开发者享有使用权；三是农村集体经济组织之间因权属不明引起的土地权属纠纷，一般按1962年 “四固定”时固定集体土地所有权的各方耕种的实际情况确认权属界限；四是对历史遗留的土地权属纠纷，应当参照或参考当时的法规及政策进行处理。


第三，坚持“宜粗不宜细”的原则来认定事实。对历史遗留下的三大纠纷，因历史原因导致有关档案不健全，或者证据灭失，原告、被告、第三人都已无法收集到有关证据，在这种情况下，被告提供的证据大体上证实其作出的行政裁决认定的事实，即可认定主要证据充分。对确实无法查清的事实，如果行政机关在处理上基本平衡了各方的利益，法院应予维持。


（3）裁判


①法律依据


第一，《行政诉讼法》第42条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”


第二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条第1款规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”


第三，《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”


第四，《最高人民法院〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉》将撤诉的条件归纳为四点：（1）申请撤诉是当事人的真实意思表示；（2）被告改变被诉具体行政行为，不超越职权，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害公共利益和他人的合法权益；（3）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；（4）第三人无异议。


第五，《行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”


第六，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”


第七，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条规定：“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。”“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”


②裁判方式


综观上述法律及司法解释的规定，一审行政审判的裁判的方式有：


一是裁定类：不予受理、驳回起诉、准许或者不准许撤诉；


二是判决类：维持、撤销、重新作出具体行政行为、责令采取相应补救措施、变更、驳回诉讼请求、确认具体行政行为合法或者有效及违法或者无效。


可见，裁判三大纠纷应适用《行政诉讼法》第42条、第51条、第54条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条第1款、第56条等规范，采用的裁判方式一般是：裁定不予受理、驳回起诉、准许或者不准许撤诉；判决维持、撤销、驳回诉讼请求。 

陈冬生